周鑫

【摘要】生態(tài)治理是國家在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域治理能力的集中體現(xiàn)。當前我國資源環(huán)境所面臨的嚴峻形勢要求建設(shè)生態(tài)文明首先要開展生態(tài)治理。通過科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法，把生態(tài)治理納入依法治理的軌道，既有利于推動生態(tài)法治化進程，也是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義生態(tài)文明的基本保障。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)治理 生態(tài)文明 依法治國

【中圖分類號】D9 ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

當前，我國資源能源日趨緊張、環(huán)境污染日益嚴重以及生態(tài)系統(tǒng)逐年退化的嚴峻形勢表明，建設(shè)生態(tài)文明首先要加大生態(tài)治理力度。生態(tài)治理作為國家在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域治理能力的集中體現(xiàn)，必須以法治為保障，納入依法治理的軌道。這既是依法治國的重要內(nèi)容，也是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義生態(tài)文明的基本保障。

開展生態(tài)治理必須做到科學(xué)立法

完備的環(huán)境法律法規(guī)體系是生態(tài)治理的必要保障。黨的十八屆四中全會強調(diào)，要以嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，這對于加強生態(tài)立法、依法開展生態(tài)治理具有重要指導(dǎo)意義。生態(tài)治理的主要對象是生態(tài)領(lǐng)域，涉及的卻是經(jīng)濟社會生活的方方面面。因此，加強生態(tài)治理必須建立健全人口資源環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)體系，為生態(tài)治理奠定良好的法治基礎(chǔ)，為生態(tài)治理提供有力支撐。

目前，我國已經(jīng)基本形成了生態(tài)治理方面的社會主義法律體系。早在1978年，中共中央在批轉(zhuǎn)國務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組工作匯報時即指出，環(huán)境保護是社會主義建設(shè)的重要組成部分。之后，我國的環(huán)境保護工作，乃至生態(tài)治理等工作逐漸得到有效開展。我國既有的法律法規(guī)體系為生態(tài)治理的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。較為完備的生態(tài)治理立法體系，不僅是中國環(huán)境事業(yè)法制化的根本體現(xiàn)，在實踐層面上，也大大促進了生態(tài)治理的法制化和規(guī)范化，從而使生態(tài)治理得以在法律制度的規(guī)范下統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。

盡管我國有關(guān)生態(tài)治理的立法體系已經(jīng)初具規(guī)模，但是，仍然存在一些有待完善的地方。第一，立法理念上，仍然存在事后彌補型的立法觀念，并且對于生態(tài)的優(yōu)先地位認識不夠。這是環(huán)境法治建設(shè)工作中最為基礎(chǔ)的一環(huán)，因此，需要予以改進。第二，基本法缺失，對于生態(tài)治理進行系統(tǒng)保障的基本法律尚未出現(xiàn)，更多的是各個領(lǐng)域的零散性法律，這就容易導(dǎo)致法出多方，執(zhí)行困難。第三，配套法律不健全，尚未形成完善的生態(tài)治理法治體系。

針對目前我國生態(tài)治理的立法現(xiàn)狀，以及對于人民群眾環(huán)境權(quán)益予以保障的現(xiàn)實需要，未來，這方面的工作還需大力加強。在原有法制基礎(chǔ)上，還要進一步完善涉及生態(tài)治理的法律法規(guī)體系。以往的環(huán)境保護法律多為事后彌補式法律，今后，環(huán)境治理立法應(yīng)更多地向預(yù)防式立法方向轉(zhuǎn)變，積極推動人口資源環(huán)境以及生態(tài)和防災(zāi)減災(zāi)等方面實現(xiàn)立法，從而不斷完善我國生態(tài)治理的立法事業(yè)。

2006年第六次全國環(huán)境保護大會上，時任國務(wù)院總理溫家寶指出，做好新形勢下的環(huán)保工作，要加快實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，包括從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步，尤其指出要“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵守經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護工作水平?！笔聦嵣希@就為環(huán)境保護工作提供了基本的思路，即綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)以及行政手段促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。同時，這也是開展生態(tài)治理的基本策略。建議將生態(tài)文明上升到國家意志的高度，用憲法的形式確定下來，推進環(huán)境權(quán)益入憲，保障人民群眾權(quán)益，為解決環(huán)境群體性事件提供法律依據(jù)。只有轉(zhuǎn)變思路和工作方法、以先進的環(huán)境立法指導(dǎo)思想開展環(huán)境法律體系建設(shè)，才能為生態(tài)治理提供正當?shù)?、合法的、科學(xué)的、有效的保障。

為了進一步完善治理領(lǐng)域的立法工作，我們還必須科學(xué)借鑒國際上的先進經(jīng)驗。西方國家經(jīng)歷了幾百年的工業(yè)革命，既有過嚴重污染的歷史時刻，也有著環(huán)境立法和治理生態(tài)的寶貴經(jīng)驗。在環(huán)境法治工作方面，國外的經(jīng)驗曾為我國環(huán)境立法提供過有益的啟示，例如，我國的《環(huán)境保護法》中就曾經(jīng)借鑒了一些發(fā)達國家的有關(guān)立法經(jīng)驗。因此，在立足本國國情的基礎(chǔ)上，我國的資源環(huán)境立法是可以汲取國外的有益經(jīng)驗的。

開展生態(tài)治理必須做到嚴格執(zhí)法

生態(tài)治理必須嚴格執(zhí)行我國目前已經(jīng)頒布的各項有關(guān)法律法規(guī)。有關(guān)部門要依法行政，秉公執(zhí)法，決不能在生態(tài)治理的過程中徇私枉法，侵害公眾環(huán)境利益。

目前，在實際的生態(tài)治理執(zhí)法過程中存在一些問題。第一，適用法律法規(guī)不準確甚至錯誤，執(zhí)法程序不規(guī)范甚至違法。這是影響環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范、生態(tài)治理效果不顯著的根本原因之一。第二，自由裁量權(quán)存在濫用現(xiàn)象。例如對一些開發(fā)園區(qū)或企業(yè)的監(jiān)管不力，使之長時間處于監(jiān)管失控的狀態(tài)。第三，經(jīng)濟主體或公民對于環(huán)保行政執(zhí)法認識不夠，或有意逃避，甚至阻礙環(huán)境執(zhí)法，從而導(dǎo)致一些環(huán)境執(zhí)法操作困難。這些問題如果不正視、不糾正，開展環(huán)境保護、實施生態(tài)治理就無從談起。因此，開展生態(tài)治理必須從根本上解決這些問題。

生態(tài)治理執(zhí)法過程中所出現(xiàn)的這些問題，既有制度因素，也有實踐因素。針對當前生態(tài)治理執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，必須做出相應(yīng)調(diào)整。第一，要確立和推行各級領(lǐng)導(dǎo)干部考核新指標。加強對于節(jié)約資源、保護環(huán)境的執(zhí)法力度，嚴肅查處各類破壞資源環(huán)境的行為。將節(jié)能減排、保護環(huán)境作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標，建立重大資源事件和破壞生態(tài)環(huán)境案件的責(zé)任追究制度。提升領(lǐng)導(dǎo)干部保護資源環(huán)境的理念，促進生態(tài)治理工作嚴肅開展。第二，加大環(huán)境執(zhí)法力度，打擊侵犯人民群眾環(huán)境權(quán)益的違法行為。以往環(huán)境執(zhí)法力度較低，對違規(guī)排污企業(yè)的法律震懾力不強。2013年，環(huán)保部對華北地區(qū)工業(yè)企業(yè)進行廢水去向和污染物達標情況排查，有88家企業(yè)被處以罰款，罰款總額613萬余元，平均下來，每家企業(yè)罰款還不到7萬元。這種“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀，讓排污企業(yè)肆無忌憚，在破壞生態(tài)環(huán)境的同時，不斷侵害著人民群眾的環(huán)境權(quán)益。自1996年以來，我國環(huán)境群體性事件逐年遞增，“十一五”期間，信訪當中涉及環(huán)境訴求類的高達幾十萬件。環(huán)境群體性事件爆發(fā)的表層原因較為復(fù)雜，如，公民覺醒的環(huán)保意識與淡薄的法律意識的相互交織、公民利益訴求渠道不暢、地方政府環(huán)境信息公開機制與危機應(yīng)對機制的不完善等等;深層原因在于企業(yè)的違法排污行為對于人民群眾的環(huán)境權(quán)益尤其是生命健康的侵害。如何有效減少環(huán)境群體性事件，除了地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀、暢通群眾利益訴求渠道以及健全應(yīng)急管理機制等以外，還要在法治層面下功夫。就是要加強環(huán)境執(zhí)法的力度，強化環(huán)境監(jiān)管，建設(shè)長效機制。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》強化了企業(yè)污染防治責(zé)任，加大了對環(huán)境違法行為的法律制裁。黨的十八屆四中全會亦強調(diào)要強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。2014年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，部署全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴懲環(huán)境違法行為，有利于進一步貫徹十八屆四中全會精神，落實新的環(huán)保法。此外，在這方面，還應(yīng)建立相關(guān)部門間協(xié)調(diào)平臺，完善聯(lián)合執(zhí)法機制建設(shè)。促進各項專項生態(tài)治理法律尤其是《環(huán)境影響評價法》等法律的應(yīng)用。對于違反資源環(huán)境保護、不執(zhí)行環(huán)境影響評價的建設(shè)等務(wù)必進行嚴厲懲治，加強這一領(lǐng)域的嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。第三，加強生態(tài)治理進程中的執(zhí)法監(jiān)督檢查。各級人大和司法部門要加強對于人口資源環(huán)境工作的監(jiān)管力度，實行責(zé)任制。尤其要加強對于環(huán)境執(zhí)法活動的監(jiān)督工作，排除對環(huán)境執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護主義，懲治環(huán)境執(zhí)法腐敗現(xiàn)象，使生態(tài)建設(shè)在有效的監(jiān)督機制下開展，從而維護生態(tài)治理嚴格執(zhí)法的客觀環(huán)境。

只有加大環(huán)境執(zhí)法的力度和效度，才能真正落實生態(tài)文明法治建設(shè)、開展生態(tài)治理、保護生態(tài)環(huán)境、維護群眾環(huán)境權(quán)益。

開展生態(tài)治理必須做到公正司法

公正是法治的基礎(chǔ)和生命線。開展生態(tài)治理，必須推動生態(tài)治理司法的嚴格性和公正性，努力維護人民群眾的環(huán)境權(quán)益，讓人民群眾在環(huán)境法治中感受到公平正義。

實現(xiàn)生態(tài)治理的公正司法，必須加強和規(guī)范針對環(huán)境刑事犯罪的司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標準。以往在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域處罰畸輕畸重、自由裁量權(quán)過大等情況，在滋生司法腐敗的同時，致使很多單位（個人）敢于鋌而走險，忽略生態(tài)和公眾利益，超標排污、在自然保護區(qū)內(nèi)違法開發(fā)、違規(guī)采礦并破壞資源以及重大環(huán)境污染事故等案例頻現(xiàn)。因此，必須在法律框架內(nèi)，提高處罰標準、明確違法情形、規(guī)范處罰幅度，依法嚴厲打擊破壞資源和環(huán)境的各種行為。2011年《刑法修正案（八）》對刑法規(guī)定的重大環(huán)境污染事故罪做了進一步完善，不僅擴大了污染物的范圍，而且降低了入罪的門檻。為了確保法律的準確統(tǒng)一適用，2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，界定嚴重污染環(huán)境的十四項認定標準并明確了從重處罰的情形，從而有利于在依法懲處環(huán)境污染刑事犯罪的過程中，實現(xiàn)司法的準確和公正。

實現(xiàn)生態(tài)治理的公正司法，還要堅持以人為本，增強法律的可操作性和公眾參與，為民眾維權(quán)提供有力的法律保障。通過建立專門的環(huán)境訴訟機制和環(huán)境公益訴訟制度，擴大環(huán)境訴訟的受案范圍，加強對于公民環(huán)境權(quán)益的司法救濟。環(huán)境權(quán)益是涉及人民群眾生存和發(fā)展的關(guān)鍵利益，因此，必須在執(zhí)法、司法以及社會治理等各個層面協(xié)同推進，依法保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》要求建立環(huán)境污染受害者公益訴訟制度，有利于保護其合法環(huán)境權(quán)益。同年10月，最高人民法院制定了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》，向社會公開并廣泛聽取意見和建議，其中規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法、環(huán)境保護法等法律的相關(guān)規(guī)定，可以依法提起訴訟，符合民事訴訟法相關(guān)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理。由于環(huán)境民事公益訴訟涉及人民群眾的根本環(huán)境權(quán)益，因此，必須予以合法合理解決，避免行政權(quán)力過多干預(yù)，保證程序公正與實體公正。

只有公正司法，加強環(huán)境法治的司法建設(shè)，才能在杜絕資源環(huán)境領(lǐng)域各類違法犯罪活動的同時，保障人民群眾環(huán)境利益，并促進社會和諧、穩(wěn)定的發(fā)展。

開展生態(tài)治理必須做到全民守法

有法不依，則生態(tài)治理難見成效。在不斷完善立法、執(zhí)法、司法工作的同時，必須牢固樹立守法、知法理念，促進生態(tài)治理主體與相關(guān)經(jīng)濟運行主體和公眾依法行事，保護生態(tài)環(huán)境，維護人民的環(huán)境權(quán)益。

就政府來說，必須依法開展生態(tài)治理，為全民守法營造積極的客觀環(huán)境。政府作為生態(tài)治理的主體，要積極維護生態(tài)治理的法律環(huán)境。同時，要正確處理以下幾個問題：第一，正確認識行政命令與經(jīng)濟手段的關(guān)系，盡管生態(tài)治理需要政府的科學(xué)規(guī)劃與規(guī)制，但是，政府仍應(yīng)扮演好其“敲鐘人”的角色，應(yīng)以市場經(jīng)濟手段為主，行政命令為輔，促進相關(guān)主體在法律法規(guī)和制度規(guī)范下自覺、有序地運行，形成經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)與環(huán)境保護的和諧氛圍。第二，積極貫徹《行政許可法》，在法制軌道內(nèi)行使行政權(quán)力，避免權(quán)力濫用。領(lǐng)導(dǎo)干部要在學(xué)法、知法、守法方面起表率作用，決不能知法犯法，甚至阻撓相關(guān)部門進行執(zhí)法。政府應(yīng)帶頭貫徹執(zhí)行相關(guān)法律，在相關(guān)領(lǐng)域，如辦公空調(diào)、用車、辦公設(shè)備等，要本著節(jié)能減排的原則進行使用。此外，在政府采購方面，要積極推行綠色采購，避免重復(fù)性采購、浪費資源等現(xiàn)象的發(fā)生，在節(jié)能減排方面起到表率作用。第三，積極營造守法環(huán)境，著力解決當前違法成本低、守法成本高的難題，嚴肅查處破壞資源環(huán)境者的行為，保障守法者利益。只有在法律體系內(nèi)依法行政，才能為生態(tài)治理提供穩(wěn)定的政治保障。

就經(jīng)濟運行主體來說，必須依法開展經(jīng)濟活動，為生態(tài)治理提供良好的經(jīng)濟環(huán)境。法律是促使外部問題內(nèi)部化的最佳途徑，嚴格依法行使可以避免環(huán)境問題外部化的出現(xiàn)。經(jīng)濟主體同生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切，后者為前者提供各種資源以及新陳代謝的場所，前者的行為直接影響后者的質(zhì)量。經(jīng)濟主體是生態(tài)治理的關(guān)鍵，對生態(tài)治理的成果具有舉足輕重的影響。因此，經(jīng)濟主體必須在法律框架下運行，依法開展經(jīng)濟活動;貫徹生態(tài)理性于經(jīng)濟活動之中，積極進行技術(shù)革新，開發(fā)節(jié)約資源、保護環(huán)境的新技術(shù)并應(yīng)用于經(jīng)濟活動當中;積極承擔(dān)社會責(zé)任，促進人與自然相和諧。知法守法是根本，也是經(jīng)濟主體開展活動、實現(xiàn)持久發(fā)展的保障。目前，尤其是要防范由于經(jīng)濟運行主體違法經(jīng)營帶來的環(huán)境污染所引發(fā)的環(huán)境群體性事件，政府不能充當違法經(jīng)濟主體的保護傘。

就公民個人來說，必須知法守法，樹立生態(tài)文明理念，營造生態(tài)治理的社會環(huán)境。一方面，公眾知法守法，有利于提升全社會的法治氛圍，對于法律秩序的形成具有重要推動作用。我國資源人均占有量極低，公民的資源節(jié)約意識和環(huán)境保護觀念對于生態(tài)治理來說極其重要，這是公德層面的;如果公民能夠遵守相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，在法律層面上做到人人自律、人人守法，則生態(tài)治理就具有了良好的民間基礎(chǔ)。另一方面，公眾環(huán)境意識的覺醒和維權(quán)意識的提高，對于政府生態(tài)治理意識的培養(yǎng)、生態(tài)建設(shè)能力的提高也有著極大的推動作用。因此，促進公眾守法意識以及環(huán)境保護理念的樹立具有重要的意義。這就需要將相關(guān)法律納入到普法教育和素質(zhì)教育中，提高全社會的生態(tài)環(huán)境法律意識。教育主體應(yīng)是多元的，教育內(nèi)容應(yīng)是立體的，教育方式應(yīng)是現(xiàn)代化的，從而為生態(tài)治理提供良好的社會土壤。

全社會都知法懂法，依法辦事，是生態(tài)治理得以順利開展的重要保證。只有政府、企業(yè)和社會（個人）都能夠做到知法守法，在法律范圍內(nèi)開展活動并有意識地維護生態(tài)環(huán)境，生態(tài)治理才能夠順利、有序地進行。

堅持依法治國，建設(shè)社會主義法治國家是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，對于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好的發(fā)展目標具有引領(lǐng)和規(guī)范作用?？梢钥闯?，隨著黨的十八屆四中全會精神的進一步落實，依法開展生態(tài)文明建設(shè)從理論到實踐都將進入一個全新的發(fā)展時代。這要求我們在開展生態(tài)治理的過程當中，立足基本國情、堅持依法治國、統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益，從而不斷增強生態(tài)治理能力、提升生態(tài)文明建設(shè)水平，謀求最普惠的民生福祉。

（作者單位：北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院;本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助“全面建成小康社會進程中的生態(tài)共享問題研究”成果，項目編號：FRF-BR-14-017A）

責(zé)編 /王坤娜