許文
【摘要】當(dāng)前,我國政治體制和政治建設(shè)的重點是權(quán)力的制約及監(jiān)督。缺乏有效制約的權(quán)力是導(dǎo)致權(quán)力濫用的根本原因。文章主要從權(quán)力運行制約和監(jiān)督的必要性入手,對于權(quán)力運行制約和監(jiān)督中存在的問題及原因進行分析,進而提出了權(quán)力運行監(jiān)督和制約途徑。
【關(guān)鍵詞】監(jiān)督 制約 權(quán)力運行 問題 對策
【中圖分類號】D630.9 ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A
習(xí)近平總書記提出:“要加強對權(quán)力運行中的監(jiān)督和制約,將權(quán)力關(guān)進到制度籠子中,形成不能腐、不敢腐、不易腐的機制。”同時,黨的十八屆三中全會重點強調(diào):要構(gòu)建執(zhí)行堅決、決策科學(xué)、監(jiān)督到位的權(quán)力運行監(jiān)督體系,產(chǎn)生科學(xué)有效的制約及協(xié)調(diào)機制。這些都突出權(quán)力在運行制約及監(jiān)督體系建設(shè)中的緊迫性和重要性,更加要求我們從頂層設(shè)計的高度進行有效的改革,在深化政治體制改革方面著力規(guī)范權(quán)力的行使,這對我們實現(xiàn)人民賦予的權(quán)力,從源頭上防治腐敗,有著十分重要的意義。
權(quán)力運行制約和監(jiān)督的必要性
權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制是權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系中的關(guān)鍵部分。具體來說,它指的是建立在我國社會主義民主政治基礎(chǔ)之上的,以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心的,以權(quán)力作為制衡關(guān)鍵,重點是明確的權(quán)威、層級節(jié)制,建立健全各項制度,形成懲治和預(yù)防腐敗的制度體系。只有在權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系下,才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,讓權(quán)力在陽光下運行,實現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力。只有將制度作為根本保障,確保權(quán)力在制度的范圍內(nèi)良性運行,才能使決策更加科學(xué),執(zhí)行更加高效。
加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督是避免權(quán)力異化的關(guān)鍵手段。權(quán)力是把雙刃劍,一旦缺少必要的制約及監(jiān)督,勢必會走向濫用和腐化。強化權(quán)力運行制約監(jiān)督機制,是避免權(quán)力異化的關(guān)鍵手段。權(quán)力運行不穩(wěn),沒有監(jiān)督制約,必定會形成腐敗。權(quán)力是強制性的力量,在權(quán)力運行中,一旦出現(xiàn)偏離正軌的情況,社會中對應(yīng)的破壞作用就會很明顯,這種偏差,需要在一定機制下盡快阻斷,并且快速校正才能避免,這種關(guān)鍵機制就是權(quán)力的監(jiān)督機制。所以,我們在不斷拓寬及健全監(jiān)督渠道的基礎(chǔ)上,才能將權(quán)力的運行放在制約及監(jiān)督之下,才可以實現(xiàn)為人民用好權(quán)、掌好權(quán)。只有這樣,黨的執(zhí)政基礎(chǔ)才可以更堅實,黨的執(zhí)政地位才能鞏固。
增強權(quán)力運行制約及監(jiān)督是提高黨的執(zhí)政能力的要求。黨的執(zhí)政實踐活動中的兩個重要范疇是執(zhí)政意識及執(zhí)政能力。當(dāng)前,我國已實現(xiàn)計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)變,上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ),在黨的執(zhí)政中也應(yīng)更加注重法治社會的建設(shè)能力。黨只有不斷適應(yīng)社會各種不穩(wěn)定因素,才能在社會發(fā)展與進步的動態(tài)平衡中,有效把握執(zhí)政權(quán)力的外部變化,監(jiān)督好權(quán)力的執(zhí)行,提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)的自覺性和堅定性。只有把權(quán)力運行置于有效約束和監(jiān)督之下,加大民主監(jiān)督的深度和力度,提高民主監(jiān)督工作水平,才能適應(yīng)黨的執(zhí)政能力的變化,保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,維護國家發(fā)展和生存安全,滿足我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要,開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面。
加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督是社會主義民主政治的體現(xiàn)。在權(quán)利運行制約及監(jiān)督機制中,一個關(guān)鍵原則就是社會主義民主政治。社會主義的民主政治在本質(zhì)上有人民當(dāng)家作主之意,只有公民有權(quán)力管理國家公共事務(wù),才能實現(xiàn)社會主義政治文明。社會主義政治文明的實現(xiàn)程度與人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)程度,以及權(quán)力監(jiān)督制約機制的實現(xiàn)程度是一致的。只有強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制,中國特色社會主義民主政治才能實現(xiàn)長久發(fā)展。同時,權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制的健全已經(jīng)成為衡量一個國家法治化程度的標(biāo)準(zhǔn)之一,要建設(shè)高度的社會主義民主政治,法制的健全不可缺少,只有在健全的國家法制基礎(chǔ)上,才能保障權(quán)力運行的順暢。
我國權(quán)力制約及監(jiān)督機制的優(yōu)劣勢
我國的權(quán)力結(jié)構(gòu),即權(quán)力的運行機制,其基礎(chǔ)是社會主義民主政治。伴隨我國社會主義民主政治建設(shè)日益深入發(fā)展,黨和國家各項領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度的完備程度日益提高。這表明我們黨同國家權(quán)力在結(jié)構(gòu)及運行機制方面加快了成熟的步伐,可以比較好地適應(yīng)經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。
與此同時,我們還應(yīng)看到,在權(quán)力的制約及監(jiān)督體系中,仍然存在一些不近人意的問題,主要體現(xiàn)在七個方面:
第一,沒有科學(xué)配置權(quán)力及權(quán)力結(jié)構(gòu),監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)之間相互制約程度需要加強。
第二,權(quán)力集中程度過高,權(quán)力主要集中在一些重要領(lǐng)導(dǎo)干部手中,某些領(lǐng)導(dǎo)干部凌駕于組織權(quán)力之上,出現(xiàn)了“一言堂”的情況。
第三,界定權(quán)力不夠清晰,一些單位政事不分、政企不分,權(quán)力的掌握者存在“一邊當(dāng)裁判員,一邊當(dāng)運動員”的不良現(xiàn)象,一些部門中職責(zé)交叉嚴(yán)重,一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過大,工程建設(shè)隨意插手,司法審判、人事招聘也貿(mào)然插足,謀取私利情況嚴(yán)重。
第四,權(quán)力法制約束力不強,有些權(quán)力不在法律框架下設(shè)立,有些不是依法行使的權(quán)力,某些領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常由于程序違法使得手頭的工作處于被動。
第五,權(quán)力運行中的公開透明程度不夠。容易出現(xiàn)暗箱操作及“潛規(guī)則”的情況。
第六,對權(quán)力監(jiān)督的力度不夠,由于不同監(jiān)督的合力不夠強,使得黨內(nèi)監(jiān)督的制度,尤其是黨的紀(jì)律檢查體制不夠健全,在監(jiān)督方面的權(quán)威性以及實效性方面還要進一步增強。輿論監(jiān)督機制、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督不夠完善,人民群眾在參與監(jiān)督中的渠道拓寬程度不夠。
第七,權(quán)力監(jiān)督制度需要完善,制度中的障礙及漏洞較多,有“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象存在,使得對權(quán)力的監(jiān)督管理作用不能完全發(fā)揮。
權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制存在問題及原因
市場經(jīng)濟發(fā)展與權(quán)力制約措施的滯后。首先,社會管理法制化和利益多元化發(fā)展的不匹配,使得制約監(jiān)督的效果不盡如人意。權(quán)力制衡是市場經(jīng)濟條件下社會的基本政治權(quán)力結(jié)構(gòu),權(quán)力制約均衡與政治的民主變革有著重要關(guān)系,政治民主的變革又需要與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。
其次,市場經(jīng)濟的發(fā)展要求有更多適應(yīng)制約監(jiān)督權(quán)力的法律來保障權(quán)力的有效運行。市場經(jīng)濟的管理機制、法律制度都需要對權(quán)力加以規(guī)范,實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的特殊要求,實現(xiàn)在市場經(jīng)濟有序運行中的國家生活和社會生活權(quán)力的日益民主化。
最后,權(quán)力制約措施的滯后性還體現(xiàn)在,對于阻礙經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力濫用行為在懲處手段上的不明確,形式上的單一化,監(jiān)督檢查的低技術(shù)含量。在權(quán)力監(jiān)督方面,信息技術(shù)的應(yīng)用處于較底層面,游離于權(quán)力運行之外,同時,涉及司法權(quán)力、司法管理體制和運行機制等深層次問題沒有解決。只有在更有效的制約監(jiān)督機制下,社會主義市場經(jīng)濟才能持續(xù)健康發(fā)展,形成對于影響市場經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力監(jiān)督制約。
忽視權(quán)力制約和監(jiān)督意識的觀念障礙。當(dāng)前一些干部對于權(quán)力運行的制約存在意識上的障礙,不重視權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,對于權(quán)力的來源沒有認識到位。在我國,人民代表由人民選舉產(chǎn)生。人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān),人民代表手中的權(quán)力是人民賦予的權(quán)力,黨的權(quán)力應(yīng)該為人民造福。那些認為手中權(quán)力的來源是領(lǐng)導(dǎo)的提攜或個人努力的觀念都是錯誤的。
某些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有意識到黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾,黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾。錯誤的意識帶來了權(quán)力的制約監(jiān)督上的“空擋”,認識不到權(quán)力的來之不易以及權(quán)力背后代表的利益關(guān)系,使得某些領(lǐng)導(dǎo)干部隨心所欲地使用權(quán)力,存有逃避監(jiān)督制約的僥幸心理和排斥監(jiān)督、壓制監(jiān)督的不良行為,甚至形成權(quán)力庇護關(guān)系網(wǎng)。
權(quán)力制約和監(jiān)督的體制障礙未消除。權(quán)力的監(jiān)督制約未能良好地實施,原因之一是在體制中權(quán)力過分集中的弊端還沒有消除。這種情況主要體現(xiàn)在兩個方面:第一,監(jiān)督體制在設(shè)置上沒有與監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律適應(yīng);第二,權(quán)力的集中程度過高,被監(jiān)督者受制于監(jiān)督者,導(dǎo)致在監(jiān)督中受監(jiān)督的都是層級比較低的工作人員,真正的權(quán)力濫用行為沒有受到監(jiān)督,這使得現(xiàn)實監(jiān)督存有一定的局限性。只有避免上層的全面壟斷,形成上、中、下三個層面的監(jiān)督機制,才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。
完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制的措施
科學(xué)界定權(quán)力的邊界。當(dāng)前,要想將權(quán)力關(guān)進制度的牢籠,就要科學(xué)界定權(quán)力邊界,優(yōu)化權(quán)力配置,使各種權(quán)力之間權(quán)責(zé)明確、清晰,把權(quán)力規(guī)范起來,使權(quán)力的運作符合制度的要求。
第一,黨內(nèi)分權(quán)。黨內(nèi)分為決策機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、監(jiān)督機關(guān),賦予黨員權(quán)力,使黨員成為各級黨組織的主體,發(fā)揮黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督的作用。
第二,黨政分開。黨政分開主要是針對黨和政府的職能混淆、以黨代政的現(xiàn)象提出的,目的是確保黨的政治領(lǐng)導(dǎo),加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),完善黨的組織領(lǐng)導(dǎo)及思想領(lǐng)導(dǎo),不斷發(fā)揮黨總攬全局的職能,管好黨的路線、方針、政策。
第三,界定行政權(quán)的權(quán)力邊界。建立健全監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)的制約協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu),保證權(quán)力的平穩(wěn)運行,實現(xiàn)科學(xué)合理的權(quán)力配置,正確處理政府與市場的關(guān)系,減少政府對市場配置資源的過多干預(yù),使市場在資源配置中起決定性作用。
完善權(quán)力運行的體制機制。規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)行為,要著眼于依法設(shè)定整個職務(wù)行為,不局限于規(guī)范某個具體的個體或群體行為。其核心是依托憲法、黨章、法規(guī)形成制度約束慣例。
第一,規(guī)范職位設(shè)置。依照以權(quán)制權(quán)、科學(xué)設(shè)權(quán)、簡政放權(quán)、有限授權(quán)的規(guī)律,對于不同崗位在職能、職責(zé)以及運作中的程序合理性進行界定和規(guī)范。
第二,規(guī)范職務(wù)行為。要在法律制度下規(guī)范職務(wù)行為,對于通過職務(wù)行為中的法律程序以及保障程序給予違法的職務(wù)行為法律制裁,完善領(lǐng)導(dǎo)干部評價機制,不斷優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評價指標(biāo)體系。實現(xiàn)財政支出的公開透明,在社會中明確公告公示制度,形成決策的終身追究責(zé)任制,在財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的公共權(quán)力中,解決權(quán)力與責(zé)任失衡、部門權(quán)力個人化的問題,不斷增強制度在公共權(quán)力使用和公共利益服務(wù)中的約束力。
第三,規(guī)范權(quán)力運行程序。要依照權(quán)力運行公開的要求,不斷改進政府的管理方式,實現(xiàn)公眾在重大事項以及公益項目中的監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán),建立專家論證和重大事項票決制,規(guī)范自由裁量權(quán)力的使用。
提高紀(jì)檢監(jiān)督的實效性。作為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專責(zé)機關(guān),紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中責(zé)無旁貸。黨章對紀(jì)律檢查機關(guān)的地位、職責(zé)作了明確規(guī)定。然而,長期以來,在一些地方和部門,紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任不到位,尤其在基層,紀(jì)委書記們(紀(jì)檢組長)主要圍繞各單位、各部門的黨務(wù)或行政工作開展,弱化了監(jiān)督主業(yè);一些人不明職責(zé),缺乏擔(dān)當(dāng),怕得罪人,不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督。同時,因為工作機制的原因,導(dǎo)致出現(xiàn)“上級監(jiān)督太遠,下級監(jiān)督太險,同級監(jiān)督太難”等問題,執(zhí)紀(jì)問責(zé)失之于寬、失之于軟。
當(dāng)前,反腐敗斗爭正在深入推進,扎扎實實的“打虎拍蠅”成績讓人振奮,但也應(yīng)看到,反腐倡廉的形勢依然嚴(yán)峻,群眾對腐敗的反應(yīng)還比較強烈,各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要發(fā)揚“釘釘子”精神,種好監(jiān)督“責(zé)任田”,敢于唱黑臉、當(dāng)包公,不斷提高執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的實效性、震懾力。另外,還需在機制上予以保障和推動。有問題發(fā)現(xiàn)不了是失職,發(fā)現(xiàn)問題不查辦是瀆職,查辦問題不能突破是不稱職,完善并嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究辦法,健全責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條,堅持有錯必究、有責(zé)必問,才能有力倒逼各級紀(jì)委把監(jiān)督責(zé)任落到實處,投入到動真碰硬的正風(fēng)反腐中去。
扎實開展反腐倡廉的制度創(chuàng)新。要緊緊圍繞人民群眾反應(yīng)強烈的突出問題,推進反腐倡廉制度創(chuàng)新;要建立健全監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運行機制,實現(xiàn)決策的科學(xué)性,使職責(zé)高效執(zhí)行,監(jiān)督變得有力,最大限度地防止權(quán)力濫用,實現(xiàn)權(quán)力的依法運行;要加強創(chuàng)建廉政風(fēng)險的防控機制,完善預(yù)防腐敗的信息系統(tǒng),增強對權(quán)力運行中行政全過程和全方位的監(jiān)管;要將行使行政的許可和處罰等在重點部門和直接管理人中落實,使管理人、財、物的重要崗位,成為風(fēng)險防范關(guān)鍵,進行項目化管理以及權(quán)力腐敗運行的專項治理。
建立健全群眾參與反腐敗的機制。要拓寬群眾參與反腐敗的渠道,同時完善群眾參與反腐敗的關(guān)鍵機制。堅持在“從群眾中來,到群眾中去”指導(dǎo)下,尊重基層的首創(chuàng)精神,支持、鼓勵、提倡群眾不斷在實踐中開拓創(chuàng)新,將中央反腐倡廉的重要決策部署,結(jié)合本地區(qū)本部門本單位實際情況,創(chuàng)造性地完成相關(guān)工作;要及時總結(jié)基層及群眾創(chuàng)造實踐中的新經(jīng)驗,特別是些經(jīng)過實踐檢驗之后的成功做法,論證之后上升成為制度,形成規(guī)律性的認識,最后指導(dǎo)實際工作;要立足于在反腐倡廉建設(shè)的發(fā)展中,不斷深入群眾、深入基層、深入實際調(diào)查研究,加強基層經(jīng)驗總結(jié),在繼續(xù)研究論證和征求的意見前提下,提出新舉措、新辦法、新思路,實現(xiàn)理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新的統(tǒng)一。
繼續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢。腐敗現(xiàn)象如同侵入黨和國家肌體的病毒,決不能掉以輕心。以堅決的態(tài)度反腐,減少黨在長期執(zhí)政中腐化變質(zhì)的情況,是我們長期的重大政治任務(wù)。反腐敗不能僅停留在治標(biāo)層面,只有加快治本的制度建設(shè),通過制度反腐,才能構(gòu)建常態(tài)化、科學(xué)化的反腐敗體系。
習(xí)近平總書記強調(diào):“反腐敗高壓態(tài)勢必須繼續(xù)保持,堅持以零容忍態(tài)度懲治腐敗”。十八大以來,中央在懲治腐敗問題上態(tài)度堅決,堅持有腐必反、有貪必肅,“老虎”、“蒼蠅”一起打,對于觸犯國家法律和黨的紀(jì)律者,一查到底,絕不手軟。當(dāng)前,要運用法治思維和法治方式反腐敗,形成對腐敗分子的高壓態(tài)勢。事實證明,黨紀(jì)國法面前沒有例外,我們黨言出必行,以重拳反腐的實際行動,構(gòu)筑起懲防腐敗的“高壓線”與“防火墻”。
(作者單位:中共梧州市委黨校;本文系2014年度梧州市委黨校課題“圍繞權(quán)力制約監(jiān)督,構(gòu)建四個防腐機制”研究成果,項目編號:2014sjkt02)
責(zé)編 /于巖(實習(xí))