田國強　陳旭東

【摘要】建立良好的政商關系，對促進當前中國企業(yè)以至中國社會的健康發(fā)展具有極其重要的意義。在新的時代背景下，只有以規(guī)范、制約和監(jiān)督政府權力相結合的綜合治理手段，從合理界定好政府與市場、政府與社會治理邊界入手，才能建立起健康的政商關系，并同時解決好效率和社會公平正義的問題，真正推動中華民族的偉大復興和長治久安。

【關鍵詞】政商關系 制度 法治 監(jiān)督

【中圖分類號】F2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

如何處理好政商關系，是中國古代及至近當代歷史上商人階層求得生存、發(fā)展必須考慮的現(xiàn)實問題，也是改革開放以來一直困擾中國企業(yè)家和社會的難題。在新時代，如何認識和評價中國歷史上及至當前的政商關系？在逐步走向成熟的現(xiàn)代市場經濟體制的過程中，決定健康政商關系，根除腐敗的關鍵因素究竟是什么？對于上述這些問題的全面認識和正確解答，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。本文認為只有規(guī)范、制約和監(jiān)督政府權力合理界定好政府與市場、政府與社會治理邊界，才能從根源上根除腐敗和行賄受賄現(xiàn)象，建立起健康的政商關系，才能同時解決好效率和社會公平正義的問題，真正推動中華民族的偉大復興和長治久安。

中國歷史上的政商關系

著名漢學家費正清在《美國與中國》一書中曾提出一個問題，在中國歷史上，“為什么中國的商人階級不能沖破對官場的依賴，以產生一股獨立的創(chuàng)業(yè)力量呢？”①確實，在春秋尚有孔子弟子子貢的“結駟連騎，束帛之幣以聘享諸侯，所至，國君無不分庭與之抗禮”，然而自秦商鞅最先明確提出“事本而禁末”之說后，農本工商末、重農抑工商即成為歷代封建政權奉行不替的經濟指導思想。由此，面對位列“士農工商”四民之末這樣一個不斷延續(xù)、長期沿襲的傳統(tǒng)社會位序，商人群體在中國古代農本社會中的地位大多時候是處于底層的，這就使得其常常缺乏安全感。在此背景下，政府掌握著絕對權力和大量資源，富有的非統(tǒng)治者通過謀求統(tǒng)治階層的蔭蔽、尋求政治權力聯(lián)姻以維持生存和發(fā)展。

基于對中國古代史的考察，商人對于權力的依附無非三途：一是賄賂官員;二是納捐買官;三是考取功名。這些都使得官商合流、政商一體得到不斷強化。

鴉片戰(zhàn)爭以后，曾國藩、李鴻章、左宗棠等晚清重臣力推洋務運動，更是使近代中國的政商一體化得到極大推動。在實業(yè)救國的口號下，近代軍事工業(yè)和民用工礦業(yè)、運輸業(yè)、電報業(yè)等大量涌現(xiàn)，然而無論是官辦、官督商辦、官商合辦，其實際控制和經營基本都依舊是在國家或者官員個人手上，這一特點延至清末。②由此，在個人和制度層次上也形成了政商關系的新范例。官吏與商人的交匯逐漸改變了商人階層的構成及其社會地位，并形成了一種官員和商人之間封閉的利益共同體。政府對于商業(yè)尤其是大型商業(yè)事業(yè)的壟斷、公權力無孔不入的介入和私有產權保護的闕如，也帶來了大量的尋租設租機會。在這種國家機會主義之下，政府身兼規(guī)則制定者、裁判和球員三重角色，使得私有經濟的成長空間異常狹窄，清末工商終以失敗告終。

隨后北洋政府和國民政府的先后統(tǒng)治，就整體而言并沒有扭轉這一態(tài)勢，反而使之政商關系進一步得到強化，官僚資本主義漸趨成型。

從計劃向市場轉型中的政商關系及其癥結

保護民族工商業(yè)，讓各種經濟成分在國營經濟的領導下分工合作、各得其所，是新民主主義的三大經濟綱領之一。新中國成立初期，在此經濟綱領之下私有的民族工商業(yè)得到了一定的扶助和支持，生產得以恢復和發(fā)展。隨后，社會主義改造使得國有經濟和集體經濟成為國民經濟的全部經濟成分，真正意義上的獨立企業(yè)家不復存在，國有企業(yè)的日常運轉在很大程度上是靠行政命令而不是市場推動的，企業(yè)在人事、財務、生產、分配等方面幾乎沒有任何自主權。政府權力高度集中，對于微觀經濟活動的干預過多，企業(yè)和個人在經濟上的自由選擇權被嚴重削弱，主體性缺失。

在信息不對稱和個體追求自身利益的客觀現(xiàn)實下，集中計劃經濟制度藉由計劃行政命令和要素價格扭曲，短期內可以集中力量辦大事，對新中國工業(yè)體系特別是重工業(yè)體系的建立客觀上起到了推動作用，但是由于缺乏經濟上的選擇自由、信息有效性和激勵相容性而使得經濟難以實現(xiàn)長期持續(xù)有效運轉。不過，由于市場被極度弱化，價格基本上是由國家決定的，自利性不被鼓勵，基本沒有了可以且愿意輸送利益的獨立商人群體，市場經濟的元素很少，政府機構及其官員幾乎沒有尋租的機會，沒能形成政商關系市場，即使有供給，但沒有行賄需求，貪污腐敗、行賄受賄的現(xiàn)象自然就很少了，這一現(xiàn)象成為當前許多人懷念計劃經濟時代，反對市場化改革的重要原因之一。這從反面證明了，政商關系是與官員尋租和貪污腐敗成正比的。

改革開放以后，非國有經濟在松綁放權的方針下發(fā)展迅速，中國企業(yè)家群體開始再次登上社會舞臺?！八山壏艡唷钡母母镌偌由蠈ν忾_放使得中國經濟具有空前活力，在經濟發(fā)展方面取得了前所未有的巨大成就，在過去30多年來以接近年均10%的速度增長，使中國成為世界第二大經濟體。然而，無論是“國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)的體制”，“有計劃商品經濟的體制”，還是“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用的體制”，政府和國有企業(yè)都在經濟活動中發(fā)揮著主導作用，使得政商關系前所未有的密切和普遍，這也是當前貪腐發(fā)生的重要原因，造成了經濟發(fā)展成績巨大和社會公平嚴重不足的兩頭冒尖現(xiàn)象。最根本和關鍵的原因是政府的定位不合理，沒有界定好政府與市場、政府與社會的治理邊界，導致了大量的政府角色的過位和錯位，其具體現(xiàn)象有二：一是政府本不應該有的權力過多、過大，對于經濟活動的介入太深、太頻繁，無論是資本的獲得還是運作，都和掌握著政治和行政權力的公權力緊密相關，從而造就了大量的尋租設租機會。二是國有企業(yè)占比依然偏大并且是官本位的，由政治和政府主導開啟了體制性的政商旋轉門，大量政府官員和國企領導游走其間，交流交叉任職，埋下了政商勾結、權錢交易、化公為私的極大隱患，成為貪腐、揮霍、亂用公款的重災區(qū)。

從2002年十五大到2007年十七大再到2012年十八大，執(zhí)政黨逐步將經濟體制改革的核心問題聚焦到了處理好政府和市場的關系上來，并在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，意味著一種部分公權力的轉移讓渡和對私權利的確認尊重。其所指向的，恰恰是過去一個時期里在處理政府與市場關系上尚存有的種種不足之處，這些問題也正是導致當下政商關系紊亂、錯雜的根源所在。

重構新時期政商關系舉措

從以上對中國各時期沿襲演變而來的政商關系困局的回顧，可看出其肇因是共同的，政府和經濟活動的關系密切，干預過多，使之掌握著政治權力和行政權力的公權力過位導致了效率低下、尋租或利益輸送、民營經濟受擠壓及造成不公平競爭等四大弊端。制度的缺陷才是導致這些弊端的根本、根源，沒有合理的制度來劃分政府與市場、政府與企業(yè)的邊界，沒有法治來約束政府的公權力膨脹沖動，沒有規(guī)約政府的行政行為和劃定政府與社會的邊界，不可能根除貪腐。

理論和幾千年的實踐告訴我們，沒有合理界定政府職能制度方面的建設，只是簡單地停留在治標層面而不進行真正治本，是不可能從根子上去除政商勾結、滋生腐敗的膿瘤的。為了造就有效市場、和諧社會、根除貪腐，最關鍵的就是要建立一個服務型的有限政府。

許多人將現(xiàn)行的政商關系亂局歸結為市場化改革帶來的，從而反對讓市場發(fā)揮決定性作用的改革。這是一個極大誤區(qū)。所導致的問題并非是由于過去改革的方向有誤，更多是改革方式方法有誤所導致的，并且它反過來又制約著進一步的制度變革。如何突破這一羈絆？需要標本兼治，從短期對策和長期治理兩個角度加以應對和調整。近兩年來的反腐倡廉對政府官員尋租設租、亂作為的治理收到了較好的成效，對于政商關系的凈化有明顯拉動作用，但這只能限制一時和減少尋租、貪腐的現(xiàn)象，很難徹底消除，要根本、徹底地消除貪腐現(xiàn)象還需要從根源上解決問題，也就是要著手深層次的制度性改革，健全法治體制，壯大公民社會，從源頭上進行治理。

第一，要切實推進簡政放權，推進市場導向的制度建設。把政府不該有的權力還給市場，讓政商各歸其位，政府與市場的邊界得到合理界定，同時政府在維護市場秩序和提供服務方面發(fā)揮的作用不能缺位，比如對于私有產權的明晰、保護等。私有產權的明晰是法治市場經濟的重要前提，有助于市場秩序的建立。當前的政商勾結除了部分干部本身的素質外，一個重要的原因就是由于公有產權沒有明晰界定及公權力的越位、尋租所造成的，這是造成腐敗的根本原因，公權力腐敗對政體和社會造成的危害性及其后果尤其嚴重，如導致嚴重的機會不公，造成民怨，從而使官與民、政府與社會嚴重對立的政治和社會危機。這就需要從制度上予以根絕，盡快讓大量依靠行政壟斷而存在的無效率國企退出市場。

需要指出的是，在中國直至當前的經濟發(fā)展模式中，由于政府主導經濟，部門和官員有很大的審批權（截至2015年年初，國務院有關部門取消和下放行政審批事項三分之一以上，但仍有近1000項行政審批），除了責任心和政績考核的壓力之外，拿錢給辦事的尋租設租貪腐行為在客觀上作為一種“潤滑劑”也曾對經濟增長起到一定作用。當然，這種公權力不受限制所導致的腐敗和不正之風，對于中國政治、經濟和社會的長遠健康發(fā)展無疑是非常不利的，各方面的危害性極其大，從而需要從制度建設和政府的定位上加以扭轉和根治。

第二，要切實加強法治建設。法治的兩個主題是限制政府權力和賦予公民權利，界定和劃清政府權力和公民權利的邊界。其首要作用是制約政府的行為，約束其對經濟活動的任意干預，限制政府的權力就是為了保護市場不受“看得見的手”隨意干擾，使政府成為維護市場秩序和提供服務的政府而不是發(fā)展型政府。好的法治環(huán)境，可以支持和增進市場，真正讓市場發(fā)揮基礎性和決定性作用。從而，法治也為政商關系的厘清和重構提供了準繩。當然，法治建設也是中國未來全方位綜合聯(lián)動改革中其他領域改革的關鍵樞紐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。

基于此，短期內應加快國有企業(yè)人事制度改革，特別是去行政化的步伐，并將政商身份切換納入法治軌道，通過財產申報制度等阻止“旋轉門”腐敗，但是從長遠來看國有企業(yè)還是應堅持民營化、民有化的改革方向，進一步壯大民營經濟的力量。早在1999年十五屆四中全會通過的《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》就曾提出，要“深化國有企業(yè)人事制度改革”，“對企業(yè)及企業(yè)領導人不再確定行政級別”。但是，時至今日這一改革推進力度仍然有限，借助當前反腐之勢，著力推進此項改革，有望取得進展突破。

其實，像美國也有政商“旋轉門”，但是其通過一系列法律規(guī)定來嚴防私人利益對公共利益的侵蝕。美國先后制定了《官員任職法》、《美國政府道德法》、《1989年道德改革法》、《行政部門雇員道德行為準則》、《正直領導和開放政府法》等法律，對禮品、財務沖突、職權行使、職外活動、兼職等做了非常具體的、可操作的規(guī)定。面對離職官員加入游說集團，國會制定了《游說公開法》，讓游說行為透明化。其中，《正直領導和開放政府法》還規(guī)定，政府部長離職后兩年內不得游說原任職部門、參議員離職后兩年內不得游說國會。此外，在任高級官員每年對上一年度收入財產狀況的申報和公開，也是很好的“防腐劑”。

當然，國有企業(yè)改革的根本出路還在于民營化，而不是所謂的政商關系仍然必將非常緊密的混合所有制或其他，否則便不能從根本上解決國有、國營企業(yè)所帶來的效率低下、尋租或利益輸送、擠壓民營經濟及造成不公平競爭的弊端。在20世紀70年代西方主要國家相繼發(fā)生滯脹危機后，它們應對危機的手段就是用市場化、社會化的方法來分擔政府壓力，對內放松管制，允許市場中的眾多主體共同參與公共產品和公共服務的供給，創(chuàng)造一種良性競爭環(huán)境，迫使其在市場競爭的壓力下不斷提高自身效益。在此過程中，并沒有多少國家說是因為民營化本身，而危害了國家的安全。民營化恰恰也是現(xiàn)今那些發(fā)達國家在當時條件下進一步強大的動力所在。

整體而言，中國市場經濟的發(fā)展對于法治的需求正變得越來越大。法治，是對“政”之權力、“商”之權利的約束和保障。沒有法治約束的公權力，會使得缺乏自律的政府官員有很大的激勵去染指經濟、媾合資本，以設租尋租謀取私利。同樣，沒有法治保障的私權利，會使得企業(yè)家不得不屈服于公權力的侵犯，乃至會滋生依附于、俯身于權力的惡性資本勢力。如此就會形成一個壞的循環(huán)和均衡，而要打破這個循環(huán)和均衡，必須靠法治。惟有法治，才能將權力關進制度的籠子，將政商關系引領到正向健康互動的路徑上來。這不僅將影響當下，也必會深刻影響未來，是走向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

第三，要健全新聞輿論監(jiān)督體制，讓政商關系運行在陽光之下。為此，首先要依法保障新聞媒體的獨立報道權，從而保障憲法賦予公民知情權，降低委托人（公民）與代理人（政府）之間的信息不對稱。其次，要大力培育和發(fā)展非政府組織和非政治化社會有機體，建立基于社會主體權利之上的社會自我管理機制。由于非政府組織承擔一定的公共責任，從而其應該被約束在法律框架內并享有相應的政策優(yōu)惠。然而，從我國現(xiàn)行的立法理念來看，對于非政府組織還是一種控制性管理，建立在監(jiān)管和不信任基礎之上。所以，要真正促進非政府組織的發(fā)展，在立法理念層面要加強信任，以促進真正意義上的政府與社會合作模式，使非政府組織成長為與政府、企業(yè)共同支撐經濟社會生活的力量。

【注釋】

①[美]費正清：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，2000年，第46頁。

②田國強、陳旭東：“近現(xiàn)代中國的四次社會經濟大變革—國企改革的鏡鑒與反思”，《探索與爭鳴》，2014年第6期。

責編 /張蕾