蘇曉暉

近年來，隨著緬甸國內(nèi)改革進程推進，美國、歐盟、日本、印度等加強與緬接觸，并借助多種手段施加影響。域外勢力更深介入緬甸背后，不乏遏制中國在緬影響力的企圖，對中緬關(guān)系發(fā)展造成一定程度干擾。但事實上，域外勢力難以動搖中緬傳統(tǒng)友誼，更無法將中國“擠出”緬甸。合作共贏仍將是中緬關(guān)系的主旋律。

域外勢力介入緬甸

的目標(biāo)和手段

美國、歐盟、日本、印度從政治、經(jīng)濟、安全、文化等領(lǐng)域?qū)捠┘佑绊?，在官方、民間各層面強化滲透。

一、影響緬甸重要政治進程

以美國為首的西方國家致力于推動緬甸政治轉(zhuǎn)型，以服務(wù)西方的戰(zhàn)略利益。緬甸啟動國內(nèi)改革后，“民主化”進程于2012年達到高潮。此時容易實現(xiàn)的目標(biāo)都已實施，剩下的多是“難啃的硬骨頭”，政治轉(zhuǎn)型逐漸進入艱難推進階段。

在此情況下，西方對緬態(tài)度發(fā)生變化，由適時肯定轉(zhuǎn)為動輒指責(zé)。西方集中對緬甸軍政府發(fā)難。首先，西方批評軍政府未能實現(xiàn)“還政于民”的承諾。其主要理由包括，緬軍方在憲法中納入條款，規(guī)定議會的四分之一席位留給武裝部隊。其次，西方要求緬甸軍方為國內(nèi)宗教沖突承擔(dān)責(zé)任。西方認為，軍方卷入國內(nèi)宗教沖突，軍隊人員殺害穆斯林、轟炸穆斯林居住區(qū)，而現(xiàn)任總統(tǒng)對軍方予以庇護。再次，西方媒體炒作“新聞自由”問題。西方國家譴責(zé)軍政府在最初放松對媒體的限制之后又收緊限制并再次逮捕記者。

西方國家插手將于2015年舉行的緬甸大選。美國將昂山素季能否參選作為衡量緬民主改革真誠度的標(biāo)準(zhǔn)，要求緬修改憲法，多次通過高層向緬現(xiàn)政府就修憲一事施壓。美國通過支持公民社會參與政務(wù)，來促進其建立所謂“民主機制”的目標(biāo)。2013年，美國提供資金，幫助三百多個公民社會組織和5800名人員參與緬甸的轉(zhuǎn)型和政治進程。美還為緬甸活動人士提供有關(guān)民主體制和公民參與的培訓(xùn)，連續(xù)幾年培訓(xùn)媒體記者以加強其對沖突的敏感性并掌握基本的報道技能。[1]

二、全面接觸緬甸各派勢力

美國和日本重視與緬軍方的交流。在美政府與緬甸恢復(fù)軍事關(guān)系后，2013年，奧巴馬在華盛頓接待了到訪的緬總統(tǒng)吳登盛，同意緬甸軍官參加美泰聯(lián)合舉辦的“金色眼鏡蛇”軍演。2015年1月，美太平洋司令部副司令等數(shù)名軍方高官隨團赴緬，低調(diào)訪問克欽邦，了解首批赴美受訓(xùn)緬軍回到前線后的表現(xiàn)，并商討第二批少壯派軍官赴美受訓(xùn)事宜。日本的“軍事正?；边M程包括與緬甸的軍事交流。安倍內(nèi)閣決定修訂“政府開發(fā)援助大綱”，這是政府時隔11年首次決定修改ODA理念和原則。新大綱實行后，可不經(jīng)復(fù)雜的手續(xù)，直接對他國軍隊進行援助。

在與軍政府交往的同時，西方國家通過參與緬甸民族和解進程與緬甸少數(shù)民族地方武裝（ 簡稱“民地武”）建立聯(lián)系。日領(lǐng)導(dǎo)人公開與緬“民地武”接觸。2013年，安倍在東京接見了“全國民族聯(lián)合聯(lián)邦委員會”的主席。安倍政府任命日本財團會長笹川陽平為“提高緬甸少數(shù)民族福祉大使”和“就緬甸國民和解與相關(guān)國家政府等進行談判的日本政府代表”，讓其代表日政府與緬政府、“民地武”接觸。日財團將人道主義援助投放向“民地武”傾斜，包括建設(shè)學(xué)校和診所，提供食品和醫(yī)藥等緊急人道救援，同時通過擔(dān)任談判觀察員，持續(xù)介入和談進程，用援助基金和項目“回報”積極和談的“民地武”組織。日在緬東北部少數(shù)民族問題中不同程度地扮演了沖突調(diào)停人角色。美為邊境地區(qū)、緬甸內(nèi)陸及該地區(qū)受到?jīng)_突影響的弱勢群體提供“人道主義援助”。歐盟委員會為用于少數(shù)民族地區(qū)治理的非政府組織和聯(lián)合國項目提供資金。通過介入緬甸民族和解，上述勢力不但增加了緬政府和緬族對其的信任，還贏得少數(shù)民族的認可。

三、經(jīng)濟援助與合作成為左右緬甸的重要舉措

緬甸國內(nèi)改革受困于民族沖突、宗教對立等問題，而經(jīng)濟發(fā)展有助于維持社會穩(wěn)定?，F(xiàn)政府為贏得大選，也將發(fā)展經(jīng)濟、改善就業(yè)作為重要任務(wù)。緬經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展高度依賴外援和投資。經(jīng)濟合作對緬具有吸引力，域外國家抓住這一點來加大與緬接觸。

官方發(fā)展援助（ODA）成為域外勢力進入緬捷徑。日長期為緬提供ODA。近年來，在經(jīng)濟不景氣情況下，日對緬援助不減反增。通過ODA，日在緬政府發(fā)展人脈關(guān)系。美對緬援助中包括對公民社會、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投入，以此與反對派和當(dāng)?shù)胤钦M織建立聯(lián)系。美日正加強對緬ODA合作，對緬政局影響將有增無減。

美國與緬甸“修好”過程中，經(jīng)濟合作牌就發(fā)揮了重要助力。2012年，美負責(zé)商業(yè)和農(nóng)業(yè)事務(wù)的副國務(wù)卿羅伯特·霍馬茨和負責(zé)商務(wù)和國際貿(mào)易的副國務(wù)卿弗朗西斯科·桑切斯曾率領(lǐng)包括四十多家大企業(yè)的商業(yè)代表團訪緬，成為25年來美國訪問緬甸的最高級別經(jīng)貿(mào)代表團。

日本官方也重視與緬建立經(jīng)濟聯(lián)系。日經(jīng)產(chǎn)省下屬的日本貿(mào)易振興機構(gòu)對從緬甸進口產(chǎn)品的日企進行補助，并加強對緬市場研究，支持日企進入緬市場。在政府和行業(yè)協(xié)會引導(dǎo)下，能源、金融、基建、流通、制造業(yè)等領(lǐng)域的日企均積極在緬甸開展經(jīng)營。[2]

另外，域外國家通過拉緬加入其發(fā)揮主導(dǎo)作用的區(qū)域合作框架來增大對緬影響力。美于2009年7月與湄公河下游的柬、老、泰、越四國推出“湄公河下游倡議”。美接納緬成為“湄公河下游倡議”正式成員并刻意抬升其地位，在“湄公河下游倡議”中增加了由緬主持的“農(nóng)業(yè)與糧食安全”合作支柱。日借助亞洲開發(fā)銀行發(fā)起的“大湄公河次區(qū)域合作”（GMS）與緬進行接觸，并于2007年公布《日本—湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計劃》。印度于1997年倡導(dǎo)成立了孟印緬斯泰經(jīng)濟合作組織（BIMSTEC），2000年發(fā)起“湄公河—恒河合作倡議”，還力邀緬加入南亞區(qū)域合作聯(lián)盟（SAARC），緬目前是SAARC觀察員國。

四、培養(yǎng)民心民意鞏固政府間關(guān)系

美國提出將減貧作為工作目標(biāo)，向農(nóng)戶提供新技術(shù)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟并建設(shè)小農(nóng)場主的技術(shù)能力。[3]美國和日本都高調(diào)宣傳改善“民生”方面的成效，美國國務(wù)院在其網(wǎng)站上公布了對緬甸提供孕產(chǎn)婦、新生兒和兒童醫(yī)護服務(wù)，建立流動診所，提供蚊帳等物資，修建翻新引水系統(tǒng)等領(lǐng)域的投入和目標(biāo)，[4]給人以美國致力于提高緬甸民眾生活水平的印象。日本自1993年起在緬甸實行“草根計劃”，幫助緬甸鋪橋修路，建設(shè)學(xué)校和醫(yī)院。截至2014年已實施694個項目。[5]日資企業(yè)配合政府工作，重視企業(yè)責(zé)任建設(shè)，積極營造友善形象。日企高管向貧困社區(qū)、鄉(xiāng)村、寺廟發(fā)放救濟品。[6]

域外國家還重視對緬甸青少年的投入，尤其緊抓“青年領(lǐng)袖”。美國于2013年啟動了“東南亞年輕領(lǐng)導(dǎo)者”項目，旨在促進東盟青年的互動與發(fā)展，以此影響國家和地區(qū)的未來。到2014年底已達萬人，緬甸是該項目重點國。英國2014年加大了在緬甸開辦國際學(xué)校的力度，日本的丸紅仰光分公司也出資30萬美元在緬甸新設(shè)立了丸紅緬甸獎學(xué)金基金。[7]

域外勢力更深介入

緬甸對中緬關(guān)系的影響

域外勢力更深介入緬甸事務(wù)的同時，表現(xiàn)出遏制中國在緬影響力的企圖。事實上，中緬關(guān)系發(fā)展受到一定程度干擾。

一、對中國與緬甸深度合作設(shè)置障礙

中國在緬重大項目已遭遇挑戰(zhàn)。緬“民主化”進程強調(diào)中央和地方分權(quán)，增加了中國處理與緬中央和地方關(guān)系的難度。政府間簽署協(xié)議是中國與其他國家開展經(jīng)貿(mào)合作的常用方式，尤其適用于規(guī)模大、投入多的合作項目。中緬兩國的重大合作項目也主要是政府主導(dǎo)的。但在民主進程推動下，緬中央政府被迫向地方移交部分權(quán)力，并不得不關(guān)注地方在經(jīng)濟、環(huán)境等方面的關(guān)切。同時，少數(shù)民族更看重維護地區(qū)利益和擴大自治權(quán)。盡管從全局看，中緬項目對緬整體國家經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用，但地方勢力認為項目沒有惠及地方，剝奪了地方的發(fā)展權(quán)利，日益強烈地要求從項目中獲得更多直接收益，如其要求未被滿足，就對項目堅決抵制。商業(yè)項目政治化現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，一些中方項目無辜成為犧牲品。

中國與緬甸就“一帶一路”倡議開展合作面臨挑戰(zhàn)。美國等域外國家對中國“一帶一路”倡議持負面看法，認為倡議背后是中國的戰(zhàn)略考量。印度有媒體就曾宣稱，中國與緬甸達成協(xié)議修建從緬甸孟加拉灣皎漂港到云南省的鐵路，是為了讓中國繞過美國控制的海上貿(mào)易通道。種種質(zhì)疑加大中緬開展正常合作的難度。

二、西方故意抹黑中國在緬形象

相對于西方對緬援助“雷聲大雨點小”，中國的援助實實在在。但中國習(xí)慣于“少說多做”或“做好事不留名”，盡管為緬甸發(fā)展做出積極貢獻，卻不能廣為人知。尤其是不了解實際情況的緬甸民眾因西方輿論誤導(dǎo)無法對中國產(chǎn)生相應(yīng)的好感。

西方輿論利用其話語權(quán)，不關(guān)注中國為緬甸做出的貢獻，反而惡意歪曲、矮化中國形象，以服務(wù)西方利益。中國在緬項目大多與資源開發(fā)有關(guān)，易被西方與環(huán)境問題“掛鉤”。西方代理人不斷制造和煽動污華惡華言論。加之緬甸在民主化進程中取消了新聞審查，放寬言論自由，負面聲音更容易擴散。

對中緬關(guān)系發(fā)展的建議

第一，中國應(yīng)對中緬關(guān)系未來充滿信心。中緬發(fā)展睦鄰友好關(guān)系，推進互利合作，符合兩國人民的共同和根本利益。中緬將保持高層互訪，加強戰(zhàn)略溝通和協(xié)作，深化兩國執(zhí)政黨交流，相互借鑒治黨理政經(jīng)驗，加強防務(wù)、執(zhí)法安全等領(lǐng)域合作，共同打擊恐怖主義和跨境犯罪，維護地區(qū)安全穩(wěn)定。中方歡迎緬方參與“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)，開展經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等合作，同時推進孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)，實現(xiàn)兩國發(fā)展戰(zhàn)略的對接。中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系將進一步提升到新的水平，這一趨勢不會輕易因域外勢力而改變。

第二，中國要不斷提升對周邊外交的重視程度。周邊在中國外交布局中占據(jù)首要地位。2013年10月的周邊外交工作座談會，是新中國成立以來第一個專門研究中國周邊外交的會議。這次會議，確定了周邊外交的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本方針和總體布局，使周邊外交的頂層設(shè)計更加明晰。在“親、誠、惠、容”理念指導(dǎo)下，中國將更加重視發(fā)展與緬甸等周邊伙伴的關(guān)系。

第三，中國應(yīng)繼續(xù)發(fā)展與緬甸的互利共贏關(guān)系。中國將積極對緬投資，促進緬經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)緬方統(tǒng)計，截至2014年底，中國累計對緬協(xié)議投資金額146.7億美元，列外國對緬投資的第一位。2014年一年中，中國對緬協(xié)議投資金額為2.95億美元，同比增長43.8%。[8]以實實在在的行動幫助緬甸發(fā)展。

中方項目將更加重視所在國的民生和發(fā)展。例如中緬管道項目承諾每年將不超過2000萬噸原油和20%的天然氣產(chǎn)量供于緬國內(nèi)。中石油作為中緬管道項目的大股東，增加了對當(dāng)?shù)厣鐖F的投入，每年投資200萬美元用于企業(yè)社會責(zé)任項目。2014年，中石油向緬甸移交了援建的8個社會公益項目，包括1所醫(yī)院、2所學(xué)校及5所醫(yī)療分站。

第四，要積極加強對緬公共外交工作。中國將加強闡釋合作項目對緬甸地方及全國發(fā)展的雙重益處。同時，中國要積極應(yīng)對西方媒體對中國的抹黑，拿出證據(jù)據(jù)理力爭，或引入第三方評估機制，反擊無端指責(zé)。另外，兩國還要不斷鼓勵人文交往，促進兩國學(xué)界和民間交流。

第五，中緬關(guān)系應(yīng)致力于包容性發(fā)展。中國主張構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，以合作取代對抗，以共贏取代獨占。在處理中緬關(guān)系問題上，中國采取包容性態(tài)度，樂見緬同所有國家發(fā)展正常關(guān)系，歡迎域外勢力在緬發(fā)揮建設(shè)性作用，也愿意與其他國家進行合作。促進緬甸穩(wěn)定和發(fā)展，需要各方共同努力。

（作者系中國國際問題研究院國際戰(zhàn)略研究所副所長）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

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[1] “State Department Facts on U.S. Assistance to Burma”， Fact Sheet， US Department of State， 9 August 2014， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2014/08/20140809305350.html#axzz3aD3Rvvex.（上網(wǎng)時間：2015年5月18日）

[2]畢世鴻：《緬甸民選政府上臺后日緬關(guān)系的發(fā)展》，載《印度洋經(jīng)濟體研究》，2014年第3期。

[3] [4] 同[1]。

[5]羅圣榮：《西方國家在緬甸大力開展軟實力建設(shè)》，載《世界知識》，2015年第8期。

[6]張亮：《緬甸進入轉(zhuǎn)型期后中日兩國僑民在緬行為比較和影響》，載《才智》，2014年第36期。

[7]同[5]。

[8] “2014年中國對緬協(xié)議投資為2.95億美元”，中華人民共和國駐緬甸聯(lián)邦共和國大使館經(jīng)濟商務(wù)參贊處網(wǎng)站，2015年5月6日，http：//mm.mofcom.gov.cn/article/zxhz/tjsj/201505/20150500962853.shtml.（上網(wǎng)時間：2015年5月10日）