范勇鵬

美國建國以來，兩百余年，國勢日昌。其憲政體系基本延續(xù)未有大變，國家地位則從北美一隅的孱弱聯(lián)邦上升為全球霸主，這種變與不變相映襯，難免令世人贊嘆其制度之“偉大堅(jiān)韌”，并由此產(chǎn)生出制度決定論的思維范式，遂成當(dāng)前西方社會科學(xué)之主流。美國的壯大，常被解釋成制度優(yōu)勢的體現(xiàn);美國成功渡過諸多國內(nèi)外危機(jī)，也成為美國制度彈性和糾錯能力的最好注解。沿此邏輯，不少社會學(xué)家習(xí)慣于給后發(fā)展國家面臨的問題開出美式制度的藥方。

神話的破滅：從“美國夢”到“美國病”

然而，近年來人們越來越多地談?wù)撁绹贫鹊牟“Y。在西方思想界不懈推廣美國制度的時(shí)候，美國本身卻暴露出諸多制度弊端。

2013年美國聯(lián)邦政府“關(guān)門”引發(fā)了對美國政治的新一波反思。2013年9月下旬，共和黨把持的眾議院將臨時(shí)撥款法案與阻撓奧巴馬醫(yī)改的措施相捆綁，導(dǎo)致民主黨控制的參議院未通過該法案，沒有了經(jīng)費(fèi)來源的聯(lián)邦政府只得在10月1日關(guān)閉了非核心部門，給美國社會和經(jīng)濟(jì)都造成了不小的麻煩和損失。誠然，聯(lián)邦政府關(guān)門這樣的事，并不意味著制度的失敗。1921年預(yù)算與會計(jì)法案及1974年美國國會預(yù)算暨截留控制法案等法律所做出的具體程序性規(guī)定是政府關(guān)門的重要原因。但是20世紀(jì)70年代以來的18次政府關(guān)門，本質(zhì)上都是由于美國兩黨間的立場僵持和政策沖突，以及國會和行政機(jī)關(guān)之間的相互掣肘，妥協(xié)的失敗和共識的消失反映了美國政治的深層次問題。

2015年5月，美國政治病又一次發(fā)作，參議院在12日的程序性投票中否決了授予總統(tǒng)奧巴馬“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”（TPA）的立法程序動議。TPA是國會在一定期限內(nèi)賦予總統(tǒng)的一項(xiàng)授權(quán)，使其與其他國家談成的貿(mào)易協(xié)定在國會投票時(shí)不被修改，只能通過或否決。這是總統(tǒng)對外締結(jié)貿(mào)易協(xié)定的一柄利器，因?yàn)槿绻麤]有TPA授權(quán)，其他國家明知該貿(mào)易協(xié)定會被美國國會做出各種修改，便失去做出妥協(xié)的動力。經(jīng)過一個(gè)多月的協(xié)調(diào)與妥協(xié)，眾議院和參議院最終于18日和24日通過了TPA法案，算是有驚無險(xiǎn)，但這次否決也著實(shí)令奧巴馬捏了一把汗。國家對外戰(zhàn)略所急需的法律，卻由于黨爭而遭受挫折，這在歷史上已不是第一次。早在克林頓總統(tǒng)時(shí)期，由于兩黨立場難以妥協(xié)，1994年到期的TPA未能延長，使美國錯過了將《北美自由貿(mào)易協(xié)定》擴(kuò)展到加拿大和墨西哥以外地區(qū)的一次機(jī)會，并間接導(dǎo)致了拉美南方共同市場與北美自貿(mào)區(qū)的分庭抗禮。這使得美國自門羅主義以來將西半球納入一個(gè)自由市場的夢想未能成為現(xiàn)實(shí)，是美國全球戰(zhàn)略的一個(gè)敗筆。[1]

表面看來，這些頗具技術(shù)性的問題似乎還都是腠理之疾。然而它們背后的原因卻是深層的。政府關(guān)門背后是共和黨阻擊民主黨總統(tǒng)任期內(nèi)最大的國內(nèi)政治改革——奧巴馬醫(yī)改;TPA風(fēng)波背后則是民主黨參議院對本黨總統(tǒng)的拆臺，因?yàn)樽杂少Q(mào)易更符合共和黨選民的利益，一切以黨派劃線，即使是有利于美國總體戰(zhàn)略地位的本黨總統(tǒng)議案，一樣該反就反。這種否決游戲之所以能玩得下去，還要拜美國制度設(shè)計(jì)所賜。

制度基因：布滿否決點(diǎn)的復(fù)雜機(jī)器

美國政治制度有一個(gè)獨(dú)特的現(xiàn)象，即立法或決策的過程中有著眾多的否決點(diǎn)（veto?point）?；跈?quán)力分立和制衡的原則，在聯(lián)邦政府層面，總統(tǒng)、國會和最高法院之間存在著復(fù)雜的相互否決關(guān)系，國會兩院，乃至國內(nèi)各委員會或小組也都手握不同層次的否決權(quán)。在聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)之間也仍存在著明確的權(quán)力劃分。因而，一項(xiàng)議案要通過布滿否決點(diǎn)的險(xiǎn)灘而成為法律，主要依賴的不是大多數(shù)人的支持，而是能否成功避免少數(shù)人的反對。由此，立法機(jī)關(guān)工作的主要內(nèi)容就是做算術(shù)，議員和政治家們花在算人頭、拉幫派、說服收買反對者上的工夫遠(yuǎn)多于立法調(diào)研、聽取民意和進(jìn)行更科學(xué)的政策設(shè)計(jì)。

不滿于這種情況，一些學(xué)者批評美國政治制度為“否決政治”（vetocracy）。隨著美國學(xué)者福山新著《政治秩序的衰敗》一書的暢銷，“否決政治”這個(gè)詞近來也為更多人所知。福山將之視為政治衰敗的一種癥候，實(shí)際上，它深藏于美國制度的基因之中。這個(gè)基因產(chǎn)生于美國建國之際的民主與自由之辯。

今天人們熟知美國是一個(gè)“民主國家”。按照古典政治哲學(xué)的理解，民主包含著兩大要素：人民直接參政和多數(shù)決定。如果說在18世紀(jì)即將邁入現(xiàn)代社會的大規(guī)模國家中，直接參政已不可能（當(dāng)時(shí)的政治精英已經(jīng)普遍接受了代議制），那么民主剩下的要義就是“一個(gè)簡單的數(shù)學(xué)原則”，即少數(shù)服從多數(shù)。革命時(shí)期的美國精英雖然大多并不贊同民主政體，甚至反對“民主”這個(gè)概念，但是他們的斗爭在當(dāng)時(shí)的歷史背景下仍具有高度的民主性。在革命中動員起來的北美人民要求并得到了諸多民主權(quán)利。但是民主的進(jìn)展使得多數(shù)政治精英心懷憂懼。華盛頓、漢密爾頓等聯(lián)邦主義者固然不喜歡民主，即便是具有民主傾向者如杰斐遜、麥迪遜和梅森等開國元老，也對民主的潮流有所擔(dān)憂。麥迪遜擔(dān)心“純粹的民主政體”會導(dǎo)致“動亂和爭論”，同個(gè)人安全或財(cái)產(chǎn)權(quán)不相容。[2]杰斐遜在對1776年弗吉尼亞憲法的批評中也指出，政府各種權(quán)力都由選舉產(chǎn)生，無異是一種“選舉的專制主義”。歸根結(jié)底，所謂“多數(shù)的暴政”（tyranny?of?majority）乃是美國制度設(shè)計(jì)所要克服的主要對象。

多數(shù)暴政的對象顯然是有可能因民主而受到侵害的少數(shù)者權(quán)利。這個(gè)少數(shù)，主要指的是美國革命的“利益攸關(guān)者”（stake?holder），即站在反英獨(dú)立第一線的動產(chǎn)持有者為主的各精英群體。他們所追求的是自由，即擁有財(cái)產(chǎn)并進(jìn)行市場活動的自由。這種自由深植于新興資產(chǎn)階級的“宗教”——自然法思想之中。為了避免多數(shù)暴政對自由的侵害，制憲者們試圖用權(quán)力的分立和制衡來制約平民的權(quán)利。這種設(shè)計(jì)，說白了就是要用少數(shù)人的否決權(quán)來制約多數(shù)人的決定，正如麥迪遜所說，讓“集體身份的人民”無法染指政治，用一套極其復(fù)雜的制度機(jī)器避免來自人民之多數(shù)的修正?；谶@種原則，美國制度最主要的特點(diǎn)即是通過眾多的否決點(diǎn)來避免多數(shù)控制政府，避免政府侵犯少數(shù)的權(quán)利。否決政治是其基本特征。

既然否決政治并非一種“新常態(tài)”，而是美國制度基因的一部分，為何到近些年才頻頻發(fā)作，帶來諸多問題？回答這個(gè)問題需要我們破除制度迷信，即認(rèn)為國家的成敗興衰僅僅系于制度之一維。在國人的輿論中，美國制度何其具有彈性及自我糾錯能力的說法幾成老生常談，然而眼見美國在兩百年中迅速崛起便認(rèn)定其制度之優(yōu)越，在方法論上是一種錯誤歸因。觀察一個(gè)國家的發(fā)展軌跡，如同看一個(gè)人的生命周期，不僅要看其天資、秉賦，也要看其成長環(huán)境和生命階段，要觀其“勢”。美國不僅地廣人多、資源豐富、社會平等，而且遠(yuǎn)離強(qiáng)鄰，自誕生之日起便無地緣安全之困境，因而國家始終處于向上發(fā)展的勢能之中。在日益強(qiáng)壯的肌體中，基因的瑕疵即便發(fā)作，也能被強(qiáng)大的生命力所克服。而當(dāng)同樣的瑕疵成為問題時(shí)，則說明國家的發(fā)展勢頭弱下來了。今天的美國，正是處于霸權(quán)由盛轉(zhuǎn)衰的關(guān)頭，自2008年以降，各種經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)都發(fā)生了較大衰退，于是不僅社會階級沖突和種族矛盾激化，國家治理和政治過程本身也開始暴露諸多弊端，有可能便是這種轉(zhuǎn)折的征兆之一。

政治極化：舊常態(tài)，新挑戰(zhàn)

由于美國制度中隱藏的否決政治基因，黨爭和政治極化的現(xiàn)象在歷史上不斷出現(xiàn)。雖然麥迪遜自信地宣稱美國憲法所創(chuàng)立的共和制度是克服黨爭的唯一手段，[3]但事實(shí)證明他過于樂觀了。只是在大多數(shù)時(shí)期，由于沒有外部安全威脅，且國家處于蒸蒸日上的發(fā)育階段，美國總能夠以妥協(xié)或沖突的方式成功解決矛盾。在華盛頓總統(tǒng)任期后期，國會中就已經(jīng)出現(xiàn)了聯(lián)邦黨和民主共和黨的惡斗，令華盛頓極其厭惡。被津津樂道為“憲政審查”第一案的“馬伯里訴麥迪遜案”，其實(shí)就是一場黨爭導(dǎo)致的憲法危機(jī)。在19世紀(jì)多數(shù)時(shí)期，關(guān)稅問題、奴隸制問題、西部新州問題都是導(dǎo)致高度政治極化的爭議核心，最終導(dǎo)致南北戰(zhàn)爭，迫使美國不得不以現(xiàn)代歷史上傷亡率最高的內(nèi)戰(zhàn)解決了一場國家分裂危機(jī)。

當(dāng)前美國的政治極化和黨爭主要源于20世紀(jì)初的進(jìn)步主義和羅斯福新政時(shí)期。半個(gè)世紀(jì)的自由主義上升期使美國人享受到了前所未有的平等和民主權(quán)利，同時(shí)也史無前例地偏離了美國憲法精神和制度本質(zhì)，導(dǎo)致了保守主義的強(qiáng)力回歸。所謂保守，其核心就是回歸立國之際的經(jīng)濟(jì)自由和精英政治特性。兩種思潮的沖突集中體現(xiàn)在民主黨和共和黨的爭斗中，在20世紀(jì)70年代中葉形成了嚴(yán)重的黨爭情形，也埋下了當(dāng)前的美國政治僵局的深層原因。

然而，通過保守主義回到傳統(tǒng)并不能解決問題，因?yàn)閱栴}正出在美國的政治傳統(tǒng)之中。正所謂“舊常態(tài)，新挑戰(zhàn)”。美國的政治制度設(shè)計(jì)是為了解決18世紀(jì)的問題，雖經(jīng)不斷修正，畢竟已經(jīng)在新挑戰(zhàn)面前捉襟見肘了。當(dāng)美國站在權(quán)力巔峰之上時(shí)，霸權(quán)紅利尚可使其通過國內(nèi)的階級贖買、集團(tuán)分利和塑造制度優(yōu)越的意識形態(tài)神話來緩沖制度危機(jī)的爆發(fā)。一旦霸權(quán)地位動搖，國內(nèi)治理危機(jī)和政治制度的基因性病癥就會一并發(fā)作。美國政治精英十分清楚這一點(diǎn)，因而不得不將其全球戰(zhàn)略的首要關(guān)注放在維持現(xiàn)有世界體系，避免出現(xiàn)削弱美國霸權(quán)的任何地區(qū)挑戰(zhàn)者。在東亞和南海問題上，美國從幕后發(fā)力，到借力打力，再到最近的赤膊上陣，實(shí)是霸權(quán)邏輯下的必然反應(yīng)。然而，諸多征兆已經(jīng)顯示美國國內(nèi)政治僵局將使其霸權(quán)護(hù)持之路舉步維艱;反過來，霸權(quán)戰(zhàn)略不僅會自證預(yù)言地引起國際沖突，而且更不利于美國國內(nèi)制度的改革與完善。

出路：回歸民主本質(zhì)

正如著名和平學(xué)者約翰·加爾通所說，世上有兩個(gè)美國，一個(gè)帝國，一個(gè)共和國。[4]作為帝國的美國必將變得越來越僵化，而作為共和國的美國則面臨著嚴(yán)肅的制度改革命題。改革的要點(diǎn)在于使美國制度和社會向民主的本質(zhì)回歸。所謂回歸，并不是說美國曾經(jīng)有過實(shí)質(zhì)性的民主制度，而是說她在人類民主發(fā)展進(jìn)程中起到過引領(lǐng)作用。只是由于歷史的局限，美國憲政制度自19世紀(jì)中葉以降逐漸落后于人類民主進(jìn)步的大潮，目前存在的問題也大多與這種落伍有關(guān)。要解決美國政治僵局，自然需要大動手術(shù)，革除制度之中的宿疾。

具體而言，美國要走出僵局，首要任務(wù)是減少制度設(shè)計(jì)中的否決點(diǎn)，減輕“否決政治”的危害。

首先，要改變立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，吸收歐洲議會制國家的優(yōu)越之處，尋找總統(tǒng)制與議會制要素之間的最優(yōu)組合。福山注意到了這個(gè)問題，提出美國可學(xué)習(xí)英國威斯敏斯特式議會制度的“民主專政”（democratic?dictatorship）。[5]這種改革可使總統(tǒng)得到國會更多支持，聯(lián)邦政府作為整體也可實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)的共識。

其次，國會和最高法院的關(guān)系也需要調(diào)整。由非民選產(chǎn)生的最高法院裁決民選產(chǎn)生的國會立法是否合憲，不僅違背了民主政治原則，也為少數(shù)與多數(shù)權(quán)力的關(guān)系埋下了斗爭的隱患。憲政審查在憲法中并未有明確規(guī)定，而是一場黨派斗爭危機(jī)的產(chǎn)物。歷史上最高法院經(jīng)常阻礙政治共識的構(gòu)建和社會進(jìn)步的實(shí)現(xiàn)，在南北戰(zhàn)爭前和羅斯福新政初期都扮演了消極性的角色。即便是在行政、立法、司法三權(quán)妥協(xié)合作的時(shí)期，這種妥協(xié)精神很大程度上取決于非制度性的因素，這無疑是拿國家之命運(yùn)做輪盤賭。幸運(yùn)的是，迄今為止，美國在多數(shù)時(shí)候贏得了賭博，但永遠(yuǎn)都得面對“下一次”的到來。

再次，美國需要改革選舉制度。法國社會學(xué)家迪瓦爾熱在半個(gè)多世紀(jì)前就發(fā)現(xiàn)單一選區(qū)簡單多數(shù)選舉導(dǎo)致兩黨制，[6]而今天看來，兩黨極化乃是美國制度僵局的主要病因。[7]簡單多數(shù)的投票機(jī)制產(chǎn)生了眾所周知的“贏家通吃”局面，不僅不利于兩黨之外的小黨或獨(dú)立候選人，還造成“安全州”的少數(shù)派意愿在選舉中得不到反映，導(dǎo)致投票率的下降，更大的問題是國會中的席位反映不了更多元的選民意見。因而，美國應(yīng)該借鑒一些歐洲國家比例代表制的經(jīng)驗(yàn)，更好地反映社會各階層各集團(tuán)的訴求。

上述改革并不能從根本上解決問題，因?yàn)橐匀龣?quán)分立為基礎(chǔ)的美式憲政本質(zhì)上仍是資產(chǎn)階級的國家機(jī)器，無法真正容納人民主權(quán)、協(xié)商民主、共識民主等人類民主進(jìn)步的新成果。但是這些改革如果能夠?qū)嵤€是可以在一定程度上改良制度僵局，讓民主不再僅僅是政客演說的裝飾語和兩年一次的投票秀，也有助于美國革除兩百多年的黨爭積弊，培育出更注重共識的政治文化和公民精神。更重要的是，這些改革能夠使美國政治制度消除過多的否決點(diǎn)，提高整架機(jī)器的運(yùn)行效率。

然而，制度本身會帶來路徑依賴，美國現(xiàn)有政治制度不僅在歷史上積累了巨大的沉沒成本，而且在今天仍受困于既得利益者的自私和惰性。最大的改革阻力來自“憲政文化”本身，當(dāng)一份由最高司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋的憲法文本被架上了神壇，任何對其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的努力都會變得無比艱難。也許有人會舉憲法修正案的例子來反駁這一觀點(diǎn)，但實(shí)際上修正案從未改變憲法的基本制度設(shè)計(jì)。

進(jìn)一步講，即使美國能夠成功解決制度改革的問題，當(dāng)前的社會不平等也會大大沖銷掉改革的積極成果。美國制度基因中包含的這些問題雖然在歷史上屢次發(fā)作，但大多未釀成大禍，究其原因，乃是由于美國內(nèi)部社會民主和經(jīng)濟(jì)平等的不斷上升以及世界霸權(quán)地位帶來的超額利潤。今天的美國，霸權(quán)地位似乎已過日中，內(nèi)部不平等卻與日俱增。當(dāng)社會上的“99%”聲討“1%”之時(shí)，政治生活中不可能避免極化沖突，美國的政治僵局也不可能找到出路。著名民主理論家達(dá)爾晚年認(rèn)真反思美國憲政后指出，他在制度改革上是個(gè)悲觀主義者，看不到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破的前景。他提出了兩種可能的情況，一是期待時(shí)間的流逝使人們更能夠批判性地檢視美國憲政的缺陷，二是希望在現(xiàn)有制度框架下使人們享有更加平等的政治資源。[8]

美國今日的政治僵局究竟是腠理之疾還是病入膏肓，現(xiàn)在言之尚早。但是，問題不是新問題，而是深植于美國制度設(shè)計(jì)本身，這一點(diǎn)毫無疑問。有了病就要治，不治“將恐深”。作為一個(gè)共和國的美國，實(shí)在應(yīng)把目光轉(zhuǎn)向國內(nèi)，認(rèn)真著手政治改革。

（作者單位：中國社會科學(xué)院美國研究所）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

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[1]?[美]享利·基辛格著，胡利平、凌建平等譯：《美國的全球戰(zhàn)略》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?012年版，第84—85頁。

[2]??[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如，在漢，舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，第十篇，北京：商務(wù)印書館，2004年版。

[3]?同上。

[4]??[挪威]約翰·加爾通著，阮岳湘譯，劉成審校：《美帝國的衰落：過去、現(xiàn)在與未來》，北京：人民出版社，2013年版。

[5]?Francis?Fukuyama，?“Oh?for?a?democratic?dictatorship?and?not?a?vetocracy”，?November?22，?2011，?http：//www.ft.com/cms/s/0/d82776c6-14fd-11e1-a2a6-00144feabdc0.html#axzz3b2mA0bXw

[6]?Maurice?Duverger，?Political?Parties：?Their?Organization?and?Activity?in?the?Modern?State，?London：?Methuen?Press，?1969.

[7]?關(guān)于政黨極化，參見周琪、王歡：《值得關(guān)注的美國政治‘極化’趨勢”》，載《當(dāng)代世界》，2011年第4期。

[8]?Robert?Dahl，?How?Democratic?Is?The?American?Constitution？?Second?Edition，?New?Haven?&?London：?Yale?University?Press，?2003，?pp.?155-156.