林茗
《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》以貫徹落實(shí)中央和市委反腐敗斗爭重大決策部署為主線,直面預(yù)防職務(wù)犯罪實(shí)踐中所存在的重要問題,為推進(jìn)本市預(yù)防職務(wù)犯罪工作法治化提供了重要的制度保障。
預(yù)防職務(wù)犯罪關(guān)系國家興衰成敗。自古以來,掌握公權(quán)者若處于有力的權(quán)力監(jiān)督與制約之下,則可能清正廉潔,克已奉公,為公眾服務(wù);但一旦權(quán)力配置機(jī)制中監(jiān)督制約力量缺位,則很多掌權(quán)之人內(nèi)心的“小我”則不可避免地肆意膨脹,不惜違法違紀(jì)利用公權(quán)謀求私利,甚而造成公共利益的巨大損失,使公權(quán)之公信力全然喪失,社會(huì)風(fēng)氣腐敗頹廢。未雨綢繆,防患未然,預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重要意義不言而喻。習(xí)近平總書記在2013年參加江蘇代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)曾指出,“預(yù)防職務(wù)犯罪出生產(chǎn)力,我很以為然”,充分肯定了預(yù)防職務(wù)犯罪工作在反腐倡廉和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。2015年7月23日,由人大自主起草的《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)經(jīng)市十四屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過。這部法規(guī)以貫徹落實(shí)中央和市委反腐敗斗爭重大決策部署為主線,直面預(yù)防職務(wù)犯罪實(shí)踐中所存在的重要問題,為推進(jìn)本市預(yù)防職務(wù)犯罪工作法治化提供了重要的制度保障?!度舾梢?guī)定》將于9月1日起實(shí)施。
“全方位公開”讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下
公開透明是現(xiàn)代公權(quán)力運(yùn)行的基本特征之一,也是反腐治腐不可或缺的制度安排。腐敗總是與秘密為伍,廉潔總是與公開同行。把公共權(quán)力的運(yùn)行置于陽光下,消除權(quán)錢交易的基礎(chǔ)——“官”和“民”之間的信息權(quán)利不平等,那些見不得人的權(quán)錢交易也就無處可藏。
經(jīng)粗略統(tǒng)計(jì),《若干規(guī)定》全文二十八個(gè)條款中,“公開”一詞共出現(xiàn)了21次,內(nèi)容囊括政務(wù)公開、審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開、預(yù)算公開、審計(jì)公開等方面,可謂是著力于打造一個(gè)“全方位”的權(quán)力運(yùn)行公開機(jī)制。
如針對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域,《若干規(guī)定》提出推行政府權(quán)力清單、責(zé)任清單制度,消除權(quán)力設(shè)租尋租空間;要求各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)全面推行政務(wù)公開,依據(jù)權(quán)力清單,向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。針對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域,為了更全面地落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于“司法公開”的具體要求,《若干規(guī)定》要求本市完善司法管理機(jī)制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開,保障人民群眾參與司法,確保司法公正。針對(duì)財(cái)政管理領(lǐng)域,《若干規(guī)定》明確各級(jí)政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算情況,市和區(qū)縣人民政府部門預(yù)算、決算及時(shí)向社會(huì)公開;“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算、決算情況,依法向社會(huì)公開;審計(jì)結(jié)果及審計(jì)整改情況依法公開等。
“制度加科技”讓預(yù)防方式更專業(yè)
“制度加科技”是上海在全國首創(chuàng)并被實(shí)踐證明行之有效的預(yù)防職務(wù)犯罪的理念和方法,以制約權(quán)力為根本、以制度建設(shè)為關(guān)鍵、以科技手段為支撐,把制度反腐與科技防腐有機(jī)結(jié)合起來,保證制度的執(zhí)行力和剛性,使權(quán)力運(yùn)行“大小有界,運(yùn)行公開,網(wǎng)上留痕,全程受控”,實(shí)現(xiàn)新時(shí)期、新形勢下的預(yù)防職務(wù)犯罪工作的科學(xué)化和專業(yè)化。
要實(shí)現(xiàn)“權(quán)力在陽光下運(yùn)行、資源在市場中配置、資金在網(wǎng)絡(luò)上監(jiān)管”,有效防范職務(wù)犯罪的風(fēng)險(xiǎn),信息化手段的運(yùn)用和監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)首當(dāng)其中?!笆泻蛥^(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)依托市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)開展政府誠信建設(shè)”,“國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科技手段和信用管理等措施,加強(qiáng)對(duì)權(quán)力、資源、資金、資產(chǎn)的內(nèi)部監(jiān)管”;“行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制,建立信息共享、案情通報(bào)、案件移送、共同預(yù)防的信息平臺(tái)”等內(nèi)容在《若干規(guī)定》均有涉及。
針對(duì)一些職務(wù)犯罪多發(fā)、頻發(fā)的領(lǐng)域,《若干規(guī)定》對(duì)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)已經(jīng)比較成熟,具有可固化、可復(fù)制價(jià)值的制度預(yù)防、科技預(yù)防措施作了制度確認(rèn)。
譬如,在規(guī)劃和土地管理領(lǐng)域,結(jié)合本市土地市場交易中心成立,土地交易規(guī)則制定、業(yè)務(wù)辦理、監(jiān)督考核實(shí)施“三分離”,開發(fā)土地交易軟件系統(tǒng),實(shí)行交易流程分段管理,實(shí)現(xiàn)全市土地交易的統(tǒng)一、規(guī)范、透明等一系列成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),《若干規(guī)定》明確規(guī)定:“市和區(qū)、縣規(guī)劃土地管理部門應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行經(jīng)營性土地公開出讓制度,健全完善統(tǒng)一的土地交易市場,預(yù)防違反土地供應(yīng)政策、違規(guī)干預(yù)土地交易、擅自改變土地出讓條件等行為”。
又如,在工程建設(shè)領(lǐng)域、政府采購領(lǐng)域,結(jié)合本市近年來在政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目中引入BIM(建筑信息模型)技術(shù),對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算成本控制的探索,以及在政府采購、工程建設(shè)等活動(dòng)中強(qiáng)制要求查詢供應(yīng)商、投標(biāo)方等是否有行賄犯罪記錄等實(shí)踐,《若干規(guī)定》規(guī)定:“國有投資重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)運(yùn)用建筑信息模型技術(shù),采用項(xiàng)目管理制等方式加強(qiáng)工程建設(shè)全過程管理、節(jié)約投資成本,預(yù)防工程建設(shè)中的職務(wù)犯罪”,“本市完善行賄犯罪檔案信息查詢制度,逐步拓展查詢應(yīng)用范圍。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)無償提供行賄犯罪檔案信息查詢服務(wù)。國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位在政府采購、工程建設(shè)等活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)查詢供應(yīng)商、投標(biāo)方等是否有行賄犯罪記錄”。
“重點(diǎn)領(lǐng)域逐個(gè)擊破”讓預(yù)防目標(biāo)更聚焦
只要有公權(quán)力的地方就存在權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn),因此,客觀地說職務(wù)犯罪可能發(fā)生在各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域,但同時(shí)每個(gè)行業(yè)職務(wù)犯罪的原因、具體情況等又各有各的差異。預(yù)防職務(wù)犯罪立法在制定普遍適用于各行業(yè)、各領(lǐng)域的統(tǒng)一預(yù)防措施、機(jī)制等同時(shí),又必須對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)有所考慮。鑒于此,法規(guī)在整體的結(jié)構(gòu)安排和內(nèi)容選擇上也就必須有所側(cè)重,逐個(gè)擊破。
因此,在對(duì)近年來本市職務(wù)犯罪狀況進(jìn)行研判的基礎(chǔ)上,《若干規(guī)定》選擇了九個(gè)公共資金、公共資源、公共權(quán)力較集中,職務(wù)犯罪易發(fā)、多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域,針對(duì)這些領(lǐng)域的職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn),專門規(guī)定了相應(yīng)的預(yù)防措施,使預(yù)防目標(biāo)更聚焦。
如針對(duì)公共資金管理、財(cái)政優(yōu)惠等領(lǐng)域,《若干規(guī)定》要求建立健全公共資金監(jiān)督管理制度,鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與公共資金的監(jiān)督;要求完善財(cái)政優(yōu)惠政策的申請、審核、支付、使用、監(jiān)管及公開等制度,并加強(qiáng)監(jiān)督和績效評(píng)估。針對(duì)政府采購和購買服務(wù)領(lǐng)域,《若干規(guī)定》要求完善政府采購管理體制和政府采購信息管理平臺(tái),推進(jìn)電子商務(wù)平臺(tái)應(yīng)用。針對(duì)國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域,《若干規(guī)定》要求建立完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制和建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、管控機(jī)制,增強(qiáng)國有企業(yè)“三重一大”決策制度的民主性和科學(xué)性,規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬待遇等管理以及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的配偶、子女及其配偶的投資或者經(jīng)營行為。針對(duì)教育科研醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域,《若干規(guī)定》要求完善單位自身內(nèi)部監(jiān)管,嚴(yán)格招生錄取、設(shè)備采購、工程建設(shè)、科研經(jīng)費(fèi)使用、藥品和醫(yī)療器械采購等方面的制度,防控廉潔風(fēng)險(xiǎn)。
《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》的出臺(tái)填補(bǔ)了本市在預(yù)防職務(wù)犯罪方面的立法空白。隨著《若干規(guī)定》的實(shí)施,將給職務(wù)犯罪行為再豎一道“防火墻”,為預(yù)防職務(wù)犯罪工作再上一道“保險(xiǎn)鎖”,推動(dòng)本市預(yù)防職務(wù)犯罪工作在已有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上向前邁出重要一步,在新的起點(diǎn)繼續(xù)“反腐倡廉”征程。