文／趙 弘

協(xié)同發(fā)展的辯證法

文／趙 弘

推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，是黨中央、國(guó)務(wù)院在新的歷史條件下作出的重大決策部署，是一項(xiàng)意義重大、影響深遠(yuǎn)的國(guó)家戰(zhàn)略。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無(wú)論是疏解北京非首都功能、解決“大城市病”問(wèn)題，還是縮小區(qū)域發(fā)展落差、實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，都面臨著許多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。京津冀協(xié)同發(fā)展不可能一蹴而就，必須放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，特別是在具體方案的制定和具體措施的實(shí)施上，要學(xué)會(huì)運(yùn)用辯證法，審慎處理好協(xié)同發(fā)展中的各種復(fù)雜問(wèn)題。我認(rèn)為，重點(diǎn)要處理好以下五個(gè)方面的關(guān)系。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系

疏解非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下進(jìn)行的，現(xiàn)在市場(chǎng)主體的自主選擇權(quán)大大增強(qiáng)，一些過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代比較奏效的方法，比如單純通過(guò)行政手段搬遷企業(yè)，今天可能就行不通了。當(dāng)年國(guó)家“三線工程”建設(shè)的方式、方法和模式是不可持續(xù)的，因而難行得通。在今天，如果采用這種方法，很難達(dá)到預(yù)期效果。因而，現(xiàn)在我們想問(wèn)題、辦事情必須樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，充分考慮市場(chǎng)主體意愿，遵循市場(chǎng)規(guī)律。在疏解非首都功能過(guò)程中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的企事業(yè)單位，應(yīng)該主要依靠市場(chǎng)手段來(lái)疏解。對(duì)于一些跨區(qū)域性的合作項(xiàng)目，應(yīng)該主要根據(jù)市場(chǎng)主體的選擇來(lái)進(jìn)行資源共享和功能對(duì)接。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性作用，并不是否認(rèn)政府在協(xié)同發(fā)展中的重要引導(dǎo)作用。特別是現(xiàn)在獨(dú)特的首都優(yōu)勢(shì)吸引各類要素向北京聚集的趨勢(shì)仍然很強(qiáng)勁，必須充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。政府作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，規(guī)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展的規(guī)范和引導(dǎo)作用。北京城市功能過(guò)多，人口集聚過(guò)快，與城市規(guī)劃落實(shí)不到位不無(wú)關(guān)系。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，城市規(guī)劃具有“準(zhǔn)法律”性質(zhì)，形成極強(qiáng)的剛性約束，幾十年甚至上百年持續(xù)實(shí)施，“一張藍(lán)圖繪到底”，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)很值得我們學(xué)習(xí)借鑒。北京市也有具有一定前瞻性的城市規(guī)劃，但剛性約束不強(qiáng)，劃定的生態(tài)紅線不斷被突破，形成“攤大餅式”發(fā)展。未來(lái)，必須提升規(guī)劃的權(quán)威性和剛性約束，引導(dǎo)城市科學(xué)有序發(fā)展。

其次，發(fā)揮政策創(chuàng)新對(duì)協(xié)同發(fā)展的保障作用。非首都功能疏解與跨區(qū)域合作，涉及到不同的市場(chǎng)主體，不同的利益訴求，必須進(jìn)行精心的政策設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)新，通過(guò)建立有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制及利益補(bǔ)償機(jī)制等，使疏解地有“推力”、承接地有“引力”、疏解對(duì)象有“動(dòng)力”，實(shí)現(xiàn)人口、資源出得去、留得住、發(fā)展得好。

第三，推動(dòng)軟、硬條件建設(shè)。我認(rèn)為，現(xiàn)在京津冀協(xié)同發(fā)展面臨著兩個(gè)明顯的“短板”。一個(gè)是區(qū)域交通體系不盡合理，缺乏中心城區(qū)與周邊新城、副中心、衛(wèi)星城等區(qū)域之間的市郊鐵路，使得中心城資源難以向周邊地區(qū)疏解和輻射；另一個(gè)是中心城與周邊區(qū)域之間教育、醫(yī)療等公共服務(wù)落差過(guò)大，周邊地區(qū)的吸引力弱，人才跟隨企事業(yè)單位向周邊疏解的意愿低，使得非首都功能疏解面臨障礙。解決這兩個(gè)“短板”，正是需要政府發(fā)力作為的地方。要加快推進(jìn)以市郊鐵路為核心的區(qū)域交通體系建設(shè)，構(gòu)建大容量、快速化、低票價(jià)的市郊鐵路，形成“1小時(shí)通勤圈”，滿足非首都功能疏解的交通要求；加快公共服務(wù)均衡化發(fā)展，通過(guò)名院建分院、名校辦分校等方式，促進(jìn)北京公共服務(wù)資源疏解，帶動(dòng)周邊區(qū)域公共服務(wù)水平提升，為非首都功能疏解、京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造軟環(huán)境。

疏解與提升的關(guān)系

疏解非首都功能，首先要明確哪些是首都功能，哪些是非首都功能。我認(rèn)為，首都功能是指“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”四大核心功能和與此緊密聯(lián)系的行政辦公等支撐功能，以及維持核心功能和支撐功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的適宜的城市功能。非首都功能主要是指超出核心功能和支撐功能所需、冗余、一般性的城市功能，集中體現(xiàn)為四類：一般性制造業(yè)，占用資源較多的區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)、數(shù)據(jù)中心、呼叫中心，面向全國(guó)和區(qū)域的公共服務(wù)功能，以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。要以“舍得”的理念和心態(tài)，分類施策，制定疏解方案，明確時(shí)間表、路線圖，以功能和產(chǎn)業(yè)疏解帶動(dòng)首都城市“瘦身”。

按照建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的目標(biāo)要求，北京在做好“瘦身”的同時(shí)，還要強(qiáng)化“健體”。要從根本上解決北京交通擁堵問(wèn)題出發(fā)，加密中心城軌道交通網(wǎng)絡(luò)，加快市郊鐵路建設(shè)，形成與首都城市空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模體量相適應(yīng)的軌道交通體系，大幅度提升城市交通承載能力。要加快智慧城市建設(shè)，在城市管理的精細(xì)化、智能化、網(wǎng)格化方面下更大的功夫，提升城市建設(shè)和管理水平。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在綠隔建設(shè)、中心區(qū)還綠、城市森林建設(shè)、環(huán)首都國(guó)家公園建設(shè)等方面取得突破。

存量與增量的關(guān)系

北京非首都功能疏解主要針對(duì)的是不符合首都功能定位的存量資源，其疏解需要一個(gè)過(guò)程。這期間一定要采取措施，嚴(yán)格控制新的增量聚集，切實(shí)鞏固疏解成果。一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，嚴(yán)控新增資源在城六區(qū)形成新的聚集，堅(jiān)守2020年全市總?cè)丝?300萬(wàn)和中心城常住人口下降15%的兩條“人口底線”。要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，特別是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，從追求規(guī)模體量轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量效益，構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以更少的資源消耗、更少的人力占用獲取更大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，以滿足城市運(yùn)行的財(cái)力保障；另一方面，要對(duì)存量資源疏解、騰退后的空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理利用，優(yōu)先用于公共綠地、街心公園等生態(tài)建設(shè)及公共停車設(shè)施建設(shè)，增加市民休憩空間，解決市民“停車難”問(wèn)題。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新疏解模式，加大政府資金支持力度，保障騰退效果，避免開發(fā)主體為平衡資金在騰退空間上進(jìn)行大規(guī)模商業(yè)開發(fā)而帶來(lái)新的資源聚集。

集中與分散的關(guān)系

北京要疏解的四類非首都功能性質(zhì)不同，疏解條件要求不同，疏解方式也應(yīng)有所差異。對(duì)于聚集發(fā)展要求較低的產(chǎn)業(yè)和部分公共服務(wù)功能，采取分散疏解方式，由周邊各城市結(jié)合自身定位、優(yōu)勢(shì)條件分別承接。對(duì)于行政功能、公共服務(wù)功能和聚集發(fā)展要求較高的產(chǎn)業(yè)，則宜采取集中疏解的方式。

對(duì)于集中疏解，我認(rèn)為，可以綜合考慮現(xiàn)有鐵路技術(shù)及周邊城市空間區(qū)位、資源條件、配套能力等，在北京周邊50-90公里范圍內(nèi)，選擇基礎(chǔ)較好的3-5個(gè)區(qū)域，率先建設(shè)市郊鐵路，吸引不同類型的非首都功能集中疏解，形成綜合型新城或科技、醫(yī)療、教育等特色功能衛(wèi)星城。要以通州行政副中心建設(shè)為契機(jī)，強(qiáng)化交通和公共服務(wù)配套，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)植入，提升其承載力和吸引力，發(fā)揮通州副中心建設(shè)在打破北京“單中心”城市格局、加快非首都功能疏解中的示范作用。

頂層統(tǒng)籌與具體推進(jìn)的關(guān)系

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，明確了總體方針、總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)前需要根據(jù)綱要加緊制定分領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施措施。在規(guī)劃落實(shí)過(guò)程中，還可能面臨一系列新問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)加以研究解決。

比如，最近我在廊坊、保定等地調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在非首都功能疏解面臨著疏解地和承接地的對(duì)接難題，一些疏解項(xiàng)目由于承接地缺乏用地指標(biāo)，或者受污染物排放總量指標(biāo)限制而難以落地；一些北京轉(zhuǎn)移到周邊的高新技術(shù)企業(yè)，面臨著跨區(qū)域資質(zhì)認(rèn)定和高新技術(shù)企業(yè)政策的銜接問(wèn)題；等等。這些實(shí)際困難，影響了企業(yè)的搬遷積極性。

總之，規(guī)劃綱要不可能包羅萬(wàn)象，推進(jìn)過(guò)程也可能會(huì)遇到各種困難和問(wèn)題，只要我們能夠正確面對(duì)，敢于迎難而上，采取有力措施，就一定能夠取得這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利。

（作者為北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)）