孟慶，辜元，李鵬，曹力維，冷炳榮（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶　401147）

社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與實(shí)施的問(wèn)題與思考——以重慶主城區(qū)為例

孟慶，辜元，李鵬，曹力維，冷炳榮
（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶401147）

社區(qū)服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)還缺乏相應(yīng)的建設(shè)機(jī)制保障。規(guī)劃設(shè)施與實(shí)施設(shè)施在空間上的錯(cuò)位，反映出規(guī)劃編制與實(shí)施存在嚴(yán)重的脫節(jié)。以控制的符號(hào)方式規(guī)劃的社區(qū)服務(wù)設(shè)施是否能滿足市民對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的需求？規(guī)劃編制是否有改進(jìn)的空間？該文通過(guò)對(duì)各地的經(jīng)驗(yàn)分析，提出了若干具體建議，對(duì)改進(jìn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制及管理具有現(xiàn)實(shí)的參考價(jià)值。

社區(qū)規(guī)劃；社區(qū)服務(wù)；社區(qū)服務(wù)設(shè)施；規(guī)劃編制；規(guī)劃實(shí)施

doi：10.3969/j.issn.1671-9107.2015.10.012

0　引言

社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)在過(guò)去的“單位”建設(shè)機(jī)制失效后，相應(yīng)的建設(shè)機(jī)制保障不力，存在規(guī)劃的部分服務(wù)設(shè)施與實(shí)施設(shè)施在空間上的錯(cuò)位，反映出規(guī)劃編制與實(shí)施存在嚴(yán)重的脫節(jié)，規(guī)劃編制和管理的技術(shù)方法不適應(yīng)公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施的現(xiàn)狀。在控規(guī)中的符號(hào)方式規(guī)劃的社區(qū)服務(wù)設(shè)施通過(guò)土地出讓條件的紐帶作用是否按要求得到實(shí)施了？是否能夠滿足市民對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的需求？規(guī)劃編制是否有改進(jìn)的空間？這一系列的問(wèn)題沒有引起我們規(guī)劃編制人員的足夠重視。

從各地的經(jīng)驗(yàn)看，廣州市以無(wú)償移交和成本造價(jià)移交相結(jié)合，保障社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。北京市強(qiáng)調(diào)同步規(guī)劃、“同步建設(shè)、同步交付使用”和“協(xié)議購(gòu)買”。上海市強(qiáng)調(diào)按標(biāo)準(zhǔn)“征收”和“貨幣形式兌現(xiàn)”公共服務(wù)配套設(shè)施和配套用房，設(shè)立資金專戶，超建部分補(bǔ)交配套設(shè)施費(fèi)。蘇州市成立社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理的專營(yíng)公司，規(guī)劃服務(wù)設(shè)施集中地塊，通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)招標(biāo)方式按照規(guī)劃要求建設(shè)鄰里中心，提供全面的社區(qū)服務(wù)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)改進(jìn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制和管理有一定的參考價(jià)值，希望本文的思考能夠引起大家的關(guān)注。

1　社區(qū)服務(wù)設(shè)施相關(guān)概念

圖1　社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃示例圖

1.1社區(qū)服務(wù)設(shè)施

社區(qū)“服務(wù)設(shè)施”是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）中的“服務(wù)設(shè)施用地”概念對(duì)應(yīng)的設(shè)施。本文主要討論居住小區(qū)及小區(qū)級(jí)以下的托幼、文化、體育、商業(yè)、衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老助殘、社區(qū)管理等設(shè)施。

社區(qū)服務(wù)設(shè)施是基本公共服務(wù)設(shè)施的主體，基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件，包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和社會(huì)就業(yè)服務(wù)等方面內(nèi)容（羅震東2011）。

1.2社區(qū)管理組織的構(gòu)成和法律地位

社區(qū)管理組織包括：社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站（社區(qū)黨委會(huì)）、社區(qū)物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會(huì)等。

社區(qū)居委會(huì)：根據(jù)自1990年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！钡诎藯l規(guī)定“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生”。工作經(jīng)費(fèi)由上級(jí)政府財(cái)政撥付。

社區(qū)服務(wù)站（社區(qū)黨委會(huì)）：根據(jù)《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 （2011-2015年）的通知》，是“社區(qū)公共管理服務(wù)的綜合性平臺(tái)，作為政府各部門管理服務(wù)的接口，承擔(dān)人口登記、職業(yè)介紹、義務(wù)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救助、居家養(yǎng)老、兒童托管、社會(huì)治安、房屋租賃等方面的管理服務(wù)”。社區(qū)黨委會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨設(shè)在社區(qū)服務(wù)站的基層組織。

社區(qū)物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和業(yè)主委員會(huì)：是相互聘用關(guān)系，業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)聘請(qǐng)物業(yè)機(jī)構(gòu)管理社區(qū)物業(yè)。

2　社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與實(shí)施的現(xiàn)狀

2.1現(xiàn)狀規(guī)劃與實(shí)施機(jī)制

社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃在理論上應(yīng)在控制性詳細(xì)規(guī)劃中根據(jù)規(guī)劃人口規(guī)模確定設(shè)施規(guī)模。但實(shí)際的操作時(shí)均以符號(hào)的形式標(biāo)注在分圖圖則上的居住用地地塊上。在出讓地塊時(shí)，沒有詳細(xì)的服務(wù)設(shè)施空間和規(guī)模要求，引起一系列問(wèn)題。部分出讓時(shí)間較長(zhǎng)的地塊完全沒有服務(wù)設(shè)施要求時(shí)，按照重慶市政府的規(guī)定，每100戶提供15～20㎡的社區(qū)管理和服務(wù)用房，由街道辦事處統(tǒng)一安排用于社區(qū)服務(wù)。

2.2幼兒園和社區(qū)體育設(shè)施基本能夠按照控規(guī)進(jìn)行建設(shè)

按照國(guó)家教育部及市教委關(guān)于學(xué)前教育的發(fā)展設(shè)想，幼兒園屬于非義務(wù)教育階段，行政主管部門以監(jiān)督、指導(dǎo)幼兒園的保育教育工作，幼兒園硬件水平為主，幼兒園的經(jīng)營(yíng)則以市場(chǎng)辦學(xué)為主（私立幼兒園），政府、企事業(yè)單位辦學(xué)為輔（公辦幼兒園）。相對(duì)而言，公辦幼兒園在資金調(diào)入、經(jīng)營(yíng)歷史、社會(huì)口碑、政策扶持等方面具有優(yōu)勢(shì)，幼兒園的教育質(zhì)量也較好；而私立幼兒園則受到開發(fā)商、民辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的資金投入、社會(huì)道德感等多方面的因素影響，幼兒園的軟硬件條件良莠不齊。開發(fā)商基本能夠按照土地出讓條件上對(duì)幼兒園的配置要求進(jìn)行建設(shè)，但在移交過(guò)程中存在問(wèn)題，需要幼兒園的辦學(xué)機(jī)構(gòu)拿出足夠的租金才能交出來(lái)作為幼兒園使用。

圖2　重慶市景德幼兒園

圖3　重慶市大地幼兒園

重慶市居住區(qū)公共設(shè)施配套主要是按照 “誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)配套”的原則進(jìn)行建設(shè)，社區(qū)體育設(shè)施則依據(jù)市規(guī)劃局出臺(tái)的《重慶市住宅項(xiàng)目配建體育設(shè)施規(guī)劃管理暫行規(guī)定 （試行）》，由具體的樓盤開發(fā)商進(jìn)行出資與配套建設(shè)，規(guī)劃部門在體育設(shè)施類型和體育設(shè)施占地面積上進(jìn)行控制管理。建成移交后，社區(qū)體育設(shè)施則一般由物業(yè)公司進(jìn)行管理與維護(hù)。

2.3社區(qū)文化、衛(wèi)生、民政、商業(yè)和管理設(shè)施缺乏空間規(guī)劃引導(dǎo)

圖4　大渡口區(qū)古渡社區(qū)設(shè)在社區(qū)管理用房的文化室

2.3.1社區(qū)文化活動(dòng)室由街道與文化主管部門資助設(shè)立

據(jù)調(diào)研，社區(qū)文化活動(dòng)室的建設(shè)與活動(dòng)資金有多方來(lái)源。按照市委全委會(huì)提出的“實(shí)現(xiàn)社區(qū)文化活動(dòng)室建設(shè)全覆蓋”的具體要求，市財(cái)政每年將劃撥3000萬(wàn)專項(xiàng)資金，從2013年起推動(dòng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)文化活動(dòng)室。與之同時(shí)，各區(qū)文廣局也針對(duì)社區(qū)文化活動(dòng)室的具體建設(shè)要求，給予一定補(bǔ)助，如配送音響、吹打樂、相機(jī)、攝像機(jī)等文化設(shè)施設(shè)備，同時(shí)指導(dǎo)社區(qū)文化活動(dòng)室的功能建設(shè)。此外，部分街道、非政府組織也撥付相應(yīng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，用于社區(qū)文化活動(dòng)的開展，推動(dòng)社區(qū)文化建設(shè)（如大渡口古渡社區(qū)）?？傮w上與控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的符號(hào)位置沒有相關(guān)性。

2.3.2社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站由衛(wèi)生主管部門審批，衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)日常管理

社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施主要指社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。從我國(guó)目前的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置來(lái)看，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站歸社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心管轄，接受社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的管理、醫(yī)療衛(wèi)生指導(dǎo)與相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督，分為直管站和社會(huì)站（民營(yíng)機(jī)構(gòu)申報(bào)）。社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施提供基本服務(wù)包括公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)兩個(gè)方面。公共衛(wèi)生服務(wù)包括12項(xiàng)內(nèi)容，基本醫(yī)療服務(wù)包括6項(xiàng)內(nèi)容。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站由區(qū)縣衛(wèi)生主管部門根據(jù)衛(wèi)生服務(wù)中心的能力和社會(huì)機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)自己決定配置位置，一般按照500m范圍內(nèi)沒有醫(yī)院、200m范圍內(nèi)沒有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為密度控制原則，與規(guī)劃部門的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的位置沒有聯(lián)系。

表1　社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容

2.3.3日間照料中心由民政局督促街道或輔助社會(huì)組織建設(shè)與運(yùn)營(yíng)

社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施即日間照料中心，該類設(shè)施建設(shè)起步較晚，現(xiàn)狀建成設(shè)施較少，相應(yīng)的能服務(wù)的人口少，需求缺口較大。如重慶主城社區(qū)5.4萬(wàn)人才擁有一個(gè)托老所，托老所數(shù)量嚴(yán)重不足，服務(wù)半徑過(guò)大。從實(shí)施來(lái)看，市民政局要求街道辦事處是建設(shè)日間照料中心的責(zé)任單位，其選址方式有以下幾種：第一，占用每百戶20m2的社區(qū)管理和服務(wù)用房指標(biāo)，與社區(qū)服務(wù)中心集中建設(shè)；第二，在社區(qū)內(nèi)租房建設(shè)；第三，委托社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老院附屬建設(shè)。以政府購(gòu)買服務(wù)的方式運(yùn)行，比如寸灘街道日間照料中心則由新家道家政服務(wù)有限公司運(yùn)營(yíng)，寸灘街道發(fā)放養(yǎng)老券，補(bǔ)貼貧困、殘疾老年人部分資金，用以在此購(gòu)買服務(wù)?？臻g上與規(guī)劃部門的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的位置沒有聯(lián)系。

圖5　江北區(qū)寸灘街道老年人日間照料中心

2.3.4社區(qū)管理和公益性服務(wù)設(shè)施按有關(guān)政策無(wú)償提供給街道辦事處使用

社區(qū)管理和公益性服務(wù)設(shè)施用房針對(duì)已出讓地塊，重慶市按照每100戶應(yīng)提供15m2以上的社區(qū)服務(wù)站用房，無(wú)償用于社區(qū)組織工作和居民公益性服務(wù)。但是，在執(zhí)行過(guò)程中開發(fā)企業(yè)移交的用房在面積數(shù)量上基本能夠按照規(guī)定提供，但在空間區(qū)位分布和面積功能大小上難以滿足要求。如某樓盤，將分散的10余處物業(yè)作為社區(qū)管理用房移交給街道辦事處作為社區(qū)服務(wù)用房管理，許多物業(yè)點(diǎn)市民都難以到達(dá)和使用，這種現(xiàn)象普遍存在。空間上與規(guī)劃部門的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的位置沒有聯(lián)系。

2.3.5社區(qū)基礎(chǔ)商業(yè)設(shè)施由商業(yè)主管部門以財(cái)政補(bǔ)貼方式進(jìn)行引導(dǎo)

主要是指菜店或“社區(qū)示范超市”，市場(chǎng)化程度高，規(guī)劃保障不足。在控規(guī)成果要求中常常被忽略，基本沒有相應(yīng)的要求，被納入市場(chǎng)調(diào)節(jié)范疇，政府保障力度不足?，F(xiàn)行的主要保障措施是根據(jù)《重慶市商業(yè)委員會(huì)關(guān)于做好2010年培育評(píng)定社區(qū)示范超市建設(shè)社區(qū)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)工作的通知》規(guī)定，對(duì)驗(yàn)收合格的“社區(qū)示范超市”，區(qū)分新建和改建，市級(jí)財(cái)政分別安排6000～10000元的補(bǔ)貼，引導(dǎo)社區(qū)基礎(chǔ)商業(yè)設(shè)施的建設(shè)。空間上與規(guī)劃部門的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的位置沒有聯(lián)系。

3　重慶市社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃實(shí)施中的主要問(wèn)題分析

3.1社區(qū)管理和服務(wù)設(shè)施承載功能多，空間需求大

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查研究情況，我們匯總了社區(qū)管理和服務(wù)設(shè)施承載的功能主要包括：（1）社區(qū)黨委會(huì)；（2）社區(qū)居委會(huì)；（3）平安和諧建設(shè)工作站；（4）社區(qū)警務(wù)室；（5）老年人活動(dòng)室；（6）殘疾人康復(fù)室；（7）信訪調(diào)解室；（8）社區(qū)便民服務(wù)站（社會(huì)事務(wù)工作站）；（9）社區(qū)計(jì)劃生育服務(wù)站；（10）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站；（11）社區(qū)勞動(dòng)與社會(huì)保障服務(wù)站；（12）市民學(xué)校；（13）綜治工作站；（14）社區(qū)消防室（應(yīng)急物資儲(chǔ)備室、民兵器材室）；（15）社區(qū)文化活動(dòng)室（社區(qū)書屋）；（16）婦女兒童避災(zāi)室；（17）僑胞協(xié)會(huì)；（18）科技協(xié)會(huì)；（19）黨員遠(yuǎn)程教育終端站；（20）黨員活動(dòng)之家；（21）人大政協(xié)之家（人大代表工作站）；（22）四點(diǎn)半課堂；（23）社區(qū)戒毒（康復(fù)）室（社區(qū)戒毒指導(dǎo)站）；（24）農(nóng)民工綜合服務(wù)中心；（25）愛心儲(chǔ)蓄銀行；（26）藝術(shù)社團(tuán)活動(dòng)室（多功能室）；（27）技能培訓(xùn)室。現(xiàn)狀多采用“一室多用”方式進(jìn)行服務(wù)，從調(diào)研的7個(gè)社區(qū)辦公用房看，3個(gè)有相對(duì)獨(dú)立的辦公空間，能滿足重慶市政府規(guī)定使用面積不低于500m2的要求，4個(gè)臨時(shí)租用住宅建筑進(jìn)行辦公的空間基本不能滿足需求。

3.2行業(yè)管理間相互脫節(jié)

在控規(guī)編制和土地出讓條件的論證過(guò)程中，相關(guān)主管部門參與力度差距大，教育部門能夠有很好的協(xié)助和參與，衛(wèi)生、文化、體育、民政部門基本不參與這兩個(gè)階段的決策過(guò)程，有的部門如衛(wèi)生和民政部門，根本不知道在控規(guī)中對(duì)他們的基層設(shè)施布點(diǎn)有考慮。所以在具體設(shè)施落地時(shí)，根據(jù)自己的理解，決定設(shè)施地點(diǎn)。規(guī)劃在社區(qū)服務(wù)設(shè)施的空間統(tǒng)籌中的作用沒有得到良好發(fā)揮。各行業(yè)都有自己的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施建設(shè)體系規(guī)劃，但是沒有空間規(guī)劃作為支撐，難以得到空間保障。各部門對(duì)規(guī)劃部門保障空間的呼聲也是非常大，與規(guī)劃部門脫節(jié)嚴(yán)重。

3.3社區(qū)服務(wù)設(shè)施用房產(chǎn)權(quán)不明晰，缺乏移交機(jī)制保障

在現(xiàn)行社區(qū)用房規(guī)劃建設(shè)管理中，社區(qū)辦公和服務(wù)用房普遍按照每100戶20m2的配置政策控制和執(zhí)行，由于社區(qū)設(shè)施移交保障機(jī)制不健全，對(duì)產(chǎn)權(quán)移交缺乏明確規(guī)范，僅要求無(wú)償提供社區(qū)服務(wù)用房，使得移交不及時(shí)，或移交的房屋難以使用。在實(shí)際走訪和調(diào)研中，開發(fā)企業(yè)對(duì)本屬于免費(fèi)提供的社區(qū)公益性服務(wù)用房還要征收高額的各種稅費(fèi)，有很大的抵觸情緒。

3.4設(shè)施質(zhì)量和數(shù)量不符合標(biāo)準(zhǔn)要求

社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，功能單一。養(yǎng)老設(shè)施調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建筑面積偏小，僅能滿足基本職能。如老年人日間中心平均面積僅有200～300m2，與國(guó)標(biāo)最低750m2要求有較大差距。大部分租房建設(shè)也無(wú)獨(dú)立占地，室外活動(dòng)場(chǎng)所難以保障。

幼兒園實(shí)際建設(shè)形式隨意性大，多數(shù)不符合建設(shè)規(guī)范要求。當(dāng)前政府倡導(dǎo)學(xué)前教育納入市場(chǎng)行為，幼兒園的主體建設(shè)者為所在地的房地產(chǎn)開發(fā)商。由于幼兒園在規(guī)劃時(shí)只明確了布點(diǎn)，即土地招拍掛條件中只表明了需要配置幼兒園，但沒有提供具體的建設(shè)位置、規(guī)模等條件，因而在實(shí)際建設(shè)幼兒園時(shí)，完全取決于房地產(chǎn)開發(fā)商在商業(yè)開發(fā)利益與公共服務(wù)設(shè)施配套供給之間的權(quán)衡，造成幼兒園實(shí)際建設(shè)形式隨意性大，多數(shù)不符合建設(shè)規(guī)范要求。

圖6　某居住區(qū)體育設(shè)施配置分析圖

4　對(duì)完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和實(shí)施的建議

4.1鼓勵(lì)托兒所靠近居住小區(qū)服務(wù)中心獨(dú)立占地

幼兒園的服務(wù)范圍主要為其所屬的居住小區(qū)（組團(tuán)）及附近的居住樓盤，因每天上下學(xué)接送孩子、陪伴孩子嬉戲游玩的緣故，幼兒園也成為相鄰居住小區(qū)（組團(tuán)）居民日常交往、活動(dòng)的重要所。從方便居民日常生活及提供服務(wù)的角度，幼兒園鼓勵(lì)結(jié)合社區(qū)文化中心、社區(qū)體育活動(dòng)場(chǎng)地、社區(qū)商業(yè)中心、鄰里公園、公交站場(chǎng)、社會(huì)公共停車場(chǎng)等設(shè)施設(shè)置，形成綜合性的社區(qū)服務(wù)中心?？匾?guī)中的幼兒園規(guī)劃應(yīng)明確空間布局，劃定獨(dú)立地塊邊界線。應(yīng)細(xì)化建設(shè)規(guī)模，完善地塊指標(biāo)一覽表，明確標(biāo)注幼兒園地塊編號(hào)、占地面積、用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率、幼兒園辦學(xué)規(guī)模、最小建筑面積以及其他需要控制的選址、配置要求等。

4.2控規(guī)應(yīng)區(qū)分已出讓地塊和未出讓地塊分別提出社區(qū)設(shè)施配置要求

城市中有大量的已出讓地塊，由于原控規(guī)編制時(shí)社區(qū)設(shè)施配置要求不明確，導(dǎo)致社區(qū)設(shè)施配置要求沒有在土地出讓條件中規(guī)定?，F(xiàn)行的辦法要求按照每100戶提供15～20m2的標(biāo)準(zhǔn)提供社區(qū)管理和服務(wù)用房，有街道辦事處負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排。對(duì)已出讓地塊此辦法具有一定可操作性。

對(duì)應(yīng)未出讓地塊的規(guī)劃，建議按照我市新的公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，按照規(guī)劃的居住小區(qū)規(guī)模，分別計(jì)算文化、教育、衛(wèi)生、體育、民政和社區(qū)管理用房的面積，將相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施以符號(hào)方式安排在規(guī)劃的居住用地 （R）服務(wù)設(shè)施用地（R12R22R32）內(nèi)。同時(shí)，明確相應(yīng)的建筑面積控制要求，做到定量和定位。

4.3完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施的征收和移交管理機(jī)制，落實(shí)征收資金

建立區(qū)縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施資金保障機(jī)制。將開發(fā)企業(yè)無(wú)償提供的社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，轉(zhuǎn)為社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套費(fèi)，集中用于社區(qū)中心建設(shè)和收購(gòu)。以幼兒園為例，通過(guò)收購(gòu)幼兒園的使用權(quán)，將其納為國(guó)有資產(chǎn)，由教育行政主管部門負(fù)責(zé)幼兒園的統(tǒng)籌設(shè)置、幼兒園的辦學(xué)管理，或公辦、或按較低價(jià)格轉(zhuǎn)交給民辦經(jīng)營(yíng)者，規(guī)避由市場(chǎng)運(yùn)作帶來(lái)的學(xué)前教育供給不平衡。已納入出讓條件的設(shè)施，應(yīng)明確規(guī)定采用無(wú)償征用的方式移交給區(qū)縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

4.4建立專業(yè)化公益性的社區(qū)服務(wù)設(shè)施接收運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)

建議政府推動(dòng)建立公益性非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織，負(fù)責(zé)接收營(yíng)運(yùn)社區(qū)服務(wù)用房和服務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的有關(guān)文獻(xiàn)對(duì)非營(yíng)利組織的主要特征歸納為：（1）大部分資源來(lái)源于資財(cái)?shù)墓┙o者，他們不期望收回或據(jù)以取得經(jīng)濟(jì)上的利益；（2）業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的目的主要不是為了獲取利潤(rùn)或利潤(rùn)同等物而提供產(chǎn)品或勞務(wù)；（3）沒有明確界定的所有者權(quán)益及其出售、轉(zhuǎn)讓或贖回以及憑借所有權(quán)在組織清算、解散時(shí)分享一定份額的剩余資財(cái)。

上述特征符合社區(qū)服務(wù)組織的主要特征，應(yīng)鼓勵(lì)各區(qū)成立公益性非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織授權(quán)運(yùn)作和管理轄區(qū)的社區(qū)綜合服務(wù)中心物權(quán)。社區(qū)綜合服務(wù)中心的設(shè)施以公益性為主體，應(yīng)作為公共財(cái)產(chǎn)，納入?yún)^(qū)級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)管理范疇，以降低社區(qū)服務(wù)運(yùn)行成本，通過(guò)專業(yè)化的服務(wù)，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。

一方面對(duì)開發(fā)企業(yè)按照土地出讓條件移交的社區(qū)服務(wù)中心用房進(jìn)行統(tǒng)一接管，并統(tǒng)籌給相關(guān)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)使用。另一方面對(duì)于規(guī)劃已建成區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部已分散建成的社區(qū)用房，可統(tǒng)一交由公益性非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織進(jìn)行市場(chǎng)化整合，轉(zhuǎn)化為建設(shè)費(fèi)用，用于社區(qū)中心的改造和建設(shè)。再者，就是已出讓但還沒有進(jìn)行建設(shè)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施用房，原則上按照評(píng)估價(jià)格支付給公益性非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織統(tǒng)籌使用，按照社區(qū)規(guī)劃進(jìn)行選點(diǎn)或租用社區(qū)綜合服務(wù)中心用房。

5　結(jié)語(yǔ)

社區(qū)服務(wù)設(shè)施作為基本公共服務(wù)的載體，要實(shí)現(xiàn)均等化，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的目標(biāo)，應(yīng)該上升到保障每一個(gè)公民擁有平等發(fā)展機(jī)會(huì)和基本人格尊嚴(yán)的高度去認(rèn)識(shí)。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者在此項(xiàng)事業(yè)中可以努力的空間很大，需要大量精細(xì)化的規(guī)劃工作，包括完善控制性詳細(xì)規(guī)劃的分圖圖則成果要求和土地出讓條件的深入論證等，希望通過(guò)此文的思考，能夠引起大家的重視，在規(guī)劃每一個(gè)設(shè)施符號(hào)的布局中自覺落實(shí)，讓我們的生活更加便利和舒適。

［1］張大維.公平與效益視角下的社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)［J］.現(xiàn)代城市研究，2011（7）.

［2］姜莘.城市型社區(qū)配套設(shè)施規(guī)劃類型及規(guī)模的確定［J］.合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（4）.

責(zé)任編輯：孫蘇

“山城模式”助推小城鎮(zhèn)騰飛

重慶市集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，地形地貌復(fù)雜、文化豐富多樣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、功能定位存在差異。對(duì)擁有特定的不可替代資源的小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)依托優(yōu)勢(shì)資源向特色鮮明、功能獨(dú)特、環(huán)境優(yōu)美的方向發(fā)展，以旅游資源開發(fā)促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。如北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)種花養(yǎng)草已有500多年歷史，是全國(guó)花卉藝術(shù)五大流派之一——川派花卉藝術(shù)和重慶梅文化的發(fā)源地，靜觀鎮(zhèn)發(fā)掘種花養(yǎng)草歷史底蘊(yùn)，建立起40多個(gè)花卉精品園，形成“十里臘梅觀光走廊”。

對(duì)位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的小城鎮(zhèn)，支持其健全公共服務(wù)職能，形成一定區(qū)域的公共服務(wù)中心。如墊江縣澄溪鎮(zhèn)設(shè)立 “稻草援助中心”、“澄溪老年福利服務(wù)中心”，幫助困難群眾與農(nóng)村空巢老人。

充分利用重慶復(fù)雜的地理環(huán)境要素，著力構(gòu)筑環(huán)境景觀的異質(zhì)性和城鎮(zhèn)形態(tài)的多樣性，創(chuàng)造出具有 “地域特征”、“時(shí)代特點(diǎn)”的小城鎮(zhèn)。如江北區(qū)五寶鎮(zhèn)發(fā)揮東臨長(zhǎng)江、三面環(huán)水、一面靠山的良好生態(tài)環(huán)境，打造天然"綠色氧吧"，營(yíng)造遠(yuǎn)離都市的靜謐之地；合川區(qū)三匯鎮(zhèn)以"山石之都、生態(tài)之城"定位小城鎮(zhèn)建設(shè)。切實(shí)保護(hù)和恢復(fù)代表重慶傳統(tǒng)風(fēng)貌的典型建筑和地段。如沙坪壩區(qū)磁器口古鎮(zhèn)，人文薈萃、風(fēng)景優(yōu)美、獨(dú)有“一江兩溪三山四街”地貌，“一條石板路，千年磁器口”，是重溫老重慶舊夢(mèng)的好去處；酉陽(yáng)縣龔灘古鎮(zhèn)保存50多座形態(tài)各異的吊腳樓、三公里長(zhǎng)的石板街、150余堵別具一格的封火墻、200多個(gè)古樸幽靜的四合院，被稱之為烏江畫廊上最理想的藝術(shù)創(chuàng)作基地。

（摘自：《中國(guó)建設(shè)報(bào)》）

Problems in and Reflection on Planning and Im plementation of Community Service Facility

There is no related constructionmechanism for the p lanning and construction of community service facility.The spatial dislocation of planning facility and implementation facilitymirrors thesevere lossof planning compilation and implementation.Can the community service facility plannedw ith controlled symbolmethod meet the civil requirements for community service facility？Is there any improvement space for planning compilation？Based on theexperienceanalysis，some suggestionsare listed for reference.

community planning；community service；community service facility；planning compilation；planning implementation

TU984.11+3

A

1671-9107（2015）10-0012-05

2015-09-01

孟慶（1967-），男，重慶人，研究生，高級(jí)規(guī)劃師，主要從事城市規(guī)劃研究與設(shè)計(jì)工作。