江蘇省農業(yè)委員會

近年來，我省各級深入貫徹落實黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會和習近平總書記視察江蘇重要講話精神，按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，大力推進以農村集體資產產權制度改革為核心的農村社區(qū)股份合作社建設，通過明晰產權歸屬、界定成員資格、固化量化到戶，推動農村集體所有制由成員共同共有向按份共有轉變，探索市場經濟條件下農村集體經濟的有效組織形式和發(fā)展機制，為全省的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和農業(yè)現(xiàn)代化建設作出積極貢獻。

一、改革的主要做法與特點

我省農村集體資產產權制度改革總體有力有序推進，得益于中央的改革推進和政策指引，得益于省委、省政府高度重視和大力支持，更得益于基層干群大膽實踐和探索創(chuàng)新。

（一）在改革發(fā)展上呈現(xiàn)起步早與覆蓋廣兩個特點。上世紀90年代末，蘇南等地自發(fā)探索，在堅持農村基本制度的基礎上，以農村社區(qū)集體經濟組織為單位，以土地集體所有為紐帶，以股份的形式將集體財產具體量化到社區(qū)每一名成員，同時參照股份制的治理結構建立統(tǒng)一經營、民主管理、按股分紅的社區(qū)性農村集體經濟組織，實現(xiàn)了社員占有和股東占有的結合，體現(xiàn)了公私兼顧的產權制度安排。經過10多年的推動，全省完成農村產權制度改革的村達5010個，入社成員數1146萬人，量化集體經營性凈資產443億元，基本實現(xiàn)全省地級市改革全覆蓋，其中蘇南地區(qū)2/3的村完成了改制，南京、蘇州、無錫、常州等地已基本完成全面改革。

（二）在改革謀劃上堅持頂層設計與依法規(guī)范并重。1999年，省政府出臺了《江蘇省農村集體資產管理辦法》，明確規(guī)定農村集體經濟組織對農村集體經營性資產依法自主決定經營方式，可以實行股份合作等方式經營。在總結蘇南等地改革經驗的基礎上，2005年省委、省政府“兩辦”專門下發(fā)《關于積極推進農村社區(qū)股份合作制改革的意見》，要求各地堅持“因地制宜、分類指導，民主決策、陽光操作，依法辦事、維護穩(wěn)定”三項原則，重點著眼“有需要、有實力、有潛力、有意愿”的四類地區(qū)，突出抓好“清產核資、成員界定、股權量化、健全機構、收益分配”五個關鍵環(huán)節(jié)，積極推進集體資源資產化、資產資本化、資本股份化。此后每年省委一號文件都對改革工作提出明確要求，省農委也通過下發(fā)指導文件、總結推廣經驗等方法，形成相對較為完善的改革程序、管理模式、分配方式等制度設計。2009年省人大出臺《江蘇省農民專業(yè)合作社條例》，將農村社區(qū)股份合作社納入法規(guī)調整范圍，賦予法人地位，經工商登記后可取得農民專業(yè)合作社法人營業(yè)執(zhí)照，在法律層面確立了社區(qū)股份合作社的市場主體地位，農村社區(qū)股份合作制改革總體進入有法可依、依法規(guī)范的階段。目前，全省已有1800多家合作社完成了工商登記。

（三）在改革深化上堅持規(guī)范管理與機制創(chuàng)新兩手抓。為進一步規(guī)范農村社區(qū)股份合作社的發(fā)展，省農委先后出臺《江蘇省農村合作社會計核算管理辦法（試行）》、《關于印發(fā)承包地經營權出資和集體資產份額出資證明書格式文本的通知》等一系列政策文件，組織開展了全省農村集體資產清產核資、“五好”合作社創(chuàng)建和“百佳”合作社評選等一系列活動，引導各地農村社區(qū)股份合作社加強規(guī)范化管理，切實保障農民成員的集體收益分配權。同時，各地還結合自身實際，積極探索創(chuàng)新，為改革工作夯實工作基礎、創(chuàng)新發(fā)展機制。一是建立農村集體資產產權登記制度。在全面清產核資的基礎上，核實農村集體資產、資源等存量和占用使用情況，發(fā)放農村集體資產產權登記證書，依法界定所有權歸屬關系。蘇州、揚州、南通、泰州等地都以政府名義發(fā)放農村集體資產產權登記證書。二是創(chuàng)新經營主體實現(xiàn)形式。常州、揚州等地以村民小組為單位組建合作社，蘇南等地鼓勵由村級集體牽頭、成員入股興辦物業(yè)合作社和富民合作社，一些地方鎮(zhèn)村或村村之間采取股份合作形式組建農村聯(lián)合投資公司。三是探索股權流動途徑。蘇南等少數地方探索將成員的集體資產股份通過繼承、贈予等方式流轉給本社其他成員，但不得撤資變現(xiàn)；嘗試對內實行增資擴股，允許成員以現(xiàn)金入股購買個人股份，增加集體經濟發(fā)展實力和個人分紅額度。四是探索“政社分設”運營機制。蘇州市在楓橋社區(qū)試點，將村級行政管理職能與經濟發(fā)展職能分離，將福利事業(yè)等各項社會職能劃交社區(qū)居委會，支出由街道財政承擔，切實減輕村集體負擔，保障集體經濟收益完全由成員享受。

（四）在改革推動上堅持強村與富民同步前行。強村是改革的基礎，富民是改革的目的。我省一直重視農村集體經濟發(fā)展，2010年省委、省政府“兩辦”專門下發(fā)《關于發(fā)展村級集體經濟的意見》，同時組織開展村級“四有一責”（有穩(wěn)定持續(xù)的集體經濟收入、有功能齊全的活動陣地、有先進適用的信息網絡、有群眾擁護的雙強帶頭人、強化村黨組織領導責任）建設行動，要求各地大力發(fā)展資源開發(fā)型、資產運營型、為農服務型、異地發(fā)展型、休閑觀光型等村級集體經濟，鼓勵符合條件的地方加快推進股份合作制改革，賦予農民集體收益分配權。省農委還把村級集體經濟發(fā)展納入現(xiàn)代農業(yè)考核指標體系，確保以縣為單位每年都保持10%以上增幅。到去年底，全省村級集體經營性收入達281.7億元，村均經營性收入從2000年的26萬元增長到2013年的159萬元，年遞增14.9%。村級集體經濟發(fā)展和農村社區(qū)股份合作制改革，搞活集體資產經營，讓農民從集體經濟組織得到更多的收益分配和股金分紅。到目前為止，我省農村社區(qū)股份合作社累計分紅125.6億元，社均達296.4萬元。江陰市江鋒村股份合作社于2010年成立，當年村民每股分紅1500元，至2013年增加到3500元，戶均達10000多元。

二、改革中存在的問題與原因

我省在農村集體資產產權制度改革方面做了一些工作，取得一定成績，但也存在一些制約和阻礙改革深化的問題。這些問題既有頂層設計和制度安排原因，也有基層研究探索不足的原因。

（一）“農村集體經濟組織”需法律界定。包括《憲法》在內的諸多國家法律都提到了“農村集體經濟組織”，但農村集體經濟組織的法人地位始終沒有明確?！睹穹ㄍ▌t》界定的企業(yè)法人、社會團體法人、機關法人、事業(yè)單位法人，都無法涵蓋同時承擔著經濟活動功能和公共服務功能的農村社區(qū)性集體經濟組織。我省《農民專業(yè)合作社條例》雖然賦予了農村社區(qū)股份合作社法人地位，并準予工商登記為專業(yè)合作社法人，但由于兩者產權制度安排和承擔義務責任不一致，經營方式和內容也有較大差異，我省的做法實際上是在無法突破現(xiàn)有法律缺位困局情況下的變通做法。由于法人地位不明等因素影響，農村集體經濟組織獨立自主從事經濟活動的功能被削弱，對外經營只能以村委會名義開展，又帶來各地農村集體經濟組織不健全、成員身份難界定等問題。我們認為，在全國范圍內農村集體經濟組織面廣量大，涉及農民成員數量巨大，而且還出現(xiàn)了一些新型農村集體經濟經濟組織，有必要從法律層面上專門為肩負經濟發(fā)展和公共服務功能的農村社區(qū)性集體經濟組織單獨設立法人資格。