董禮勝，崔 群

（中國社會科學(xué)院 研究生院，北京102488）

據(jù)中國國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)54.77%。隨著城市發(fā)展的加快，環(huán)境污染、公共服務(wù)供給不足、交通堵塞等城市弊病不斷暴露出來，使得如何實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展成為不可回避的關(guān)鍵性議題。與此同時，信息化技術(shù)的發(fā)展令“智慧城市”成為繼“數(shù)字城市”后又一風(fēng)靡全球的新理念，引發(fā)了國內(nèi)外眾多專家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)及IT 企業(yè)的理論探討和實踐摸索。縱觀已有的學(xué)術(shù)成果和實踐經(jīng)驗，尚未有系統(tǒng)性的治理理念支撐智慧城市的建設(shè)?；诖?，本文將嘗試引入整體性治理的理念，探討這一治理方式在智慧城市建設(shè)中的潛力和空間，以期為學(xué)者、政策制定者及開發(fā)商等多元主體提供建設(shè)智慧城市的新思路。

一、智慧城市與整體性治理的內(nèi)涵

（一）智慧城市的內(nèi)涵

楊冰之通過回顧文獻(xiàn)，將當(dāng)前關(guān)于智慧城市的闡述分為“技術(shù)論”“應(yīng)用論”和“系統(tǒng)論”三類。［1］根據(jù)此種分類方法，筆者整理了目前“智慧城市”具有代表性的定義（見表1）?？v觀多種定義界定，可以發(fā)現(xiàn)盡管信息通訊技術(shù)（ICT）永遠(yuǎn)處在智能范式（smart paradigm）的中心，但智慧城市仍是一個高度模糊且多維的概念，學(xué)界對此尚未達(dá)成共識。卡瑞各留（Andrea Caragliu）等人認(rèn)為這些定義的共同之處有六點：應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施以提升經(jīng)濟(jì)和政治效率，實現(xiàn)社會、文化和城市發(fā)展；優(yōu)先強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的商業(yè)主導(dǎo)模式；著重強(qiáng)調(diào)讓多樣的城市居民融入公共服務(wù)；強(qiáng)調(diào)高科技和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)在城市長遠(yuǎn)發(fā)展中的重要性；對社會資本和關(guān)系資本的深切關(guān)注；將社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為智慧城市的主要策略目標(biāo)。［2］67-69可以看出，除了技術(shù)，智慧城市的深層次內(nèi)涵還涉及政治、社會、文化等多個方面，以及政府、企業(yè)、市民等多個主體。對于這種要在廣泛領(lǐng)域內(nèi)、多元化主體間達(dá)成的共同議題，“治理”正是與之相符的路徑與愿景。

表1 智慧城市代表性定義一覽表

（二）整體性治理的內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代末期以來，整體性治理理論作為對新公共管理中個體主義思維方式的修正以及實踐層面“碎片化”問題的解決思路，已成為一種新的治理途徑。通過對傳統(tǒng)官僚制、新公共管理和整體性治理的比較（見表2），可以概括出整體性治理的內(nèi)涵：即以滿足公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)和整合為策略，實現(xiàn)治理層級、功能和公私部門的整合及碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合［14］，為公眾提供無縫隙、整合化服務(wù)的政府運作模式。

二、智慧城市與整體性治理的契合之處

（一）理論背景：信息技術(shù)論

智慧城市的產(chǎn)生與發(fā)展具有很強(qiáng)的技術(shù)背景。首先，第三、第四代移動通信技術(shù)及IPV6等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展為智慧城市的產(chǎn)生提供了必要的契機(jī)；其次，傳感器、無線傳輸、條形碼、自動識別、遙測遙感等感知技術(shù)已徹底改變了人們的生產(chǎn)生活方式；最后，云計算、微電子技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘、智能技術(shù)、分布數(shù)據(jù)處理以及信息共享交互與應(yīng)用平臺開發(fā)技術(shù)正在快速發(fā)展，為智慧城市的產(chǎn)生提供重要支撐。

表2 公共行政三種典范的比較［15］75

與此同時，信息技術(shù)與數(shù)字時代也是整體性治理的背景。登力維提出，數(shù)字時代治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合、整體協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。［16］他認(rèn)為，幾十年來信息系統(tǒng)一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。

（二）核心目標(biāo)：以公民需求為中心

以用戶為中心（user-centric）是智慧城市的核心目標(biāo)。［17］智慧公共服務(wù)的提供采用的是“以網(wǎng)絡(luò)為工具，以公眾為中心，以應(yīng)用為靈魂，以便民為目的”的工作模式。社會公眾可以在任何時間、任何地點、任何方式（Anytime，Anywhere，Anyhow，即3A）獲得所需的服務(wù)。［18］

與智慧城市相似的是，整體性治理追求的是公眾問題的完整與快速解決。以解決公眾的生活問題作為政府運作的核心，是整體性治理與傳統(tǒng)官僚制、新公共管理這兩種行政學(xué)典范的最大區(qū)別。?？怂拐J(rèn)為，整體性運作的一個中心的、正式的目標(biāo)是更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，因此，考慮四個關(guān)鍵層面（政策、顧客群體、組織和機(jī)構(gòu)）的每一個層面的目標(biāo)是有益的，其中顧客層面的目標(biāo)關(guān)注顧客的需要或幫助形成顧客的偏好。

（三）長期愿景：發(fā)展的可持續(xù)

智慧城市建設(shè)的長期戰(zhàn)略目標(biāo)是實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，這種可持續(xù)發(fā)展包含經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等。經(jīng)濟(jì)方面，當(dāng)智慧城市投資于寬帶、勞動力發(fā)展、數(shù)字融入、創(chuàng)新、營銷和宣傳時，他們通過本地的服務(wù)收入、稅基的增長和吸引長期投資來努力創(chuàng)造能維持自身發(fā)展的項目。社會方面，智慧城市制定了關(guān)于土地利用、建筑規(guī)范、運輸、通行權(quán)和其他基礎(chǔ)設(shè)施的政策，以確保城市維持適合生活和工作的理想狀態(tài)。環(huán)境方面，識別環(huán)境問題、降低碳排放量已是投資智慧城市建設(shè)的主要目的。

同時，可持續(xù)性也是整體性治理的長期愿景。新公共管理通常只關(guān)注于企業(yè)的運作取向和部門效率，忽略了企業(yè)負(fù)面的外部效應(yīng)，造成能源的浪費和對環(huán)境的破壞；而整體性治理則認(rèn)真考慮公民和企業(yè)的需要，令這些需要適應(yīng)于追求可持續(xù)性的環(huán)保組織的要求，并使它成為所有公共部門內(nèi)在運作的一部分。

三、智慧城市研究與實踐中引入“整體性治理”的必要性

（一）理論上：彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的空白與不足

1.學(xué)科背景缺乏行政學(xué)與政治學(xué)。隨著對智慧城市研究與探討的逐步擴(kuò)展與深入，越來越多的學(xué)者從各自的學(xué)科背景出發(fā)為智慧城市的研究貢獻(xiàn)力量，其中主要的學(xué)科有信息科學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)和管理科學(xué)。［19］這些學(xué)科對豐富智慧城市的研究極有助益，但不容忽略的是，“智慧城市背后的驅(qū)動者，不僅有公司，還有與21世紀(jì)特定都市整體相關(guān)的政府?！保?0］中國目前對智慧城市的建設(shè)，主要采用的是政府主導(dǎo)戰(zhàn)略?！斑@是一種正式的、由內(nèi)向外實施的計劃，主要是由政府機(jī)關(guān)、大都市區(qū)官方等資助和管理，為城市公共部門和開發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)更有效率的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)提供了全新的方法和思路，使城市能夠充分發(fā)揮能力，并且為數(shù)字社會創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略提供良好成長環(huán)境?！保?1］49因此，以研究政府活動為主要議題的政治學(xué)與行政學(xué)也應(yīng)加入到研究智慧城市的主要學(xué)科隊伍中。

2.“技術(shù)至上”主流下對其它價值與因素的探討不足。在智慧城市的建設(shè)實踐中，盡管驅(qū)動智慧城市的企業(yè)不斷強(qiáng)調(diào)技術(shù)能夠提升效率和解決問題，公共官員和政策制定者卻往往不能很好地判斷那些貼上“智慧城市”標(biāo)簽的技術(shù)的價值與外部性，也極易忽視其他主體本該扮演的角色。由于公司與地方治理的特定需求與利益（分別是盈利與動態(tài)性），與智慧環(huán)境相關(guān)的法律、社會、倫理等因素被忽略了，技術(shù)解決方案被并入到不會被批判的那一類中。在這種情形下，被忽略的不僅有分權(quán)、參與、自下而上的路徑，甚至對社會、倫理、人權(quán)等方面的基本關(guān)注也被忽視了。［22］另外，相比較而言，國外更加強(qiáng)調(diào)智慧城市中的市民需求和公眾參與，而國內(nèi)主要關(guān)注于能夠短期內(nèi)形成經(jīng)濟(jì)拉動力的信息產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)等。［21］52因此，立足于政治、社會、法律等多個領(lǐng)域，從政府的組織與制度、行政文化、多元參與等方面對智慧城市進(jìn)行研究很有必要。

3.國內(nèi)對智慧城市的研究缺乏專門的治理視角。通過隨機(jī)抽取國內(nèi)以智慧城市為研究主題的50篇發(fā)表在核心期刊的文章和18本圖書并進(jìn)行統(tǒng)計（見表3），發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)學(xué)界對技術(shù)應(yīng)用和國內(nèi)外實踐案例探討的最多，從治理視角研究智慧城市的文獻(xiàn)極少。實際上，對智慧治理的研究在國際上早已有之，如學(xué)者邱冉比（Hafedh Chourabi）等認(rèn)為，基于信息通訊技術(shù)的治理被認(rèn)為是智慧治理。它呈現(xiàn)的是一種技術(shù)、人員、政策、實踐、資源、社會慣例與信息之間互動而對城市治理活動的支持。學(xué)者約翰斯頓（Johnston）與漢森（Hanssen）提出，智慧治理依賴于相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施使用的回應(yīng)性、透明度、責(zé)任性［23］，這些基礎(chǔ)設(shè)施幫助實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、服務(wù)整合和通訊交流。［24］目前國內(nèi)楊冰之、鄭愛軍、孫中亞等學(xué)者也將智慧治理并入到智慧城市的應(yīng)用體系中，或者以“智慧管治”替代“智慧治理”進(jìn)行研究，但論述較為零散，缺乏從治理視角出發(fā)對智慧城市進(jìn)行整體構(gòu)建的研究。

表3 智慧城市研究文獻(xiàn)的主要議題統(tǒng)計

（二）實踐上：需要改進(jìn)智慧城市建設(shè)中的問題

1.孤島現(xiàn)象?！靶畔⒐聧u”現(xiàn)象的分析最早出現(xiàn)在電子政務(wù)的研究和探討中，而目前，這一問題在智慧城市崛起的新背景下也變得愈發(fā)突出。首先，從技術(shù)角度看，智慧城市建設(shè)缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)，不同系統(tǒng)之間接口復(fù)雜，系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通和信息的共享協(xié)同不易實現(xiàn)；其次，從組織角度看，真正的壁壘來自于不同部門和組織間的利益隔閡，且跨部門共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的工作機(jī)制尚未得到確立。不僅政府部門與社會組織、企業(yè)、市民之間的數(shù)據(jù)流通困難，政府內(nèi)部間各系統(tǒng)的條塊分割也使得信息化數(shù)據(jù)多被保留在各個委辦局中，信息化系統(tǒng)成為各個委辦局獨立建設(shè)的內(nèi)容。另外，孤島現(xiàn)象也不止于大數(shù)據(jù)的共享和共用不足，政策孤島、決策孤島、資源孤島、功能孤島、制度孤島等多種現(xiàn)象的存在，阻礙了智慧城市的發(fā)展建設(shè)。

2.在線服務(wù)供給不力、服務(wù)碎片化。為市民隨時隨地提供在線服務(wù)、滿足市民需求是智慧城市的重要愿景之一。以政府網(wǎng)站為例，作為政府服務(wù)社會公眾、溝通社情民意的重要窗口，目前我國絕大多數(shù)政府網(wǎng)站的服務(wù)能力還未完全滿足廣大公眾的需求。據(jù)2010年中國政府網(wǎng)站績效評估用戶調(diào)查結(jié)果顯示：78.5%的網(wǎng)民對政府網(wǎng)站“很不滿意”，5.7%的網(wǎng)民對政府網(wǎng)站“不太滿意”，即網(wǎng)民對政府網(wǎng)站服務(wù)的不滿意率高達(dá)84.2%。目前，中國政府網(wǎng)站對社會需求最為迫切的教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療、住房、交通、企業(yè)開辦的覆蓋率比較低，服務(wù)資源的實用性亟待提升。例如，目前僅有不足20%的地方政府網(wǎng)站能夠為用戶提供較為實用的服務(wù)資源。在智慧城市中，市民應(yīng)該能從單一的政府網(wǎng)站得到他們所需的服務(wù)，且能夠一次得到所有服務(wù)，不論這些服務(wù)是來自于政府的多少個層級或單位。這種愿景即是整體性治理所主張的無縫隙服務(wù)。

3.智慧城市的各個主體角色不明確、協(xié)作性不足。智慧城市的規(guī)劃、建設(shè)、運營與管理是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要調(diào)動所有參與者的積極性與創(chuàng)造性，并進(jìn)行合理分工。根據(jù)智慧城市的特點及發(fā)展規(guī)律，其主體包括政府、企業(yè)與市民，其中企業(yè)有運營商、內(nèi)容與業(yè)務(wù)提供商及解決方案提供商等，同時他們本身又是智慧城市的最終用戶。政府是智慧城市的倡導(dǎo)者、管理者及應(yīng)用者；企業(yè)是智慧城市的建設(shè)與運營的直接參與者；市民是城市的主人，是智慧城市的參與者、體驗者和維護(hù)者。目前在我國智慧城市的研究與實踐中，各個主體的角色不明確，且各主體間的協(xié)作性不足。就智慧城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，除各級政府外，還有三大電信運營商、廣電、電力公司、相關(guān)企業(yè)等多個主體，這些分散的主體之間難以形成合力。另外，市民尚未被很好地納入到智慧城市的規(guī)劃、建設(shè)與評估中，其需求缺乏有效的表達(dá)渠道和回應(yīng)機(jī)制。

四、整體性治理視角下智慧城市治理的策略性建議

（一）提供一站式服務(wù)，實現(xiàn)信息共享

在智慧城市的環(huán)境中，公民和企業(yè)與政府打交道的首要途徑是政府門戶網(wǎng)站。從整體性治理的視角看，通過不同機(jī)關(guān)單位、不同政府層級和不同政府網(wǎng)站的整合，政府的電子化改革將產(chǎn)生單一的政府入口網(wǎng)站。［15］81這種服務(wù)流程和服務(wù)內(nèi)容的整合，便是“一站式”服務(wù)的實質(zhì)內(nèi)容。“一站式”智慧公共服務(wù)架構(gòu)為社會公眾和政府職能部門分別提供了接入平臺，即服務(wù)的提供者針對特定用戶群，通過網(wǎng)絡(luò)接口提供一個有統(tǒng)一入口的服務(wù)平臺，用戶通過訪問該統(tǒng)一的門戶便可得到全程的公共服務(wù)。目前，作為提供一站式服務(wù)的新界面，市民主頁以“信息化超市”的服務(wù)模式，涵蓋個人、家庭、社區(qū)、校區(qū)、街區(qū)、工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代物流等領(lǐng)域，為公眾提供社會保險、住房公積金、所得稅、水電費、信用卡對賬單、交通違章等服務(wù)，在一些城市中已得到推廣。如長春市已經(jīng)啟動了“愛長春”市民主頁，以民生信息服務(wù)、普惠金融服務(wù)（支付結(jié)算、信用服務(wù)）為核心，聚合了長春市政務(wù)服務(wù)、市民服務(wù)、企業(yè)服務(wù)、農(nóng)民服務(wù)四大板塊的多項應(yīng)用，為公眾提供智能化服務(wù)。

另外，破除信息孤島，首先要推動政府率先開放數(shù)據(jù)。如寧波市海曙區(qū)已建立海曙區(qū)數(shù)據(jù)開放平臺，整合了35個部門的數(shù)據(jù)，擁有17個大類目錄，179個分類目錄，超過20萬條數(shù)據(jù)。其次要在進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)公開、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)安全等方面的法律法規(guī)的前提下，通過構(gòu)建互聯(lián)互通平臺，實現(xiàn)政府間信息共享，促進(jìn)智慧城市的建設(shè)走向整體性治理。

（二）運用“知識型管理”，培育智慧官員與智慧民眾

對于知識在智慧城市中的重要性，目前國際上已達(dá)成基本共識。ICF將知識型勞動力作為評估一個城市是否智慧的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。巴托萊特（Bartlett）提出，智慧城市是教育／培訓(xùn)、文化／藝術(shù)、企業(yè)／商業(yè)的混合體，或者說社會資本、文化資本和商業(yè)資本的綜合體。［25］維恩特斯（Winters）從教育的視角出發(fā)分析了智慧城市如何發(fā)展的問題。他認(rèn)為，智慧城市是高等教育和受高等教育個體的中心。同樣，智慧城市也富有技能型和知識型的勞動力。知識型員工和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)會遷入極有活力的社區(qū)。勞動力的智慧在不同城市間分化很明顯。一些地區(qū)相對其它地區(qū)來說更有智慧，往往是因為它們能夠吸引更有創(chuàng)意的員工與民眾。［26］博爾頓（Boulton）等學(xué)者認(rèn)為，創(chuàng)造力是智慧城市的關(guān)鍵驅(qū)動因素，因此人員、教育、學(xué)習(xí)和知識對智慧城市來說相當(dāng)重要。［27］

智慧官員是智慧城市的發(fā)起者與管理者，智慧民眾則是智慧城市的重要參與者。從整體性治理的視角出發(fā)，應(yīng)將對行政人員與普通民眾的知識型管理融合進(jìn)智慧城市的建設(shè)中。一方面，智慧城市建設(shè)所需要的人才，“在計劃制定、預(yù)算編制、人員安置和其他傳統(tǒng)的政府職責(zé)之外，還需要精通如激活、安排、穩(wěn)定、集成和管理一個網(wǎng)絡(luò)等任務(wù)?！币虼耍c傳統(tǒng)時期相比，新時期的公務(wù)人員必須是更加復(fù)合型的人才?！熬W(wǎng)絡(luò)管理者一定要至少擁有一定程度的談判、調(diào)解、風(fēng)險分析、信任建立、合作和項目管理的能力。他們必須具有并愿意跨部門界線和資源限制進(jìn)行工作的能力，以戰(zhàn)勝網(wǎng)絡(luò)化治理所面臨的各種棘手問題。”［28］另一方面，智慧民眾需要有終身學(xué)習(xí)的熱情、多元化精神、靈活性、創(chuàng)造性，全球視野、開放的心態(tài)及參與公共生活的能力。［29］因此，要不斷推進(jìn)教育信息化，提高城市居民的信息素質(zhì)，但更重要的是培育其積極參與的精神和接納新事物的心態(tài)。

（三）樹立新的行政倫理，培育“主動型公務(wù)員精神”

智慧城市的規(guī)劃、建設(shè)、運營與管理是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府中的決策者與行政人員需要面對多個主體、多種價值、一個核心（為公民提供3A 服務(wù)）。傳統(tǒng)官僚組織價值所強(qiáng)調(diào)的權(quán)力、規(guī)則、現(xiàn)狀、集權(quán)、以部門為中心等要素，已經(jīng)不適于智慧城市的發(fā)展趨向了。公共部門必須將后官僚組織的價值和標(biāo)準(zhǔn)融合于其運作過程，才能展現(xiàn)整體性治理所追求的目標(biāo)。學(xué)者研究顯示，在采用后官僚組織形態(tài)的環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)者所體現(xiàn)的特征和組織所重視的價值呈現(xiàn)高度的相關(guān)和一致性，兩者都明顯注重以下三項主體：賦予組織運作的方向、激勵士氣和注重合作所產(chǎn)生的績效。［15］89

從整體性治理的角度看，為了要達(dá)成政府體系的完全整合，提供給公眾即時、無線連接的有形與無形服務(wù)，不但公務(wù)員體系中的上層官員應(yīng)該有以上各種各樣新形態(tài)的行為價值觀，那些提供公眾服務(wù)的一般行政人員也應(yīng)該具有同樣品質(zhì)的倫理行為。在整體性治理的環(huán)境下，公務(wù)員的專業(yè)義務(wù)來自于他們有責(zé)任扮演一個有道德的公民角色。［15］90行政人員既然受公眾之托付而行使其權(quán)利，就該維持政體的價值（regime values），并且應(yīng)該和民眾保持密切的互動。

（四）實現(xiàn)政府間的關(guān)系協(xié)調(diào)和多元主體間的利益整合

要實現(xiàn)智慧城市的共同愿景，不能僅僅設(shè)定單一的議題，也不能只著眼于任一階段，更不能依賴相互隔離的組織。智慧城市的建設(shè)，需要我們對不同的議題進(jìn)行整合、將不同的建設(shè)過程納入同一個完整框架中，并就智慧城市的共同問題打破組織壁壘，在不同組織和部門間形成主動協(xié)調(diào)和密切合作的關(guān)系。

首先，議題的整合。智慧城市包含的議題是廣泛而多元的，包括智慧經(jīng)濟(jì)、智慧移動、智慧環(huán)境、智慧生活、智慧治理、智慧公眾等。歐洲的一些城市努力圍繞多個議題開展城市建設(shè)，如阿爾梅勒（荷蘭弗萊福蘭省的一座新市鎮(zhèn)）的“智慧社會”計劃選擇了五項主要議題：生活、工作、移動性、公共設(shè)施、開放數(shù)據(jù)，且每項議題之間都有緊密的聯(lián)系。以實現(xiàn)整合為目標(biāo)，在阿姆斯特丹的支持下，思科公司（Cisco）、美國國際商用機(jī)器公司（IBM）、Liander電力公司、Living PlanIt公司以及飛利浦（Philips）所組成的企業(yè)聯(lián)盟與阿爾梅勒經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會一道，通過完善ICT 設(shè)施促進(jìn)民眾和資源的智能發(fā)展。

其次，將智慧城市建設(shè)的不同階段整合在統(tǒng)一框架中。如學(xué)者Thorne和Griffiths提出了智慧城市建設(shè)的整合框架（見圖1）：第一階段明確建設(shè)智慧城市的需要，驅(qū)動智慧城市建設(shè)的需要應(yīng)該是城市自身的發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新；第二階段要明確推動者，包括已經(jīng)建立起的專家人才庫、市民對新技術(shù)到來以及自身生活將被改變的準(zhǔn)備和接納，以及個體、企業(yè)和政府都可以實時接觸到的定制和個性化的信息流；第三階段需要評估智慧城市建設(shè)的環(huán)境，包括現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、財政資源、治理政策和成效；第四階段是項目和規(guī)劃的實施；最后階段是多元化的產(chǎn)出。

圖1 智慧城市建設(shè)的整合框架［30］

最后，需要達(dá)成各個行動主體間的聯(lián)合。面對公共組織、企業(yè)、大學(xué)、研究中心、社區(qū)等無數(shù)主體，地方政府必須同時扮演好協(xié)調(diào)者、合作者、指導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)部門的角色才可以建設(shè)智慧城市。［31］這種聯(lián)合包括政府部門內(nèi)部跨越單元的合作，如英國已經(jīng)發(fā)起了名為“數(shù)字城市交換”的跨學(xué)科研究項目，關(guān)注如何整合和重新構(gòu)建跨部門（如交通、能源、水資源部門）的數(shù)據(jù)集合以實現(xiàn)城市和資源的管理轉(zhuǎn)型；還包括公共部門與企業(yè)及民眾之間的合作，如意大利的巴里（Bari）已經(jīng)提出要成立名為“巴里智慧城市”的非營利組織，以創(chuàng)建可持續(xù)生產(chǎn)的環(huán)境為目標(biāo)，將公共和私人組織聯(lián)合在一起，分享可持續(xù)的城市發(fā)展措施、觀念及創(chuàng)新的過程。而除了合作的可能性和巨大潛力，也必須預(yù)見到多元、異質(zhì)的主體間一致目標(biāo)的達(dá)成與利益整合的實現(xiàn)，將成為中國智慧城市建設(shè)的一項長期考驗。

五、結(jié) 語

智慧城市這一話題看似炙手可熱，事實上，無論與之相關(guān)的學(xué)界探討還是實踐應(yīng)用都才剛剛起步。如果不想令整體性治理僅僅成為點綴智慧城市建設(shè)的時髦標(biāo)簽，就需要在建設(shè)前考察與評估一個城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)、民眾基礎(chǔ)等，以判斷是否適合引入整體性治理，而不可盲目引入，更不可全盤替換。在其建設(shè)過程中應(yīng)將整體性治理的價值概念和科學(xué)方法真正落實到公共部門等多元主體的城市建設(shè)中，體現(xiàn)到城市規(guī)劃和項目實施的每一個環(huán)節(jié)中。在智慧城市的建設(shè)開展一段時間后，要進(jìn)行系統(tǒng)性的評估以不斷地進(jìn)行反思和總結(jié)，因為整體性治理與其他治理方式一樣，需要在實踐中不斷加以補(bǔ)充和完善?？傊?，無論智慧城市還是整體性治理都不是解決城市問題的萬金油，因為令問題得以有效解決的往往不是理論上的美好愿景，而是來自國家與社會各個主體日積月累的智慧合作與努力。

［1］楊冰之，鄭愛軍.智慧城市發(fā)展手冊［M］.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2012.

［2］Caragliu A，Del Bo C，Nijkamp P.Smart Cities in Europe［J］.Journal of Urban Technology，2011（2）.

［3］Harrison C，Eckman B，Hamilton R，et al.Foundations for Smarter Cities［J］.IBM Journal of Research and Development，2010（4）：1-16.

［4］吳余龍，艾浩軍.智慧城市——物聯(lián)網(wǎng)背景下的現(xiàn)代城市建設(shè)之道［M］.北京：電子工業(yè)出版社，2011.

［5］金將軍.邁向智慧城市，中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展之路［M］.北京：電子工業(yè)出版社，2013.

［6］Partridge H L.Developing a Human Perspective to the Digital Divide in the“Smart City”［C］.Queensland：Queensland University Press，2004.

［7］Washburn D，Sindhu U，Balaouras S，et al.Helping CIOs Understand“Smart City”Initiatives：Defining the Smart City［J］.Forrester Research，2010（2）：1-15.

［8］許慶瑞，吳志巖，陳力田.智慧城市的愿景與架構(gòu)［J］.管理工程學(xué)報，2013（4）：1-7.

［9］Giffinger R，F(xiàn)ertner C，Kramar H，et al.Smart Cities-Ranking of European Medium-Sized Cities［C］.Vienna：Vienna University of Technology，2007.

［10］Hall R E，Bowerman B，Braverman J，et al.The Vision of a Smart City［C］.New York：Brookhaven National Lab，2000.

［11］Moss Kanter R，Litow S S.Informed and Interconnected：A Manifesto for Smarter Cities［J］.Harvard Business School General Management Unit Working Paper，2009（6）：9-141.

［12］仇寶興.中國智慧城市發(fā)展研究報告（2012～2013年度）［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2013.

［13］周宏仁.信息化藍(lán)皮書：中國信息化形勢分析與預(yù)測（2013）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［14］曾凡軍，韋彬.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2010（2）：59-64.

［15］彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略［J］.政治科學(xué)論叢（臺灣），2005（23）.

［16］Dunleavy P，Margetts H，Bastow S，et al.Digital Era Governance：IT Corporations，the State，and E-government［M］.Oxford：Oxford University Press，2006.

［17］Klein C，Kaefer G.From Smart Homes to Smart Cities：Opportunities and Challenges from an Industrial Perspective［J］.Next Generation Teletraffic and Wired／Wireless Advanced Networking，2008（9）：260.

［18］吳勝武，閆國慶.智慧城市：技術(shù)推動和諧［M］.浙江：浙江大學(xué)出版社，2010.

［19］王世福.智慧城市研究的模型構(gòu)建及方法思考［J］.規(guī)劃師，2012（4）：19-23.

［20］Cochrane A.Understanding Urban Policy：A Critical Approach［M］.London：Blackwell，2007.

［21］屠啟宇.全球智慧城市發(fā)展動態(tài)及對中國的啟示［J］.南京社會科學(xué)，2013（1）.

［22］Galdon-Clavell G.（Not so）Smart Cities：The Drivers，Impact and Risks of Surveillance-enabled Smart Environments［J］.Science and Public Policy，2013（6）：717-723.

［23］Johnston E，Hansen D.Design Lessons for Smart Governance Infrastructures［J］.American Governance，2011（3）：197-212.

［24］Odendaal N.Information and Communication Technology and Local Governance：Understanding the Difference between Cities in Developed and Emerging Economies［J］.Computers，Environment and Urban Systems，2003（6）：585-607.

［25］Bartlett L.Smart City：Social Entrepreneurship and Community Engagement in a Rural Regional City［C］.Queensland：Queensland Government Publications，2005.

［26］Winters J V.Why are Smart Cities Growing？Who Moves and Who Stays［J］.Journal of Regional Science，2011（2）：253-270.

［27］Boulton A，Brunn S D，Devriendt L.18Cyber Infrastructures and“Smart”World Cities：Physical，Human and Soft Infrastructures［J］.International Handbook of Globalization and World Cities，2011（1）：198.

［28］Goldsmith S，Eggers W D.Governing by Network：The New Shape of the Public Sector［M］.Washington：Brookings Institution Press，2005.

［29］Nam T，Pardo T.Conceptualizing Smart City with Dimensions of Technology，People，and Institutions［C］.New York：ACM International Conference Proceeding Series，2011.

［30］Thorne C，Griffiths C.Smart，Smarter，Smartest：Redefining Our Cities［M］.Cham：Springer International Publishing，2014.

［31］Fung A.Varieties of Participation in Complex Governance［J］.Public Administration Review，2006（s1）：66-75.