楚凱鋒， 殷海波， 李國(guó)卿， 顏劍波

(中國(guó)電建集團(tuán)中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司， 長(zhǎng)沙　410014)

· 環(huán)境管理 ·

水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)管理探討

楚凱鋒， 殷海波， 李國(guó)卿， 顏劍波

(中國(guó)電建集團(tuán)中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司， 長(zhǎng)沙410014)

水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)管理是水電水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作的深化和延伸。本文通過對(duì)我國(guó)正在建設(shè)的巨型電站移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的調(diào)查、總結(jié)和分析，探討性地提出了水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)管理內(nèi)容。該環(huán)保管理辦法著力加強(qiáng)水電水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)全過程管理，促進(jìn)移民安置區(qū)環(huán)保措施的有效落實(shí)，使移民安置與生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)水電水利工程建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

水電水利工程;移民安置區(qū);環(huán)境保護(hù)管理;總結(jié);探討

summary; discussion

1　前　言

水電水利工程移民工作是水電水利工程的重點(diǎn)內(nèi)容之一，大中型水電工程移民安置，在帶來大規(guī)模人口的遷移和大量移民工程的建設(shè)的同時(shí)，也帶來了環(huán)境資源的重新分配和生態(tài)系統(tǒng)的重新構(gòu)建。隨著社會(huì)的進(jìn)步，水庫(kù)移民安置關(guān)注的重點(diǎn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益的平衡，同時(shí)也越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境的改善、社會(huì)關(guān)系的和諧。

我國(guó)水電開發(fā)的政策是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下積極開發(fā)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供能源保障和滿足用水需求。2004年以來，國(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門要求大中型水電建設(shè)項(xiàng)目單獨(dú)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，隨后國(guó)內(nèi)有關(guān)部門在三峽、小浪底等工程中開展了移民安置實(shí)施的生態(tài)環(huán)境影響和保護(hù)方面的研究，并實(shí)施了環(huán)境保護(hù)工程的建設(shè)。隨著對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)和提高，我國(guó)近年來在水電水利工程環(huán)境保護(hù)方面制定了一些法規(guī)、條例、規(guī)范和管理辦法，為移民安置環(huán)境保護(hù)管理辦法的制定提供了理論基礎(chǔ)；但對(duì)于水庫(kù)移民安置工程環(huán)境保護(hù)的相關(guān)管理規(guī)定尚不完善，僅做了一些比較籠統(tǒng)的要求，且大多針對(duì)移民安置規(guī)劃的編制，沒有針對(duì)維持移民安置區(qū)域和專項(xiàng)設(shè)施建設(shè)單元的環(huán)境體系而制定的環(huán)境管理辦法，包括移民安置區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)措施規(guī)定、環(huán)境保護(hù)工程的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行以及環(huán)境保護(hù)管理工作等沒有具體的規(guī)范和規(guī)定。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)移民安置環(huán)境保護(hù)政策系統(tǒng)研究較少，現(xiàn)有的研究一般針對(duì)具體工程移民安置提出環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施，或者針對(duì)移民安置一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)提出加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的建議，很少?gòu)囊泼癜仓萌^程管理進(jìn)行系統(tǒng)的分析研究[1～4]。中國(guó)電建集團(tuán)公司及各子公司均在這方面做了一些探索，先后在三板溪、龍灘、向家壩、白市、托口、溪洛渡等大型水電工程中開展了移民安置環(huán)境影響研究和環(huán)境保護(hù)工程設(shè)計(jì)工作。尤其是我公司在龍灘和向家壩庫(kù)區(qū)移民安置環(huán)保工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理上，進(jìn)行了多方向的摸索，對(duì)如何推進(jìn)移民安置環(huán)境保護(hù)工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為管理辦法研究和制定打下了一定的基礎(chǔ)。

基于以上背景情況，為加強(qiáng)水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作，監(jiān)督落實(shí)環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”執(zhí)行情況，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從法律法規(guī)的方面，進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)水電水利工程移民安置區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作，加快建立移民安置區(qū)環(huán)境管理體系建設(shè)，有必要研究制定水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)管理辦法，加強(qiáng)水電水利工程建設(shè)移民安置環(huán)境保護(hù)管理制度化建設(shè)。

2　水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)管理辦法研究的必要性

為貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(中華人民共和國(guó)主席令第22號(hào)，1989年12月26日)、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(中華人民共和國(guó)主席令第77號(hào)， 2002年10月28日)、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第253號(hào)，1998年11月29日)以及“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知”(環(huán)辦〔2012〕4號(hào)，2012年1月6日)，及時(shí)研究和制定完善水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)管理辦法，加快移民安置環(huán)境保護(hù)體系的建立，完善移民安置區(qū)的環(huán)境保護(hù)管理，明確工作方法和重點(diǎn)，對(duì)于推進(jìn)水電水利工程環(huán)保工作、提高移民安置區(qū)環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。

水電水利工程環(huán)境保護(hù)工作可以按地域分為樞紐區(qū)和移民安置區(qū)兩個(gè)不同位置的環(huán)境保護(hù)工作。在以往的水電水利工程建設(shè)過程中，樞紐區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作均順利的按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了環(huán)境保護(hù)措施實(shí)施和全過程管理工作，而移民安置區(qū)的環(huán)境保護(hù)措施實(shí)施和管理工作因移民安置工作的復(fù)雜性受到各種客觀因素的約束導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)工作的滯后或停滯。因此，加強(qiáng)移民安置區(qū)域的環(huán)境保護(hù)管理不僅是移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的需要，更是提升水電水利工程環(huán)境保護(hù)工作成效的客觀需要。

近年來，水電水利工程環(huán)境保護(hù)工作備受各界人士的關(guān)注，隨著水電水利工程環(huán)境保護(hù)工作的不斷深入，相關(guān)主管部門和單位編制完成了一系列系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)程規(guī)范和辦法，為水電水利工程的順利開發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展起得了潤(rùn)滑劑和緩沖劑的重要作用，在一定程度上促進(jìn)了移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的落實(shí)。但根據(jù)近期開展的水電水利工程移民安置區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際情況，在環(huán)境保護(hù)措施實(shí)施過程中遇到一些問題和困難，如：現(xiàn)有規(guī)程規(guī)范沒有明確移民安置區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的開展方法；移民安置區(qū)域涉及項(xiàng)目眾多且歸屬于不同行業(yè)，環(huán)境保護(hù)工作開展帶有一定的復(fù)雜性；同時(shí)，對(duì)需開展環(huán)境保護(hù)工作的項(xiàng)目暫無明確界定和開展程序。為有效解決以上問題，有必要根據(jù)水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)制定統(tǒng)一的管理辦法，以更好地規(guī)范和指導(dǎo)移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)措施實(shí)施和管理工作，為水電水利工程環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定提供有益補(bǔ)充。

水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的參與方通常包括：環(huán)境保護(hù)行政主管部門、建設(shè)單位、地方政府、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位、環(huán)保措施設(shè)計(jì)單位等。移民安置工程一般包括生產(chǎn)安置、搬遷安置和專項(xiàng)設(shè)施復(fù)建等，移民安置工作涉及建設(shè)單位和地方政府的共同決策，移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作亦為雙方共同的責(zé)任主體和實(shí)施單位，兩者均可作為環(huán)境保護(hù)管理工作的主導(dǎo)者。目前水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作中主導(dǎo)者的工作內(nèi)容和技術(shù)要求需進(jìn)一步明確或協(xié)商分工，有必要通過移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)管理辦法，針對(duì)主導(dǎo)方制定明確的技術(shù)和管理要求，為順利開展環(huán)境保護(hù)工作提供支撐。

3　我國(guó)水庫(kù)移民安置環(huán)境保護(hù)落實(shí)情況調(diào)查研究

3.1我國(guó)水庫(kù)移民安置環(huán)境保護(hù)發(fā)展過程

我國(guó)水庫(kù)移民環(huán)保政策發(fā)展階段大約分為4個(gè)[5～7]。

第一階段(1950年～1957年)，這一階段修建了大中型水庫(kù)90余座，移民約70多萬人，主要特點(diǎn)為當(dāng)時(shí)我國(guó)處于物質(zhì)缺乏的年代、自然生態(tài)環(huán)境良好，水利水電建設(shè)對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求不高。

第二階段(1958年～1978年)，這一時(shí)期修建大中型水庫(kù)2300多座，移民1100多萬人，主要特點(diǎn)有：一是由于正處在“大躍進(jìn)”和“文革”的特殊歷史時(shí)期，普遍存在“重工程、輕移民”的思想傾向，社會(huì)各界和政府各行業(yè)主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)基本不重視。

第三階段(1979年～2005年)，這一階段陸續(xù)開工建設(shè)了1100多座大中型水庫(kù)，移民520多萬人，主要特點(diǎn)有：在認(rèn)真總結(jié)過去幾十年水庫(kù)移民工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了開發(fā)性移民方針和體制，水利水電工程環(huán)境保護(hù)工作得到了逐步提高，我國(guó)頒布和實(shí)施了中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法，標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作重視程度提升至法律高度，同時(shí)要求水電工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)并重統(tǒng)籌思考(如我公司設(shè)計(jì)的東江水電站是我國(guó)開展水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科研試點(diǎn)工程，進(jìn)行了大量的環(huán)境保護(hù)研究工作，移民安置區(qū)域的有水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)研究和規(guī)劃、局地氣候研究、柑橘等農(nóng)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃研究等專題以及我公司設(shè)計(jì)的龍灘水電站對(duì)庫(kù)區(qū)淹沒或影響的古大珍稀樹木和蘭花進(jìn)行了移栽保護(hù)，并建設(shè)和調(diào)整了4個(gè)自然保護(hù)區(qū)，對(duì)移民安置區(qū)集鎮(zhèn)生活污水和垃圾進(jìn)行了專項(xiàng)處理設(shè)計(jì)并重點(diǎn)考慮了陸生生態(tài)環(huán)境保護(hù)和移民安置區(qū)廢污水治理等環(huán)保工作)。

第四階段(2006年以后)，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》(國(guó)發(fā)〔2006〕17號(hào)，2006年5月17日)，修訂頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令471號(hào)，2006年7月7日)，新條例要求水利水電發(fā)展必須按照以人為本，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的要求，自覺地高舉工程建設(shè)和移民安置、生態(tài)保護(hù)并重的旗幟，做好水庫(kù)移民工作，這一階段隨著環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的頒布和實(shí)施以及各類環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則的修訂和完善，水電工程環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了全面發(fā)展的階段，并全面落實(shí)了環(huán)境影響報(bào)告書及批復(fù)文件中的各項(xiàng)環(huán)保措施，全面實(shí)施了“三同時(shí)”制度(如我公司設(shè)計(jì)的向家壩水電站項(xiàng)目中，在移民安置區(qū)開展了縣城和集鎮(zhèn)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及對(duì)影響較大的專項(xiàng)工程開展了項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，對(duì)縣城、集鎮(zhèn)和大型居民點(diǎn)進(jìn)行了污水和垃圾處理施工圖設(shè)計(jì))。

3.2我國(guó)水庫(kù)移民專用法規(guī)政策對(duì)環(huán)保的要求

3.2.1我國(guó)水庫(kù)移民安置專用法規(guī)政策對(duì)環(huán)保的要求

國(guó)家層面水庫(kù)移民專用法規(guī)政策對(duì)環(huán)保的要求主要是原則性的，主要體現(xiàn)在建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作開展的原則；移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃的編制要求；庫(kù)區(qū)清理等。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家非自愿性移民發(fā)展政策的不斷完善，法規(guī)政策更加注重工程經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的統(tǒng)一以及移民的可持續(xù)發(fā)展。

2006年對(duì)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》進(jìn)行了一次修訂，新修訂的移民安置條例對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)單獨(dú)列出“可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的原則，逐步對(duì)移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)提出了要求。2007年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《水電工程水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)規(guī)范》(DL/T5381-2007)，規(guī)范了水電工程移民安置規(guī)劃中關(guān)于庫(kù)底清理的設(shè)計(jì)工作。

3.2.2部分水電水利工程移民安置專用法規(guī)政策對(duì)環(huán)保的要求

1994年水利部發(fā)布了《黃河小浪底水利樞紐工程移民安置實(shí)施管理辦法》(水移〔1994〕468號(hào)，1994年10月27日)，關(guān)于環(huán)保的要求在辦法中第六條規(guī)定：“小浪底工程移民安置與庫(kù)區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)要重視水土保持、環(huán)境保護(hù)工作，要有改善、保護(hù)水土資源的措施”。2001年修訂的《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第299號(hào)，2001年2月21日)，關(guān)于環(huán)保的要求規(guī)定“三峽工程建設(shè)移民工作應(yīng)當(dāng)與三峽庫(kù)區(qū)建設(shè)、沿江地區(qū)對(duì)外開放、水土保持和環(huán)境保護(hù)相結(jié)合”和“移民工程建設(shè)施工，應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防止植被破壞和水土流失”以及“三峽電站投產(chǎn)后繳納的稅款依法留給地方的部分，分配給湖北省、重慶市人民政府，用于支持三峽庫(kù)區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。2005年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和國(guó)家三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室聯(lián)合發(fā)布了《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)底固體廢物清理技術(shù)規(guī)范》(HJ85-2005)。這是國(guó)家有關(guān)部門發(fā)布針對(duì)具體水利水電工程環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)范。

3.2.3特別地區(qū)移民安置法規(guī)政策對(duì)環(huán)保的要求

特別地區(qū)移民安置法規(guī)政策主要是根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)環(huán)保的要求大多數(shù)還是原則性的要求，一般體現(xiàn)在某法規(guī)政策的某一條款中，無環(huán)境保護(hù)專門的章節(jié)，也無專門的環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策。如2002年重慶市根據(jù)《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》制定了《重慶市實(shí)施〈長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例〉辦法》(重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第191號(hào)，2002年6月7日)，該辦法對(duì)環(huán)境保護(hù)要求做了進(jìn)一步的細(xì)化，但僅規(guī)定“市和區(qū)、縣(自治縣、市)人民政府應(yīng)按照庫(kù)區(qū)環(huán)境保護(hù)建設(shè)規(guī)劃和本市三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)庫(kù)區(qū)水土保持、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)”和“城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、工礦企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的選址和遷建，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水土保持工作，做好水文地質(zhì)、工程地質(zhì)勘察、地質(zhì)災(zāi)害防治勘查和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估”。

3.3近年來移民安置環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際情況調(diào)查

3.3.1環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施情況調(diào)查

特大型水電水利工程移民安置基本建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中將環(huán)境保護(hù)篇章納入到移民安置規(guī)劃大綱或移民安置規(guī)劃報(bào)告中，對(duì)移民安置區(qū)域選址和各專項(xiàng)工程提出了環(huán)境保護(hù)和水土保持的要求；按照國(guó)務(wù)院令第471號(hào)規(guī)定，在移民安置規(guī)劃階段，同步開展了移民安置區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，在開展城(集)鎮(zhèn)、工礦企業(yè)以及專項(xiàng)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的遷建或復(fù)建設(shè)計(jì)時(shí)，依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，同步開展了單項(xiàng)工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。中小型水電水利工程，尤其是水利工程的移民安置區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作基本未落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

3.3.2環(huán)境保護(hù)措施設(shè)計(jì)及實(shí)施情況調(diào)查

依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件要求及移民安置實(shí)際情況，在中型以上的水電工程項(xiàng)目和大型以上的水利工程項(xiàng)目移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中基本進(jìn)行了移民安置區(qū)域城市、集鎮(zhèn)市政公用設(shè)施及專項(xiàng)設(shè)施配套的環(huán)境保護(hù)措施設(shè)計(jì)，提出了移民安置區(qū)環(huán)保、水保工程施工圖和費(fèi)用概算，并通過了相關(guān)行業(yè)主管部門的技術(shù)審查，絕大部分環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目得以實(shí)施。小型水電工程項(xiàng)目和中型以下的水利工程項(xiàng)目未達(dá)到環(huán)境保護(hù)措施設(shè)計(jì)和實(shí)施的要求。大型以上的水電水利工程實(shí)施了水庫(kù)庫(kù)底清理的環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)和實(shí)施。

3.3.3環(huán)境監(jiān)理制度實(shí)施情況調(diào)查

環(huán)境保護(hù)法規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)境保護(hù)實(shí)行“三同時(shí)”的原則，環(huán)境監(jiān)理制度是實(shí)現(xiàn)水電水利工程“三同時(shí)”的強(qiáng)力保障。我國(guó)一些特大型水電水利工程的移民安置已開始實(shí)施環(huán)境監(jiān)理制度，如三峽工程庫(kù)區(qū)移民安置中采取環(huán)境保護(hù)監(jiān)理方法，緊密結(jié)合工程建設(shè)和移民安置；部分省份探索實(shí)施水電水利工程移民綜合監(jiān)理制度，包含庫(kù)底清理等環(huán)境保護(hù)監(jiān)理工作。但目前我國(guó)大部分水電水利工程移民安置區(qū)域未單獨(dú)開展環(huán)境監(jiān)理工作。

3.3.4環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度實(shí)施情況調(diào)查

水電工程移民安置區(qū)或移民安置工程的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收屬于環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)驗(yàn)收的內(nèi)容，目前水電水利工程環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度已考慮移民安置的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范水利水電工程》(HJ464-2009)有關(guān)規(guī)定，“水利水電工程的竣工環(huán)保驗(yàn)收范圍和環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件范圍一致”，“移民安置專門編制環(huán)境影響報(bào)告書的項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)移民安置區(qū)進(jìn)行專門的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收”。移民安置未單獨(dú)編制環(huán)境影響報(bào)告書，在進(jìn)行電站工程的竣工環(huán)保驗(yàn)收時(shí)，移民安置工程的環(huán)境保護(hù)措施同時(shí)作為工程整體環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查范圍內(nèi)容，并進(jìn)行了整體驗(yàn)收；工程移民安置區(qū)域單獨(dú)進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的，符合驗(yàn)收條件的均進(jìn)行了單獨(dú)的移民安置環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收。

3.4我國(guó)水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)管理存在的問題

根據(jù)調(diào)查、綜合分析我國(guó)現(xiàn)有的移民安置環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)、政策，結(jié)合目前國(guó)內(nèi)水電水利工程移民安置實(shí)際情況，歸納提出以下幾個(gè)問題：

(1)水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)相關(guān)體系和規(guī)范有待進(jìn)一步完善[8，9]。移民安置工程有關(guān)環(huán)境保護(hù)管理的要求分散在其他的法規(guī)中，缺乏專門的針對(duì)移民安置工程環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)或制度，在各移民安置專用法規(guī)中，環(huán)保要求大多數(shù)是原則性的要求，以單獨(dú)的章節(jié)條款系統(tǒng)的規(guī)定移民安置從規(guī)劃到實(shí)施到后期扶持的要求較少。在移民安置規(guī)劃階段，缺乏環(huán)境保護(hù)規(guī)劃設(shè)計(jì)的管理要求和技術(shù)規(guī)范；在移民安置實(shí)施階段，缺乏移民安置環(huán)保工程監(jiān)理和管理的要求。

(2)水電水利工程部分移民安置區(qū)涉及的環(huán)境保護(hù)工程，尤其是和地方政府共建的環(huán)保工程或?qū)ｍ?xiàng)設(shè)施附屬環(huán)保工程，如一些水電工程的復(fù)建公路邊坡防護(hù)植被恢復(fù)等的權(quán)責(zé)不明晰，導(dǎo)致部分移民安置工程環(huán)保措施“兩不管”，最終無法落實(shí)。

(3)水電水利工程部分移民安置環(huán)保工程實(shí)施往往涉及地方政府多個(gè)部門的利益，或地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，如垃圾填埋?chǎng)、污水處理廠等，需要大量的協(xié)調(diào)工作，而建設(shè)單位不具備相應(yīng)的協(xié)調(diào)能力，此時(shí)地方政府是否積極主導(dǎo)關(guān)系到環(huán)保設(shè)施的落實(shí)和運(yùn)行。

(4)水電工程與水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)工作在一定程度上不平衡，同等型級(jí)工程的移民安置環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況和經(jīng)費(fèi)不相匹配。

4　水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)管理辦法探討

4.1管理辦法的目的、原則及適用對(duì)象

管理辦法實(shí)施的主要目的是為加強(qiáng)大、中型水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)工程的管理，落實(shí)移民安置工程相關(guān)環(huán)保措施的“三同時(shí)”，防止移民安置工程實(shí)施對(duì)移民安置區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞和污染。

管理辦法研究制定應(yīng)遵循以下原則有：體現(xiàn)“以人為本”的理念，保障移民和原住民的環(huán)境權(quán)益；覆蓋水電工程從移民安置規(guī)劃、實(shí)施到后期扶持的全過程；根據(jù)“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、業(yè)主參與”原則，明晰地方政府和建設(shè)單位的環(huán)保責(zé)任；完善移民安置環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度體系建設(shè)，滿足環(huán)境保護(hù)措施與主體工程“三同時(shí)”要求。

管理辦法適用參考對(duì)象可為：項(xiàng)目技術(shù)審查機(jī)構(gòu)、地方政府、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位和施工單位等。

4.2管理辦法的總流程

水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)區(qū)域包括移民安置區(qū)、生產(chǎn)開發(fā)區(qū)、城市和城鎮(zhèn)遷建區(qū)和專項(xiàng)設(shè)施安置區(qū)；經(jīng)過對(duì)我國(guó)目前移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況調(diào)研分析，結(jié)合我國(guó)移民安置及環(huán)境保護(hù)工程相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，制定了水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)管理總流程，如下圖所示。

圖　移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)管理總流程示意Fig.　General process flow of environmental protection management in resettlement areas

4.3移民安置各階段環(huán)境管理辦法具體措施探討

移民安置實(shí)施規(guī)劃在水電水利主體工程中的可行性研究階段進(jìn)行，水電水利主體工程中的規(guī)劃和預(yù)可行性研究階段對(duì)移民安置進(jìn)行了環(huán)境保護(hù)篇章的研究和編寫工作，要求和提出了移民安置環(huán)境保護(hù)工作內(nèi)容和指導(dǎo)意見。該管理辦法中所指的各階段環(huán)境保護(hù)工作均指移民安置實(shí)施規(guī)劃中所進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目的各階段工作。移民安置建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作大致可分為3個(gè)階段：規(guī)劃和預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段和移民安置實(shí)施階段。

規(guī)劃和預(yù)可行性研究階段環(huán)保工作是開展移民安置規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，判定移民安置及城集鎮(zhèn)遷建場(chǎng)地選址過程中是否與自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域相沖突、是否與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)功能區(qū)域及其他生態(tài)規(guī)劃相沖突，重點(diǎn)解決移民安置選址區(qū)域在規(guī)劃層面上與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)的問題，結(jié)合移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)分析累積性環(huán)境影響，同時(shí)提出框架式的環(huán)保措施、匡算環(huán)境保護(hù)投資；其主要內(nèi)容是區(qū)域的規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書或環(huán)境保護(hù)篇章。該階段的環(huán)境保護(hù)管理主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施、審查和備案工作。

可行性研究階段環(huán)保工作是根據(jù)水電水利主體工程項(xiàng)目的《環(huán)境影響報(bào)告書》、《水土保持方案報(bào)告書》以及移民安置區(qū)域規(guī)劃階段的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論和意見，在明確了移民安置區(qū)域環(huán)境保護(hù)、水土保持以及污染控制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行移民安置區(qū)域環(huán)境保護(hù)措施全過程全方面的設(shè)計(jì)工作。需要特別提出的是在本階段應(yīng)根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求，對(duì)需要單獨(dú)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體項(xiàng)目委托有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。該階段的環(huán)境保護(hù)管理主要體現(xiàn)在項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)保設(shè)計(jì)的實(shí)施、審查和備案工作。

移民安置實(shí)施階段是環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)的關(guān)鍵階段，其主要工作是移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)措施的建設(shè)、試運(yùn)行和驗(yàn)收，同時(shí)還包括水庫(kù)庫(kù)底環(huán)保清理和移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)保規(guī)劃區(qū)域劃定工作。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作的通知》 (環(huán)辦〔2012〕5號(hào)，2012年1月10日)要求，為更好的落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作，移民安置區(qū)環(huán)保管理工作應(yīng)引入環(huán)境管理和監(jiān)理機(jī)制。根據(jù)環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”原則，建設(shè)單位需對(duì)所有環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)實(shí)施和試運(yùn)行。在環(huán)境保護(hù)與水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中，設(shè)計(jì)單位應(yīng)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)文件的交底，并配合建設(shè)實(shí)施單位，做好現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)指導(dǎo)工作。環(huán)境保護(hù)和水土保持建設(shè)實(shí)施單位應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)文件和相關(guān)規(guī)范要求進(jìn)行施工，保證工程質(zhì)量。環(huán)境監(jiān)理單位應(yīng)針對(duì)移民安置區(qū)環(huán)保措施的建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)理、針對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)要求進(jìn)行環(huán)保行為監(jiān)理。根據(jù)“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、業(yè)主參與”原則，地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門需對(duì)移民安置區(qū)污染控制設(shè)施進(jìn)行專項(xiàng)環(huán)保驗(yàn)收，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水電水利工程移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)提出統(tǒng)一監(jiān)督管理和生態(tài)環(huán)保規(guī)劃區(qū)域劃定的要求。目前，我國(guó)正在制定和完善《水電水利工程環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收指南》，該指南中明確提出了移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的內(nèi)容和重點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門需對(duì)移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行總體驗(yàn)收工作。

5　結(jié)　論

根據(jù)目前水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)工作存在的問題，本研究提出了移民安置環(huán)境保護(hù)管理辦法需研究解決的主要制度內(nèi)容和責(zé)任分區(qū)，包括地方政府行政管理、建設(shè)單位業(yè)務(wù)以及環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度體系建設(shè)等方面。主要內(nèi)容是環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度體系建設(shè)，包括環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)理和環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度等，覆蓋移民安置從規(guī)劃(可研)設(shè)計(jì)階段、措施實(shí)施階段和竣工驗(yàn)收階段的全過程。管理辦法的研究，可以明確水電水利工程移民安置各階段的環(huán)境保護(hù)工作內(nèi)容和深度，明確移民安置各階段地方政府、建設(shè)單位及其他參建單位的權(quán)利和責(zé)任，加強(qiáng)大中型水電水利工程移民安置環(huán)境保護(hù)工程的管理，落實(shí)移民安置工程相關(guān)環(huán)保措施的“三同時(shí)”制度，防止移民安置工程實(shí)施對(duì)移民安置區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞和污染。

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Discussion on the Environmental Protection and Management in Resettlement Areas of Hydropower and Water Conservancy Projects

CHU Kai-feng,YIN Hai-bo,LI Guo-qing,YAN Jian-bo

(HydroChinaZhongNanEngineeringCorporationLimited,Changsha410014,China)

Environmental protection and management in resettlement areas is the deepening and extension of the environmental protection work for hydropower and water conservancy projects. Through the investigation, summary and analysis on the environmental protection work in resettlement areas of the ongoing ultra-large scaled hydropower projects in China, this paper tentatively proposed the contents of environmental protection and management during this engineering. The environmental protection management method mainly focused on strengthening the whole management process of the environmental protection in hydropower and water conservancy projects, and facilitating the effective implementation of environmental protection measures in resettlement areas, so as to realize an adaptable eco-environment and harmonious situation in resettlement areas and finally achieve the sustainable development of hydropower and water conservancy project construction.

Hydropower and water conservancy project; resettlement area; environmental protection and management;

2014-09-11

楚凱鋒(1979-)，男，湖南岳陽人，2005年畢業(yè)于湖南大學(xué)環(huán)境工程專業(yè)，碩士研究生，高級(jí)工程師，研究方向環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境保護(hù)工程設(shè)計(jì)。

顏劍波，691112653@qq.com。

X3

A

1001-3644(2015)01-0107-06