杜鵬生，姚　建，李　毅，藍(lán)　洋

(四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院，成都　610065)

· 大氣環(huán)境 ·

我國(guó)大氣污染防治政策的評(píng)估與建議

杜鵬生，姚建，李毅，藍(lán)洋

(四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院，成都610065)

對(duì)我國(guó)2000年以來(lái)大氣污染防治政策進(jìn)行了歸納和總結(jié)，評(píng)估了政策的實(shí)施成效和存在問(wèn)題。結(jié)果表明，2000年以來(lái)我國(guó)頒布實(shí)施的有關(guān)大氣污染防治政策近20部，這些政策的實(shí)施使得我國(guó)大氣污染的到了一定的控制，主要表現(xiàn)為污染物排放總量明顯減少；節(jié)能工作取得重要成效；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等。同時(shí)大氣污染防治政策也存在明顯的單一化權(quán)威體質(zhì)的特性；對(duì)違法行為處罰輕；政策執(zhí)行力度不夠；監(jiān)督和保障體系不完善；環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策脫節(jié)；公眾參與度不足等問(wèn)題。論文針對(duì)這些問(wèn)題從法律制定、管理機(jī)制、違法處罰、政績(jī)考核、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和公眾參與方面提出了完善大氣污染防治政策的對(duì)策和建議。

大氣污染防治政策；分析評(píng)價(jià)，對(duì)策建議

當(dāng)前我國(guó)面臨著十分嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)。在傳統(tǒng)煤煙型污染問(wèn)題尚未得到解決的情況下，以PM2.5、O3和光化學(xué)煙霧為特征的區(qū)域性復(fù)合型空氣污染日益突出[1]。嚴(yán)重的大氣污染給人民群眾的健康造成了極大影響，造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的估算，2008年由于大氣污染造成我國(guó)47萬(wàn)人過(guò)早死亡；世界銀行的研究表明，2003年由于大氣污染導(dǎo)致的死亡和疾病給我國(guó)帶來(lái)了1600億元的損失，相當(dāng)于當(dāng)年GDP 的1.16%[2]。2000年以來(lái)，我國(guó)針對(duì)大氣污染制定了一系列相對(duì)完善的政策，但仍存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致政策預(yù)期目標(biāo)不能達(dá)成。

1　我國(guó)頒布的大氣污染防治政策

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2000年以來(lái)我國(guó)頒布實(shí)施的有關(guān)大氣污染防治的法律法規(guī)、技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則等近20部[3]。

其中，主要有：2000年4月，對(duì)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下稱(chēng)《大氣法》)進(jìn)行修訂；2002年1月，頒布了《燃煤SO2排放污染防治技術(shù)政策》；2003年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》；2003年12月，新修訂《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。2010年，發(fā)布《大氣污染治理工程技術(shù)導(dǎo)則》；2011年發(fā)布《火電廠大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB-13223-2011)；2013年，環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境空氣細(xì)顆粒物污染綜合防治技術(shù)政策》。

此外，頒布了更為詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃、指導(dǎo)方案、防治規(guī)劃[3]等達(dá)60余部，主要包括：2002年，發(fā)布《大氣污染防治重點(diǎn)城市劃定方案》；2002年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《兩控區(qū)酸雨和SO2污染防治“十五”計(jì)劃》；2007年發(fā)改委、環(huán)保部印發(fā)《燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)及脫硫設(shè)施運(yùn)行管理辦法》(試行)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《脫硫管理辦法》)；2010年5月11日，多部門(mén)共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2013年2月，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部發(fā)布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》；2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》；2014年，發(fā)布《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》。

2　政策的實(shí)施及效果

2.1主要污染物排放總量得到有效控制

據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)[4],“十一五”期間，工業(yè)SO2排放量與全國(guó)SO2總量的趨勢(shì)一致，2010年工業(yè)SO2排放量比2005 年減少140%；生活SO2排放量略有波動(dòng)，2010 年排放量比2005年減少約15.4% (見(jiàn)圖1)。

圖1　SO2排放總量Fig.1　Total emission of SO2

2005年，全國(guó)煙塵的排放總量為1182.5萬(wàn)噸，2010年減少為829.1萬(wàn)噸，減少29.9%。工業(yè)煙塵排放量所占的比重由2005年的80.2%降為2010年的72.8%；生活煙塵排放占比由2005年的19.8%升至2010年的27.3%。同時(shí)，工業(yè)粉塵排放量逐年減少，減幅較為明顯，2010年比2005年減少45.8%(見(jiàn)表1) 。

表1　煙塵與工業(yè)粉塵排放總量

2.2以脫硫電價(jià)為代表的綜合政策實(shí)施有力促進(jìn)了減排工作

2007年在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的《脫硫管理辦法》對(duì)燃煤脫硫機(jī)組實(shí)行1.5分/度的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼[5]，提高SO2排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行綠色發(fā)電調(diào)度，實(shí)施電力行業(yè)總量控制，加速了電力行業(yè)脫硫機(jī)組容量的比例(見(jiàn)圖2)，有力地推動(dòng)了SO2的減排(電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)的SO2削減量占SO2削減總量的79%[6])。

圖2　燃煤脫硫機(jī)組裝機(jī)容量增長(zhǎng)圖Fig.2　Increasing of the installed capacity of coal desulfurization unit

2.3清潔能源利用增強(qiáng), 節(jié)能工作取得重要成效

發(fā)展清潔能源、提高能源使用效率是改善大氣環(huán)境質(zhì)量的重要措施。與2000年相比, 2013年全國(guó)水電、核電和風(fēng)電的使用量增長(zhǎng)了46.3%,天然氣的使用量增長(zhǎng)了141.7%,自2000年起我國(guó)天然氣和水電核電風(fēng)電總體呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)(見(jiàn)表2)[7]。

表2　全國(guó)能源消費(fèi)總量

注：*(萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤)**占能源消費(fèi)總量的比重(%)。

2.4通過(guò)實(shí)施污染減排倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，提高了產(chǎn)業(yè)集中度

“十一五”期間，共關(guān)停小火電機(jī)組 7683萬(wàn)千瓦，300兆瓦以上火電機(jī)組占比從2005年的47%上升到2010年71%；淘汰落后煉鋼產(chǎn)能0.72億噸，1000m3以上大型高爐比重從21%上升到52%；淘汰落后水泥產(chǎn)能 3.7億噸，新型干法水泥熟料產(chǎn)量比重從39% 上升到81%[8]。

總體上看，我國(guó)一系列針對(duì)大氣污染制定的政策的全面實(shí)施，帶動(dòng)了大氣防治工作的全面開(kāi)展，通過(guò)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)；增強(qiáng)清潔能源利用；加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度等方面，促使污染減排效果顯著。

3　大氣污染防治政策的主要問(wèn)題

3.1政策的單一化權(quán)威體制

我國(guó)目前大氣污染防治方面的政策總體上呈現(xiàn)一種強(qiáng)烈的“命令控制型”形態(tài)，即有關(guān)的法律規(guī)范以政府為主體，將污染企業(yè)定位為規(guī)制對(duì)象，有“政府管制污染企業(yè)”的單一化權(quán)威體制特征[9]，政策的實(shí)施效果不佳，也不符合現(xiàn)代社會(huì)自我管制與和諧發(fā)展的要求。

3.2對(duì)違法行為處罰輕

罰款和責(zé)任追究是控制污染的懲治手段，然而企業(yè)只流于表面的治理和處理污染，不能做到污染有效消除。根據(jù)《大氣法》第六十一條 污染事故的責(zé)任 “對(duì)違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，……，處直接經(jīng)濟(jì)損失50%一下罰款，但最高不超過(guò)50萬(wàn)元；……”。企業(yè)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)違法處罰，使得企業(yè)“守法成本高，違法成本低”。

3.3環(huán)保政策執(zhí)行力度不夠

在實(shí)際執(zhí)行中，環(huán)境政策需要與其他相關(guān)部門(mén)的配套政策和實(shí)際行動(dòng)加以配合，但是環(huán)保部門(mén)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力來(lái)約束其它部門(mén)行動(dòng)，導(dǎo)致政策目標(biāo)無(wú)法真正融入政府操作體系之中。由于環(huán)境政策會(huì)涉及到多方的利益群體，在各利益群體相互爭(zhēng)奪自身利益的過(guò)程中就形成了環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行力度不夠的現(xiàn)象。

3.4監(jiān)督和保障體系不完善

各級(jí)政府與環(huán)保部門(mén)作為政策執(zhí)行主體，必然會(huì)受到上級(jí)政府與部門(mén)的監(jiān)督，但是上級(jí)政府更多的是采用檢查、抽查與視查的方式，沒(méi)有對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行全程的監(jiān)督[10]。這對(duì)于地方政府在一定程度上就形成了政策執(zhí)行就是考核的一種，為了考核而考核，并最終導(dǎo)致某些機(jī)構(gòu)虛構(gòu)數(shù)據(jù)來(lái)應(yīng)對(duì)考核的被動(dòng)局面。因此，還缺乏一個(gè)有力的第三方監(jiān)督。

3.5環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策脫節(jié)[11]

經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和環(huán)境生態(tài)保護(hù)規(guī)劃往往是互不相干的兩套計(jì)劃,而一旦在現(xiàn)實(shí)中兩者發(fā)生沖突,往往是后者服從前者。目前大部分經(jīng)濟(jì)部門(mén)不愿或不能考慮環(huán)境成本。此外，破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)支付它帶來(lái)的社會(huì)成本,如環(huán)境稅、費(fèi)等；有益環(huán)境的經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)得到社會(huì)補(bǔ)償。由于這種外部性?xún)?nèi)化的要求涉及到現(xiàn)有的價(jià)格及稅收格局,因此，環(huán)保部門(mén)的這一要求一直受到現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)利益的阻抗。經(jīng)濟(jì)政策與環(huán)境政策脫節(jié)嚴(yán)重。

3.6公眾參與度不足

目前對(duì)公眾參與的權(quán)利強(qiáng)調(diào)較多，但對(duì)公眾參與需要履行的義務(wù)強(qiáng)調(diào)不夠；公眾參與相關(guān)的法律、法規(guī)和政策沒(méi)有得到全面、有效的執(zhí)行；決策中的利益相關(guān)者表達(dá)訴求和尋求法律保護(hù)的渠道不夠；環(huán)境事件輿論應(yīng)對(duì)能力亟待提高；各級(jí)政府部門(mén)及官員理解和運(yùn)用新媒體的能力不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求。

4　完善大氣污染防治政策建議

4.1在新環(huán)保法制定實(shí)施背景下，加快大氣法修訂

自2000年以來(lái)，大氣污染特征發(fā)生變化，在引起大氣污染的主要污染物方面，由以SO2和PM10為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐訮M10、PM2.5和O3及其各種前體物為主；在污染的影響范圍方面，由以城市污染為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w多個(gè)城市的區(qū)域污染為主；在主要污染源方面，由以燃煤污染為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿济涸?、移?dòng)源和工業(yè)過(guò)程源的綜合污染[12]。現(xiàn)行《大氣法》已難以適應(yīng)新形勢(shì)下大氣污染防治的需求。

2014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)保法修訂案》，新法將于2014年1月1日施行[13]。因此，在新的“基本法”實(shí)施的背景下，需針對(duì)以上方面加快對(duì)《大氣法》的修訂迫在眉睫。

4.2改進(jìn)法律責(zé)任的認(rèn)定與加大違法處罰力度

現(xiàn)有《大氣法》對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定中有16條是對(duì)行政責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，有2條是對(duì)造成污染事故的責(zé)任人的行政處分規(guī)定，僅有一條是民事責(zé)任的規(guī)定，這種以行政責(zé)任為主，缺少民事責(zé)任規(guī)定是不符合當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化民事責(zé)任的有關(guān)規(guī)定。因?yàn)槊袷仑?zé)任賦予個(gè)體主動(dòng)的權(quán)利，具有個(gè)人愛(ài)惜自身以及自有財(cái)產(chǎn)的本能，所以民事責(zé)任有較強(qiáng)的發(fā)動(dòng)機(jī)制[14]。

加大對(duì)違法行為的處罰力度，增強(qiáng)對(duì)違法行為的震懾力，進(jìn)一步強(qiáng)化大氣環(huán)境的監(jiān)督管理的作用。針對(duì)企業(yè)因污染或事故排放造成的破壞，執(zhí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，將使企業(yè)認(rèn)識(shí)到，環(huán)境違法將對(duì)他們的經(jīng)濟(jì)效益、甚至生存產(chǎn)生影響。

4.3建立以綠色GDP為基礎(chǔ)的新型政績(jī)考評(píng)體系

將環(huán)境保護(hù)成效與地方官員的政績(jī)考核掛鉤，解決政策有效性不足問(wèn)題。建立以綠色GDP[15]為基礎(chǔ)的新型政績(jī)考評(píng)體系，而不單看經(jīng)濟(jì)成效來(lái)衡量政績(jī)；加大力度扶持企業(yè)治理污染，包括資金支持和技術(shù)支持；建立第三方監(jiān)督體制。

4.4確保環(huán)境政策實(shí)施主體的執(zhí)行力

需要進(jìn)一步明晰環(huán)保部的行政和法律地位，同時(shí)盡快提升地方環(huán)保部門(mén)的地位，并增強(qiáng)環(huán)境領(lǐng)域“垂直管理”[16]的力度，使環(huán)保部門(mén)對(duì)地方的環(huán)保機(jī)構(gòu)擁有大于地方政府的影響力，降低政策執(zhí)行過(guò)程中受地方政府和其他部門(mén)的影響。

4.5多樣化的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制

有關(guān)環(huán)境的價(jià)格及稅(費(fèi))政策應(yīng)上升為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要組成部分；在大氣污染防治政策中引入更多的市場(chǎng)調(diào)價(jià)機(jī)制和手段，例如引入類(lèi)似節(jié)能服務(wù)公司的專(zhuān)業(yè)大氣污染防治服務(wù)公司；再例如通過(guò)綠色信貸為大氣污染防治提供一個(gè)有效的融資渠道；還可以鼓勵(lì)各商業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新一些綠色金融產(chǎn)品，為企業(yè)解決大氣污染防治時(shí)帶來(lái)的資金壓力。

4.6引進(jìn)社會(huì)自我管制機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與

社會(huì)自我管制具有“自愿性”和“公益取向性”的特點(diǎn)，是社會(huì)群體利益調(diào)節(jié)的有機(jī)組成，因此，引進(jìn)社會(huì)自我管制可實(shí)現(xiàn)各群體的平等性，并打破了政府作為公益唯一代表的壟斷地位[17]。

加強(qiáng)依法、有序的公眾參與。促進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)制度的實(shí)施和完善，鞏固和提高各級(jí)政府和企業(yè)的信息化管理能力，并推進(jìn)信息公開(kāi)立法。制定前瞻、主動(dòng)、綜合的環(huán)境傳播戰(zhàn)略，加快推進(jìn)國(guó)家環(huán)境教育立法。 加強(qiáng)公眾參與相關(guān)法律、法規(guī)和政策的實(shí)施力度。理解并接受新媒體，采用適合于新媒體語(yǔ)境的信息傳播方式；建設(shè)有助于應(yīng)對(duì)綠色發(fā)展挑戰(zhàn)的開(kāi)放式媒體系統(tǒng)，增進(jìn)官民互信；建立完善的環(huán)境突發(fā)事故和環(huán)境群體事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

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Assessment and Recommendations of Air Pollution Control Policy of China

DU Peng-sheng, YAO Jian, LI Yi, LAN Yang

(CollegeofArchitecture&Environment，SichuanUniversity，Chengdu610065,China)

This paper conducted and summarized the air pollution control policies in our country since 2000, evaluated the results of implementation and the issues of policies. The results showed that China had issued and implemented more than 20 air pollution control policies since 2000 which had controlled the air pollution to some extent. The emission of the pollutants have apparently reduced, the energy conservation has achieved important effects, industrial structure has adjusted and upgraded. However, the policies obviously have problems. For example, less punishment for illegal activities, administrative implementation degree is not enough, supervision and protection system is imperfect, environmental and economic policies are disconnected, lack of public participation and other issues. Focusing on these issues, this paper proposed some measures and recommendations from the law-making, management mechanism, illegal punishment, performance evaluation, economic regulation and public participation to improve air pollution control policies.

Air pollution control policies; analysis and evaluation; policy suggestions

2014-07-24

杜鵬生(1988-)，男，山西長(zhǎng)治人，四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院環(huán)境工程專(zhuān)業(yè)2012級(jí)在讀碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與評(píng)價(jià)。

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1001-3644(2015)01-0096-05