劉 平

（南通市水利局，江蘇 南通 226001）

1 改革深入，水利工程建設(shè)體制需要新的實(shí)踐

代建制的起源是CM 項(xiàng)目管理模式（Construction Manager），為項(xiàng)目業(yè)主提供工程管理的服務(wù)。代建制是一種由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等部分或全過(guò)程管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，水利工程項(xiàng)目建設(shè)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)秉承自建自管的管理模式。尤其是“四項(xiàng)制度”的全面落實(shí)，為水利工程建設(shè)管理工作劃定了框架，建有章法，管有措施，項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和安全同步推進(jìn)，有序推進(jìn)了工程建設(shè)管理體制改革創(chuàng)新。但現(xiàn)行建管體制也存在一些弱點(diǎn)，如：投資控制機(jī)制效果不顯著，決策和實(shí)施變更多，成本失真，投資超概或工期控制難等。

為深化水利工程建設(shè)管理體制改革，提高建設(shè)管理水平和投資效益，江蘇省水利廳出臺(tái)了《江蘇省水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制試行辦法》，要求總投資1000萬(wàn)元以上、政府投資占總投資額30%以上的公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制，通過(guò)招標(biāo)選擇專業(yè)化、具有工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力的項(xiàng)目管理單位（也稱代建單位），負(fù)責(zé)公益性水利建設(shè)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，建成后交付使用單位。這標(biāo)志著水利工程建設(shè)管理方式將從自管型轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化、市場(chǎng)化，是新時(shí)期深化水利改革的重要舉措，是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“兩手發(fā)力”治水思路的有效形式。

代建制近些年已經(jīng)在多地、多領(lǐng)域推廣。南通水利行業(yè)在落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、推廣代建制等方面也有一定探索和實(shí)踐。早在2002年，如皋市對(duì)城市河道整治工程建設(shè)曾作過(guò)委托建設(shè)、集中建設(shè)等形式的探索。南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)自2013年下半年起，已全部將公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目交由代理單位建設(shè)（國(guó)有企業(yè)），其代建單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)專業(yè)齊全，年代理建設(shè)總值在10 億元以上，是典型的政府集中建設(shè)體制，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理納入當(dāng)?shù)卣己恕４ㄐЧ傮w良好。

2 且試且行，水利工程代建制需要正確考量

2.1 代建制發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)

代建制是政府投資項(xiàng)目引入以合同管理為核心的建設(shè)管理機(jī)制，順應(yīng)了黨的十八屆三中全會(huì)提出的“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”的要求，將項(xiàng)目建設(shè)管理的具體事務(wù)交給社會(huì)化、專業(yè)化企業(yè)，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用和社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能。

一是有利于理順職能，實(shí)現(xiàn)建管分離。通過(guò)委托代理的方式，把建設(shè)單位（或使用單位）的職責(zé)在建設(shè)期間分離出來(lái)，由第三方——代建單位行使建設(shè)期項(xiàng)目法人的職責(zé)，以合同來(lái)約束投資主體（業(yè)主）、使用（管理）單位與代建單位三方的行為，明晰相關(guān)責(zé)任，克服“投、建、管、用”多位一體產(chǎn)生的職能交叉等缺陷，是項(xiàng)目法人責(zé)任制的補(bǔ)充和延伸，符合改革投資體制的政策導(dǎo)向。

二是有利于項(xiàng)目管理隊(duì)伍專業(yè)化?，F(xiàn)有項(xiàng)目法人幾乎全部是與政府、主管部門(mén)或原單位關(guān)系模糊，事業(yè)、機(jī)關(guān)人員相混雜的臨時(shí)組建機(jī)構(gòu)，人事關(guān)系、工資和福利待遇及開(kāi)支渠道不變，項(xiàng)目結(jié)束仍回原崗位。結(jié)果是建一個(gè)項(xiàng)目，換一批新人，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的積累，沒(méi)有技術(shù)的傳承和擴(kuò)展，行政成本高。代建后，建設(shè)工程技術(shù)、管理集約化、專業(yè)化、社會(huì)化，管理效率和水平得以提升。

三是有利于提高建設(shè)投資控制效果?，F(xiàn)行體制投資控制主要在項(xiàng)目可行性研究階段，而實(shí)施階段成本控制側(cè)重于落實(shí)。水利因其公益性，上級(jí)往往給予建設(shè)項(xiàng)目一定量的投資補(bǔ)助。因而有的項(xiàng)目在前期階段就有意放大投資規(guī)模，多報(bào)少建，變相提高補(bǔ)助比例；也有的項(xiàng)目為爭(zhēng)取上馬，故意壓低造價(jià)，后期再設(shè)法調(diào)增規(guī)模；還有些由管理單位兼任法人的項(xiàng)目，為追求單位利益，擅自提高標(biāo)準(zhǔn)，改變功能，突破投資規(guī)模。因此，造成工程成本失真現(xiàn)象較多。代建制切斷了使用單位與建設(shè)過(guò)程的權(quán)益鏈，改進(jìn)了投資成本控制效果。

四是有利于更好落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。項(xiàng)目法人是經(jīng)過(guò)合法程序產(chǎn)生的、承擔(dān)“對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程負(fù)責(zé)，對(duì)工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和資金管理負(fù)總責(zé)”的法定責(zé)任特定主體。但公益性建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人普遍是既沒(méi)有資產(chǎn)、自身合法利益也無(wú)明確來(lái)源的兼職機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上是行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，不具備法人主體資格，只有有限決定權(quán)，沒(méi)有承擔(dān)民事責(zé)任能力，責(zé)任難以追溯，責(zé)、權(quán)虛位。委托代建后，則代建單位具備法定資格和經(jīng)濟(jì)賠償能力，能真正擔(dān)當(dāng)起全面建設(shè)管理責(zé)任。項(xiàng)目投資單位和使用單位也從決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。

五是有利于強(qiáng)化建設(shè)過(guò)程的監(jiān)管?！八捻?xiàng)”制度建管模式下，項(xiàng)目法人對(duì)建設(shè)過(guò)程監(jiān)管主要依賴于監(jiān)理。受業(yè)主委托，監(jiān)理依據(jù)承發(fā)包合同對(duì)施工承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理，但監(jiān)理主要作用局限在施工階段。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主后期“三控制一管理”的一種補(bǔ)充或輔助。代建后，代建單位在合同規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行全面管理，既包括施工，也可包括設(shè)計(jì)，甚至包括可行性研究，擴(kuò)大了管理覆蓋面，有利于業(yè)主騰出更多的精力深化宏觀控制，把該管的事管好、管到位。

六是有利于更充分地發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用。競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。利益機(jī)制會(huì)促進(jìn)代建單位在更多環(huán)節(jié)參與招標(biāo)采購(gòu)，充分競(jìng)爭(zhēng)，盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品。不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

七是有利于防范權(quán)力尋租。自建自管方式下行政權(quán)力過(guò)分“貼近”企業(yè)，并對(duì)企業(yè)利潤(rùn)擁有絕對(duì)的權(quán)力影響。無(wú)疑，隨之而來(lái)的是權(quán)力尋租的腐敗風(fēng)險(xiǎn)增大。代建制使投資、使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)和招標(biāo)、定標(biāo)活動(dòng)，能夠從機(jī)制上分清行政權(quán)力與市場(chǎng)資本、利益體的界限并將其隔離，防止招標(biāo)、工程量簽證等過(guò)程的腐敗行為，保護(hù)干部的安全。

2.2 推進(jìn)代建制需要加快制度完善

代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利（包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)，成本的控制權(quán)），同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從各地、各行業(yè)推行代建制的實(shí)踐來(lái)看，總體效果是積極、肯定的。推廣代建制，也迫切需要從法制、體制和機(jī)制等層面加以理順和規(guī)范，確立其法律地位，合理明晰投資、代理、使用單位之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

一是代建單位的法律地位不明確。代建制是改革建設(shè)體制的新產(chǎn)物，代建單位在國(guó)家基本建設(shè)程序中沒(méi)有法律授予的地位，代建制度是一種民事委托還是行政委托關(guān)系未明確。作為一種利益驅(qū)動(dòng)的主體承擔(dān)公共投資非贏利性項(xiàng)目的法人主體，社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)監(jiān)督方式、提供公共物品過(guò)程中企業(yè)倒閉或破產(chǎn)如何明晰責(zé)任等，缺少法律制度的規(guī)范。

二是代建各方權(quán)責(zé)界定不清晰。代建合同沒(méi)有規(guī)范格式，簽訂合同主體不明確，雙方權(quán)職界定難，必定形成責(zé)任追究難。代建標(biāo)的是管理服務(wù)，本質(zhì)上是一種咨詢管理類合約，代建單位一般既不可能承擔(dān)工程成本失控的全部風(fēng)險(xiǎn)（包括審批成本變動(dòng)、原材料市場(chǎng)波動(dòng)等），也不會(huì)享受工程成本降低的所有效益。代建合同轉(zhuǎn)移了建設(shè)的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，但建設(shè)單位的行政責(zé)任等風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有轉(zhuǎn)移。

三是業(yè)主對(duì)工程資金管理難規(guī)范?？刂仆顿Y貫穿于整個(gè)建設(shè)過(guò)程。水利建設(shè)投資是政府性特定的財(cái)政資金，普遍實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專賬核算、專款專用的“三?！敝贫龋褂霉芾硪蟾?、制度嚴(yán)。代建單位的財(cái)務(wù)管理和政府項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理要求不一樣，決定了企業(yè)資金的使用管理很難統(tǒng)一到政府要求上來(lái)。

四是代建費(fèi)用進(jìn)入建設(shè)成本政策不明朗。目前，全國(guó)都還沒(méi)有以地域或行業(yè)統(tǒng)一的代建費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和定額，大部分地區(qū)參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。而建設(shè)單位管理費(fèi)是建設(shè)單位從項(xiàng)目開(kāi)工起至竣工財(cái)務(wù)決算止發(fā)生的管理性質(zhì)的開(kāi)支，是非完全成本型費(fèi)用，不包含項(xiàng)目開(kāi)工前的管理費(fèi)用、在原單位發(fā)放的人員工資、“五險(xiǎn)一金”等，也不涉及稅金、利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，按建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制明顯偏低。降低工程成本后提取一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給代建單位的激勵(lì)屬性，于情合理，于法無(wú)據(jù)。代建費(fèi)用不進(jìn)入建設(shè)成本，不量化，不利于代建市場(chǎng)的建設(shè)，不利于代建制推進(jìn)。

五是“建設(shè)”和“使用”分離不徹底。實(shí)行代建制的目標(biāo)之一就是要解決“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾。有些使用單位為了部門(mén)的利益，不排除存在抵觸情緒。在代建過(guò)程中不積極主動(dòng)配合，不履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，或是不愿放棄自己的權(quán)力，超越權(quán)限干涉代建單位的正常工作，影響項(xiàng)目的實(shí)施。

六是代建制市場(chǎng)化程度不高。代建市場(chǎng)處于發(fā)育期，代建單位少，缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、水平高的代建企業(yè)，水利等專業(yè)性代建單位更少，良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制尚未形成。少數(shù)以政府為主導(dǎo)組建的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式，多隸屬于政府部門(mén)，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在，企業(yè)與相關(guān)政府部門(mén)的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)主義，將阻礙代建制市場(chǎng)化進(jìn)程。

3 “兩手發(fā)力”，水利工程代建制需要總結(jié)完善

水利基本建設(shè)項(xiàng)目管理體制改革勢(shì)在必行，代建制是對(duì)完善項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的積極探索。在充分運(yùn)用政府調(diào)控“有形之手”的基礎(chǔ)上，更要善于運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)“無(wú)形之手”，將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)的方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)，形成“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的政府與企業(yè)主體的共同體關(guān)系，推進(jìn)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式的多元化。

（1）水利建設(shè)管理方式要多元化。代建制不增加政府行政成本，基本不增加工程成本。代建制在水利行業(yè)剛剛起步，涉及觀念轉(zhuǎn)變和利益的調(diào)整，推行過(guò)程中難免會(huì)存在觀望思想，必定會(huì)遇到許多矛盾、困難。必須轉(zhuǎn)變觀念，從深化政府投資體制改革、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的需要出發(fā)，形成剛性要求，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在試行中探索、探索中完善、完善中提高，穩(wěn)妥推廣。

（2）委托代建的先決條件要把嚴(yán)。委托代理合同必須嚴(yán)肅、公平、公正履行。要賦予代建單位應(yīng)有的職、責(zé)、權(quán)，并為項(xiàng)目建設(shè)和管理經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。要把資金足額、及時(shí)到位以及征地拆遷、外部協(xié)調(diào)等前期工作的充分性作為代建的基本前提條件，避免代建過(guò)程、履約考核產(chǎn)生矛盾與糾紛。

（3）行業(yè)管理作用要加強(qiáng)。要明確代建體監(jiān)督管理部門(mén)，明確組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、管理責(zé)任。要依據(jù)《建筑法》、《行政許可法》等嚴(yán)格界定代建單位的法律地位，建立有序的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格地說(shuō)，代建制的本質(zhì)是“代管”，而非真正意義的“代建”。代建職能有別于設(shè)計(jì)、咨詢類服務(wù)，也不同于實(shí)體施工總承包，是技術(shù)與服務(wù)的綜合集成，需要有豐富的業(yè)務(wù)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律以及與政府溝通協(xié)調(diào)等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)有代建單位都沒(méi)有前期代理業(yè)績(jī)，有的沒(méi)有建設(shè)經(jīng)歷，有的沒(méi)有監(jiān)督協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，有的沒(méi)有咨詢服務(wù)能力，無(wú)疑會(huì)影響代建效果。代建體作為新的管理組織，其資格、能力、業(yè)績(jī)底線和專業(yè)等級(jí)必須綜合認(rèn)定，不能簡(jiǎn)單以建設(shè)資質(zhì)或咨詢服務(wù)資質(zhì)替代“代管”資質(zhì)，尤其是代建涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行，必須明確代建單位注冊(cè)資本金分級(jí)底線。要制定“一條龍”和同體監(jiān)督等回避制度，確保參建各方公正、獨(dú)立、自主地履行職責(zé)。要規(guī)范代建運(yùn)作程序，建立誠(chéng)信管理和考核制度，培育健康的代建市場(chǎng)。

（4）代建模式探索要深化。從各地試行代建合同模式看，有委托代理、指定代理和三方代建等，三種模式各有千秋，需要總結(jié)、摸索、優(yōu)化?，F(xiàn)階段指定集中代理建設(shè)或許相對(duì)容易被接受。大力探索“政府確定項(xiàng)目投資及建設(shè)計(jì)劃—掛牌出讓項(xiàng)目代建權(quán)或招標(biāo)選擇工程代建單位—代建單位自行投資建設(shè)并實(shí)施全過(guò)程管理—政府組織項(xiàng)目驗(yàn)收—交付使用單位—政府一次性或分期償付工程款”BT 式代建，真正從“代管體”走向“代建式”，使政府由公共工程的直接“生產(chǎn)商”，成為公共工程和服務(wù)的“消費(fèi)者”。

（5）過(guò)程監(jiān)管必須強(qiáng)化。委托代建不等于放任不管。委托后，應(yīng)盡快建立各方的內(nèi)部及對(duì)外信息管理系統(tǒng)和項(xiàng)目監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作機(jī)制，尤其要建立代建單位基本建設(shè)程序、項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)與變更的審查認(rèn)定、招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量控制、工期進(jìn)度、階段驗(yàn)收等重要環(huán)節(jié)向業(yè)主方定期報(bào)告制度以及重要過(guò)程的業(yè)主參與制度。建立健全建設(shè)資金使用管理監(jiān)督、審計(jì)、稽察制度。完善建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，明晰代建費(fèi)用與建設(shè)單位管理費(fèi)用的關(guān)系，明確開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容。委托代建時(shí)必須簽訂投資包干協(xié)議，附帶履約保函，為從經(jīng)濟(jì)上制約代建單位的違規(guī)行為提供保障。加強(qiáng)對(duì)代建各方的履約考核、外部考核和內(nèi)部考核。

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