周 建 曹善宇 吳明龍

（江蘇省水利工程科技咨詢有限公司，江蘇南京 210029）

水利工程建設(shè)項目管理體制經(jīng)過多年的改革，目前已基本形成了以項目法人責(zé)任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制為特色的水利工程建設(shè)管理體制的基本格局。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出：對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推進“代建制”，即政府投資項目通過招標的方式，選擇專業(yè)化的項目管理公司，負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的項目管理模式。為進一步深化水利工程建設(shè)管理體制，提高水利工程建設(shè)項目的管理水平和投資效益，根據(jù)省發(fā)展改革委《江蘇省省級投資項目代建制暫行規(guī)定》，江蘇省水利廳2013年制定了《江蘇省水利工程建設(shè)項目代建制試行辦法》。

1 推行“代建制”的意義

水利工程建設(shè)項目實施“代建制”是將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目出資人通過招標或委托方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理方式。其積極意義表現(xiàn)為：

（1）通過引入代建單位，實現(xiàn)水利工程建設(shè)項目多方相互制衡機制，并通過明確代建單位為擬建工程建設(shè)項目控制投資的主體責(zé)任人。這樣，既可有效地防止“超規(guī)模、超標準、超概算”的“三超”現(xiàn)象，又可通過實行專業(yè)化管理，切實提高政府投資效益和項目建設(shè)管理的水平。同時，由于引入“代建制”后，現(xiàn)有的“政企不分、行業(yè)壟斷”被打破，要承接建設(shè)代理任務(wù)必須通過市場競爭，故有利于鼓勵代建單位在加強企業(yè)內(nèi)部核心競爭能力的同時，積極拓寬其相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域。

（2）實施“代建制”后，代建單位具有豐富的項目專業(yè)的建設(shè)管理經(jīng)驗，既能提高建設(shè)管理水平，降低建設(shè)管理成本，又可避免以往組建臨時機構(gòu)難免會出現(xiàn)只有“一次教訓(xùn)”，沒有“二次經(jīng)驗”的現(xiàn)象。同時，依照代建合同的約定，代建單位向投資部門（業(yè)主）繳納了履約銀行保函或履約保證金，使得政府投資部門可從經(jīng)濟上對代建單位提高自身技術(shù)水平、增強服務(wù)意識起到一定的促進作用，由此，可進一步提高水利工程建設(shè)項目的建設(shè)管理水平。

（3）實行“代建制”可有效地促使政府在職能轉(zhuǎn)變的同時，進一步規(guī)范建設(shè)項目投資管理水平。實行“代建制”后，政府主管部門作為投資方，可從繁瑣的項目管理業(yè)務(wù)中解脫出來，由決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，自然地減少了水利工程建設(shè)項目實施過程中對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準的隨意變動；改變了以往法人單位是為特定項目的建設(shè)而成立、項目一旦完成人員就解散的短期行為，專業(yè)代建組織能夠認真總結(jié)在水利工程建設(shè)項目實施過程中形成的一整套經(jīng)驗，不斷完善建設(shè)機制，并推動水利項目建設(shè)管理體制改革的深入。

（4）推行“代建制”后，將有利于水利工程建設(shè)項目造價的降低和建設(shè)管理水平的提高與管理觀念的更新，使水利工程建設(shè)項目管理更好地與國際接軌。“代建制”的實施，不僅為水利工程建設(shè)項目部分配套資金的管理和融資創(chuàng)造了有利條件，而且投資者可以集中精力通過各種渠道做好相應(yīng)的配套資金的監(jiān)管工作。同時，引入“代建制”后，打破了投資、建設(shè)、管理和運營集中于一個大系統(tǒng)的格局，政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，使得要承接建設(shè)代理任務(wù)必須通過競爭，有利于鼓勵代建制公司降低代理費用，加強投資控制。

（5）水利工程建設(shè)項目推行“代建制”是落實工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)“標本兼冶，重在治本”要求的具體措施。從制度上、管理方式上進行改革，將有力地促進整個水利行業(yè)（包括勘察設(shè)計、技術(shù)、造價咨詢、工程質(zhì)量管理等部門）的規(guī)模調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化組合，同時推動水利工程建設(shè)行業(yè)組織方式的改進，促進工程管理和咨詢業(yè)的發(fā)展，從而進一步提高水利行業(yè)的組合核心競爭力，為開拓國內(nèi)、外水利工程建設(shè)項目建設(shè)市場打下堅實的基礎(chǔ)。

2 “代建制”的實踐及分析

2.1 實施“代建制”的適用范圍

根據(jù)《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20 號），主要是在“非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。水利工程建設(shè)項目實施“代建制”，可分為全過程代建和建設(shè)實施階段代建兩種形式，并以“初步設(shè)計批準”為界，劃分為兩個階段。其中：采取全過程代建的，需在項目建議書批準后選定代建單位；采取建設(shè)實施階段代建的，在項目初步設(shè)計批準后選定代建單位。筆者主要針對建設(shè)實施階段的代建形式進行相應(yīng)的研究，水利工程建設(shè)項目實施階段“代建制”的特點是：由過去工程自管型的小生產(chǎn)管理方式向項目專業(yè)化管理的方向轉(zhuǎn)變。

目前，根據(jù)江蘇省的實際情況以及《江蘇省水利工程建設(shè)項目代建制試行辦法》的要求，實施“代建制”的適用范圍是：本省行政區(qū)域內(nèi)總投資1000 萬元以上，且政府投資（或者融資）占總投資額30%以上，或者政府投資（或者融資）金額在500 萬元以上的公益性水利工程建設(shè)實行代建制的項目。同時應(yīng)根據(jù)項目的不同特點和需求，可以實行兩種代建形式：第一種是全過程代建，即代建單位根據(jù)批準的項目建議書，從工程的可行性研究報告、初步設(shè)計、建設(shè)實施至竣工驗收實行全過程的代建管理，其主要適用于投資規(guī)模較小、使用功能單一的項目。第二種是建設(shè)實施階段的代建，即從項目初步設(shè)計批復(fù)后，通過招標等方式確定項目代建單位，由代建單位根據(jù)批準的初步設(shè)計、概算獨立地對水利工程建設(shè)項目從開工建設(shè)直至竣工驗收進行相應(yīng)的組織管理，此階段項目建設(shè)（使用）單位主要負責(zé)協(xié)助代建單位辦理相關(guān)手續(xù)，并對擬建項目進行有效地監(jiān)督。建設(shè)實施階段代建方式主要適用于投資規(guī)模較大、使用功能復(fù)雜、技術(shù)難度大的項目。

2.2 “代建制”實例

由江蘇省實施的某水利工程建設(shè)項目，實行了建設(shè)實施階段“代建制”。該擬建項目首先通過招、投標的市場競爭形式，最終確定我單位為該水利工程建設(shè)項目建設(shè)實施階段的代建單位。在接到該擬建項目的代建任務(wù)后，我單位隨即按照招、投標文件的要求組織相應(yīng)的工程技術(shù)人員進入該水利工程建設(shè)項目的工地?，F(xiàn)場代建機構(gòu)根據(jù)擬建水利工程建設(shè)項目的特點，成立綜合部、工程部和財務(wù)部，并配備人員具體從事相應(yīng)的代建水利工程建設(shè)項目。主要代建的內(nèi)容包括：現(xiàn)場征拆、臨時工程、主體工程及相應(yīng)的原材料的質(zhì)量控制、具體的計量支付等事項。從代建之初至今已達半年，現(xiàn)場代建機構(gòu)發(fā)揮出了“代建制”所要求的作用。譬如：審查設(shè)計單位提供的臨時設(shè)施圍堰的設(shè)計方案時，根據(jù)原設(shè)計單位提出的方案，并結(jié)合現(xiàn)場的實際情況，現(xiàn)場代建機構(gòu)工程部的工程技術(shù)人員對方案進行了有效優(yōu)化，使得優(yōu)化后的方案為工程的順利實施和保證工期目標的實現(xiàn)提供了保障。該優(yōu)化后的方案不僅得到了原設(shè)計單位的認可，而且本項目的建設(shè)單位也給予了一定的評價。在日常工程質(zhì)量和工程進度的關(guān)鍵節(jié)點等方面，認真做好相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)工作，依據(jù)相關(guān)施工、材料、設(shè)備采購合同，結(jié)合工程的實際情況，制定詳細明確的代建目標，與各參建單位形成共識，凝聚建設(shè)、代建、設(shè)計、監(jiān)理、施工等單位的多方力量，向著該建設(shè)項目的總目標努力推進，并在整個過程中，做好“幫管結(jié)合，誠信溝通”等工作。在工程計量支付和工程進度的關(guān)鍵節(jié)點控制等方面，密切配合現(xiàn)場監(jiān)理機構(gòu)進行有效審查，收到了很好的成效。現(xiàn)工程正在按原定計劃（包括工期、質(zhì)量、投資、安全、文明等方面）順利進展。

但結(jié)合項目的具體代建實踐，確實在實施過程中也暴露出許多問題，亟需在“代建制”體制和機制等方面應(yīng)予以深入探討，使水利工程建設(shè)項目建設(shè)實施階段“代建制”得到不斷完善，這有利于全省水利工程建設(shè)項目代建制的健康發(fā)展。

2.3 現(xiàn)狀“代建制”執(zhí)行過程中存在的問題分析

現(xiàn)狀水利工程建設(shè)項目建設(shè)實施階段“代建制”尚屬起步階段，在具體的執(zhí)行過程中，仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為：

（1）業(yè)主（建設(shè)單位）的觀念沒有完全轉(zhuǎn)變，主觀意識上未將擬建水利工程建設(shè)項目“建設(shè)”和“運營”真正分離。由于實行“代建制”的目標之一就是要解決“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾，但在“代建制”的實施過程中，建設(shè)單位或多或少仍拘泥于傳統(tǒng)的部門利益，接受擬建項目“代建制”的自覺性不夠，主要表現(xiàn)為：“在代建過程中習(xí)慣性地利用業(yè)主的身份超越權(quán)限干涉代建單位的正常工作。這樣做不僅影響了代建單位對項目的全面管理，同時也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到擬建項目的順利實施。

（2）代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢地位，法律層面上的權(quán)利、義務(wù)不對稱。在“代建制”實踐過程中，由于代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設(shè)程序的層面中沒有相應(yīng)法律授予代建人的地位。因此，客觀上代建人也難以得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理部門的認可，具體表現(xiàn)在實際操作過程中相當(dāng)被動，譬如：在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)時，其代建身份難以被有關(guān)行政管理部門認可，造成工作被動。“制之有衡”，才能“行之有度”，故亟需通過法律法規(guī)層面的完善，為全面推行擬建水利工程建設(shè)項目“代建制“提供法律保障。通過在法規(guī)政策層面上形成剛性約束，并在項目管理上提出明確目標，在監(jiān)督問責(zé)上保持高壓態(tài)勢，以制度的強制力加快水利工程建設(shè)項目“代建制”的全面推行。

（3）現(xiàn)狀水利工程建設(shè)項目“代建制”的市場化程度處于發(fā)育階段，同時市場競爭“代建制”模式還處于初始階段，雖然政府部門要求水利工程建設(shè)項目推行“代建制”，但在具體落實層面還存在不少亟待解決的問題。主要表現(xiàn)為：一是對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質(zhì)認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據(jù)。二是目前建設(shè)市場代建主體少，尤其缺少技術(shù)水平高和經(jīng)驗豐富的代建企業(yè)，致使難以形成良性的代建市場競爭。

（4）目前代建單位僅限于設(shè)計、咨詢等技術(shù)部門，這些部門從事代建項目管理的水平及從業(yè)人員的素質(zhì)還有待進一步提高，代建范圍尚需進一步拓寬。首先，從代建單位內(nèi)部分析：一是大部分代建單位的技術(shù)人員配備不足，致使過小的技術(shù)規(guī)模難以有效或高效履行代建職能所形成的挑戰(zhàn)。二是即使是配足了相應(yīng)的人員，但其技術(shù)人員結(jié)構(gòu)不盡合理，人員的素質(zhì)和能力不能滿足要求，尤其項目管理人員的經(jīng)濟、商務(wù)、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少復(fù)合型人才。三是由于代建制企業(yè)的人才考核機制尚未健全，培訓(xùn)經(jīng)費及培訓(xùn)機構(gòu)缺乏，致使管理人員普遍缺乏科學(xué)的項目管理方法，無法發(fā)揮“代建制”在項目建設(shè)管理中的專業(yè)化優(yōu)勢。綜上所述不利因素，在一定程度上制約了“代建制”在水利工程建設(shè)項目的全面展開。

（5）實施“代建制”后，實施過程中的風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題尚未解決?！按ㄖ啤本烤故且环N民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系，目前在法律層面上還沒有界定清楚。當(dāng)代建甲、乙雙方在簽訂代建協(xié)議后，雖然擬建工程項目的民事責(zé)任風(fēng)險轉(zhuǎn)移了，但更重要的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險并未轉(zhuǎn)移，致使代建單位因有限的代建費用，不愿也無法承擔(dān)更多的代建責(zé)任，建設(shè)單位也因風(fēng)險并沒有也無法完全轉(zhuǎn)移而對委托代建持疑慮態(tài)度，于是在工程建設(shè)過程中，建設(shè)單位和代建單位之間常常發(fā)生糾紛、推卸責(zé)任等情況。這些，對于“代建制”的順利推行非常不利。因此，必須通過法律層面對承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險的義務(wù)與權(quán)利加以界定。只有有效做到法律層面權(quán)利與義務(wù)的對稱性，方能使水利工程建設(shè)項目建設(shè)實施階段“代建制”順利發(fā)展和全面推行。

3 完善“代建制”模式的建議

“代建制”隸屬建設(shè)工程項目管理的范疇，也是國際上通用的有效地管理模式。水利工程建設(shè)項目建設(shè)實施階段“代建制”，作為政府投資水利工程建設(shè)項目的一種全新管理模式提出，必然有著其重要的內(nèi)涵。筆者認為應(yīng)從以下幾個方面進行深層次探討：

（1）明確水利工程建設(shè)項目建設(shè)實施階段“代建制”的概念定位，規(guī)范基本運作程序。水利工程建設(shè)項目“代建制”的概念定位，主要表現(xiàn)為全過程“代建制”和建設(shè)實施階段的“代建制”。由于水利工程建設(shè)項目有其特殊性，現(xiàn)階段目標是通過建設(shè)實施階段的“代建制”的經(jīng)驗積累向全過程的“代建制”方向發(fā)展。建設(shè)實施階段“代建制”的基本運作程序為：項目初步設(shè)計、概算批復(fù)后，編制建設(shè)項目施工、材料采購、建設(shè)監(jiān)理和技術(shù)咨詢等招、投標文件，委托招標代理機構(gòu)進行相應(yīng)的招、投標；合同的審核與簽訂、辦理相應(yīng)的實施現(xiàn)場前期工作（辦理開工手續(xù)）等；建設(shè)項目的組織與管理（包括施工現(xiàn)場的進度、質(zhì)量、投資、安全、文明、環(huán)保等）；項目的階段驗收與竣工驗收、稽查、審計和工程缺陷責(zé)任期的看管等。全過程代建制，則由建設(shè)實施階段“代建制”上溯至項目建議書批準后，兩者的區(qū)分以水利工程建設(shè)項目基本建設(shè)程序中的初步設(shè)計批準為界限。

（2）強化法律法規(guī)和政策層面機制的頂層設(shè)計，進一步在法律法規(guī)層面上明確代建人的社會、經(jīng)濟地位，并清晰地界定代建人與建設(shè)人以及其他承包人之間的權(quán)利、義務(wù)。同時，建立健全擬建水利工程建設(shè)項目工程保險制度和建設(shè)工程項目的社會保障制度等，并擬建水利工程建設(shè)項目代建行為的責(zé)任長效機制和監(jiān)督機制。在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變業(yè)主觀念，將傳統(tǒng)的行政管控權(quán)力思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蔚氖袌鏊季S來認識代建制，將本該由市場力量決定的事交還給市場，讓專業(yè)技術(shù)人員干其專業(yè)的事。這樣，既能更好地發(fā)揮市場作用，進一步釋放市場有效配置資源的活力，同時，作為水利行政主管部門，可轉(zhuǎn)變政府行政職能，將有限的精力從具體的項目建設(shè)事務(wù)中解脫出來，投入到制定政策、行政法規(guī)和監(jiān)督管理層面上，有利于提高政府部門本職工作的效能。

（3）加強代建單位的資質(zhì)管理，明確代建單位擁有資質(zhì)和配置資源的必要條件。通過將代建單位的水利工程建設(shè)項目代建勝任能力和相應(yīng)的風(fēng)險承擔(dān)能力嚴格掛鉤，切實使代建單位成為真正意義上的“政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、自負盈虧”的經(jīng)濟實體。作為政府主管部門的職責(zé)是努力培育和發(fā)展好水利工程建設(shè)項目的代建市場，以有效形成良性的水利工程建設(shè)項目代建市場競爭態(tài)勢。作為承擔(dān)水利工程建設(shè)項目的代建單位，在具體的代建實施過程中應(yīng)通過制定行之有效的內(nèi)部管理制度和措施，采取合同、技術(shù)手段和經(jīng)濟手段，保證對代建水利工程建設(shè)項目各個環(huán)節(jié)進行有效地監(jiān)控。代建單位內(nèi)部管理水平提升的同時，必將帶動整個代建水利工程建設(shè)項目實施水平的提高。

（4）規(guī)范市場行為，明確代建業(yè)務(wù)范圍和責(zé)任期限的同時，設(shè)定好相應(yīng)代建服務(wù)費取費標準，確保代建單位合法的經(jīng)濟利益。這是保證代建單位權(quán)利和義務(wù)對稱性的主要途徑之一。作為代建單位，要不斷提高代建水利工程建設(shè)項目水平，必須在保持組織機構(gòu)合理性的前提下，加強建立從業(yè)人員培訓(xùn)機制。通過制定相應(yīng)的內(nèi)部從業(yè)人員聘用、考核機制和培訓(xùn)計劃等，加大從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)的力度，在增強企業(yè)核心競爭力的同時，不僅可拓寬代建服務(wù)的范圍，而且能提升代建單位自身的規(guī)模，從而將贏得更多市場。

4 結(jié)語

水利工程建設(shè)項目代建制在國內(nèi)現(xiàn)還處于起步階段，在其推行過程中難免會存在諸多問題，解決的唯一途徑是：轉(zhuǎn)變觀念，在進一步提高水利工程建設(shè)項目代建制認識的基礎(chǔ)上，逐步完善法律、法規(guī)，建立良好的社會監(jiān)督機制，從而培育出良好的代建隊伍，創(chuàng)建一個健康、公平、競爭的項目代建市場。隨著水利工程建設(shè)項目管理體制市場化趨勢的不斷深入，以及國內(nèi)水利工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)工程信用體系和評價體系的逐步建立和完善，相信水利工程建設(shè)項目“代建制”將成為國內(nèi)水利工程建設(shè)管理的主要模式。