陸鳳霞 夏 曦 祁愛麗

（1.鹽城市建湖縣九龍口水利管理服務(wù)站，江蘇 鹽城 224700；2.鹽城市建湖縣水利局規(guī)劃辦公室，江蘇 鹽城 224700）

0 引言

近年來，隨著國(guó)家對(duì)水利建設(shè)的高度重視，中央財(cái)政對(duì)水利重點(diǎn)縣建設(shè)投入力度不斷加大，縣級(jí)水利工程迎來了新的發(fā)展機(jī)遇與建設(shè)高潮。當(dāng)前縣級(jí)水利工程建設(shè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是建設(shè)項(xiàng)目面廣量大，既有基建工程和農(nóng)水工程，又有工管項(xiàng)目，這些工程的經(jīng)費(fèi)渠道、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模各不相同；二是工程建設(shè)程序手續(xù)繁雜，建設(shè)周期長(zhǎng)，精力、人力、物力牽涉較多；三是水利工程建設(shè)對(duì)相關(guān)人員的專業(yè)要求較高，既懂施工、又懂管理，既能質(zhì)監(jiān)、又管安全，既懂設(shè)計(jì)、又懂監(jiān)理；四是水利工程建設(shè)由縣水利局組建建設(shè)處，公開招標(biāo)，確定施工隊(duì)伍，但由于平時(shí)對(duì)施工隊(duì)伍總體了解不深，不能制定有針對(duì)性的措施。工程建設(shè)管理模式大多為臨時(shí)抽調(diào)人員組成建設(shè)處，承擔(dān)工程建設(shè)期間的建設(shè)管理工作，人員流動(dòng)性較強(qiáng)，導(dǎo)致工程建設(shè)管理的復(fù)雜性增加。

1 縣級(jí)水利工程建設(shè)存在的問題

縣級(jí)水利工程項(xiàng)目大部分為政府投資的公益性項(xiàng)目，在項(xiàng)目管理方式上一直實(shí)行“財(cái)政投資、政府管理”的單一模式，即“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式。長(zhǎng)期以來，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多亟待解決的問題。

（1）水利行政主管部門既負(fù)責(zé)投資審批、監(jiān)管水利建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)。集裁判員、運(yùn)動(dòng)員甚至監(jiān)督責(zé)任于一身，從而使得責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問題普遍存在，有的甚至滋生腐敗。

（2）由臨時(shí)組建的工程建設(shè)處負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施，一旦有幾個(gè)工程項(xiàng)目同時(shí)開工，大部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，而項(xiàng)目結(jié)束后建設(shè)處即解散，勢(shì)必造成人、財(cái)、信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)。

（3）工程由建設(shè)單位自建自用，造成所有者和使用者的責(zé)任和利益分離，導(dǎo)致責(zé)任不清晰，建管劃不清，難免推諉扯皮，甚至在工程質(zhì)量管理過程和使用過程中出現(xiàn)故意回避問題的現(xiàn)象。

（4）由于受當(dāng)前建設(shè)體制的制約，難以形成有效的融資渠道，無法實(shí)現(xiàn)水利工程項(xiàng)目投資主體的多元化。

（5）政府投資，縣級(jí)水利局組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督，多數(shù)是自己監(jiān)督自己、下級(jí)監(jiān)督同級(jí)甚至上級(jí)，難以及時(shí)糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題。

（6）絕大部分水利工程需要地方配套自籌資金，導(dǎo)致地方對(duì)工程建設(shè)有一定的控制權(quán)限，工程實(shí)施過程中需過多考慮當(dāng)?shù)劓?zhèn)村的意見，從而使得工程變更較大。

2 縣級(jí)水利工程建設(shè)推行代建制的作用與意義

2.1 建設(shè)管理水平和工作效率大幅提高

通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事投資建設(shè)管理的機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流程。通過他們對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理，既能制定全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，又能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率，還可以使主管部門從盲目、繁瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中脫離出來，將精力更多地放到本職工作上去，從而加大對(duì)項(xiàng)目的總體管理和調(diào)控，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程的監(jiān)督。

2.2 能真正控制項(xiàng)目建設(shè)

代建制是以全責(zé)管理為前提的代為建設(shè)管理。在滿足項(xiàng)目要求的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在主管單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)。代建單位必須做好項(xiàng)目控制工作，管理單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無故干涉。

2.3 能有利于防止腐敗事件

代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)既彼此分離、又互相制約。管理、使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，由代建單位自主在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，最終將合格工程交給管理、使用單位，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的腐敗事件。

2.4 能實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的規(guī)范監(jiān)管

代建制將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)。通過職責(zé)分工，項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督的工作關(guān)系，特別是管理和使用單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位進(jìn)行監(jiān)督，這有利于規(guī)范管理行為。代建制有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。投資單位主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。水利工程質(zhì)量監(jiān)督部門能夠更好地行使監(jiān)督職能，避免陷入作為水行政主管部門的下一級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)督由水行政主管部門成立的項(xiàng)目法人的窘境。

3 縣級(jí)水利工程建設(shè)推行代建制的制約因素

3.1 對(duì)代建制的探索較少

長(zhǎng)期以來，水利行業(yè)工程建設(shè)管理模式改革創(chuàng)新較少，已經(jīng)形成的舊的思想觀念一時(shí)難以改變，因而由水行政主管部門組建項(xiàng)目法人的模式在短期內(nèi)很難被打破。

3.2 配套的政策辦法較少

代建人的法律地位和主體資格要求不明確。到目前為止，國(guó)家針對(duì)代建人法律地位的相關(guān)法律法規(guī)還不完善，在水利行業(yè)，代建制的推行幾乎還沒有完全起步，對(duì)水利行業(yè)代建人主體資格要求不明確。

3.3 如何實(shí)施也不清晰

由于未實(shí)行完善的代建制，一套完整的操作制度流程也未建立，因此還沒有成熟的模式可以借鑒。代建費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)還不夠精準(zhǔn)，建設(shè)管理費(fèi)的合適比例目前仍有爭(zhēng)議。找誰建、誰有資格建都無章可循，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)無序。相應(yīng)的擔(dān)保、保險(xiǎn)等配套措施還不完善，很可能會(huì)出現(xiàn)將代建單位的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到對(duì)項(xiàng)目的管理水平上等情況。

3.4 如何確定代建單位的標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度

高水準(zhǔn)的代建單位很少，很難找到合格的、有經(jīng)驗(yàn)的代建單位。在水利系統(tǒng)內(nèi)，長(zhǎng)期以來由水行政主管部門牽頭組織項(xiàng)目的建設(shè)管理，沒有培育出精通項(xiàng)目管理的企業(yè)或?qū)嶓w。雖然水利系統(tǒng)內(nèi)部有許多實(shí)力強(qiáng)的施工單位，但絕大部分施工單位為其下屬單位，一直圍繞部門工程進(jìn)行施工建設(shè)，長(zhǎng)期局限于工程施工，沒有項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)，因而當(dāng)前還無法完全勝任代建工作。水利工程監(jiān)理單位雖然對(duì)工程技術(shù)監(jiān)管方面比較內(nèi)行，但由于其受建設(shè)方委托管理工程建設(shè)過程，一直為工程建設(shè)管理服務(wù)，亦缺乏項(xiàng)目管理知識(shí)，故不能勝任建設(shè)期的項(xiàng)目法人工作。

4 縣級(jí)水利工程建設(shè)推行代建制的對(duì)策與措施

（1）盡快制定適合本行業(yè)、本部門實(shí)施代建制的相關(guān)辦法。對(duì)代建各方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行劃分和界定，并對(duì)具體操作辦法和程序加以規(guī)定和完善，使代建制在一定程度上有章可循。

（2）完善水利項(xiàng)目代建招標(biāo)管理制度。使代建招標(biāo)規(guī)范化、程序化，確保有實(shí)力、有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)的代建單位被選中。

（3）培育行業(yè)內(nèi)代建單位，積極扶持水利工程項(xiàng)目管理公司。對(duì)一些有實(shí)力的水利施工或監(jiān)理企業(yè)加大扶助力度，促使其轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步成為成熟的代理企業(yè)。在近期，一方面優(yōu)先考慮培育本省、本行業(yè)的代建單位；另一方面，在有可能的情況下，引進(jìn)國(guó)外有全面、成熟項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的代建單位，從他們的代建實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)，提高本地代建企業(yè)的項(xiàng)目管理水平。

5 結(jié)語

當(dāng)前，在縣級(jí)水利工程建設(shè)中推行代建制，既能適應(yīng)水利工程建設(shè)發(fā)展的需要，又是推進(jìn)各項(xiàng)水利工作再上新臺(tái)階的一個(gè)改革舉措，有利于更好地發(fā)揮人力、物力及財(cái)力的綜合效應(yīng)，促使水利行業(yè)由工程水利向資源水利、傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型升級(jí)。