■王同喜 ■銅川礦務局棚戶區(qū)改造辦公室，陜西 銅川 727000

城市建設目前已進入舊城改造后時期，以棚戶區(qū)改造作為城市建設更新的主要方式。既滿足城市建設對土地資源的需求，也促進土地使用的集約化程度提升，不會造成城市的過度擴張，有利于城市可持續(xù)發(fā)展。而且，開展棚戶區(qū)改造有利于調(diào)控房地產(chǎn)市場價格，破解中低收入群體住房難的問題。從宏觀角度看，棚戶區(qū)改造是推進城鎮(zhèn)化建設、科學合理規(guī)劃布局、增強城市現(xiàn)代化功能的有力有段。

1 以規(guī)劃管理的視角看棚戶區(qū)改造項目的范圍劃定問題

規(guī)劃管理由前期項目審批工作和相關(guān)手續(xù)的批后管理工作構(gòu)成。在前期項目審批環(huán)節(jié)，涉及到的關(guān)鍵問題是項目前期的范圍確定。棚戶區(qū)改造是一項整體工程，涉及到政府、單位、居民、開發(fā)商等多方面利益主體，各方利益主體圍繞自身核心利益展開博弈，他們之間的沖突有時甚至導致拆遷工作無法推進，進而縮小規(guī)劃范圍，造成規(guī)劃審批的反復。如何在最大程度上減少規(guī)劃項目的變更，是棚戶區(qū)改造所必須破解的難題。首先應進行扎實有效的排查摸底工作，工作人員走入每家每戶與群眾深入交流，了解群眾的想法和困難，預判可能出現(xiàn)的重點問題;其次，務必以法律認可的形式將談判結(jié)果確定下來，避免因后期的變化引發(fā)爭議。批后管理對于保證項目推進、維護被拆遷群眾的利益同樣具有重要意義。批后管理旨在促進規(guī)劃穩(wěn)步實施。伴隨著建設資金的進入，我們應在棚戶區(qū)改造設計方案中合理安排安置住房的戶型，在土地規(guī)劃中保障安置住房的土地大小、位置，切實維護廣大被拆遷居民的合法權(quán)益。應將規(guī)劃方案進行充分公示，保證被拆遷群眾的知情權(quán)，強化社會監(jiān)督，使社會公眾有效參與其中。

2 從現(xiàn)狀改造條件，結(jié)合安置需求看規(guī)劃指標問題

在就地安置的情況下，因為安置面積過大，在現(xiàn)狀用地中所占比例過高，常使安置小區(qū)的規(guī)劃指標過高，體現(xiàn)為容積率過高。然而在規(guī)劃審批中，較高的容積率反映在一定的土地面積上承載過多的人口，為滿足人口居住問題，必然增加建筑密度。建筑密度加大造成停車位緊張和消防間距縮小，這與有關(guān)部門的規(guī)定發(fā)生矛盾。針對這種情況，我們主要通過將標準降低到每百平方米0．3個左右，解決停車位不足的問題。其一，在平時狀態(tài)借用人防設施的面積設置停車位;其二，建設立體式車庫，節(jié)約土地占用面積;其三，擴大地下空間，增加停車位。而對于消防問題，通常采取共用消防撲救面積的方法進行解決。

3 面對物質(zhì)形態(tài)改造與社會網(wǎng)絡保護的突出矛盾，應以專項改造規(guī)劃指導現(xiàn)實工作

棚戶區(qū)改造不可能一蹴而就，是一項持續(xù)不斷的工作。所以，為保障大量被拆遷群眾的利益，維護社會穩(wěn)定，在棚戶區(qū)改造中應制定專項的規(guī)劃用于指導和銜接總體規(guī)劃。而且，還需注意改造的時間順序安排，規(guī)劃工作不能根據(jù)經(jīng)驗開展，更不能成為“拍腦門”工程，必須經(jīng)過科學論證，符合實際狀況。面對資金缺乏的實際問題，應當加強政策優(yōu)惠力度，適當放開規(guī)劃指標，吸引各方面社會資金注入到棚戶區(qū)改造中來。根據(jù)西方發(fā)達國家城市更新的實踐經(jīng)驗，單純依賴政府資金難以推進城市更新可持續(xù)開展。社會資金應作為城市更新的主要資金來源。城市擴張的原因是解決土地缺乏的問題，這種缺乏并非城市土地總量不足的問題，而是城市開發(fā)建設中的各種體制障礙造成的相對不足。政府應該以容積率獎勵、優(yōu)先供地權(quán)為杠桿，撬動社會資金投入城市改造。此外，銀行、風投公司等社會部門也是城市更新的主要資金來源。

4 面對改造面積小，安置土地緊張的現(xiàn)實狀況，必須增強政府城市土地儲備職能

以上論述的規(guī)劃指標問題的解決途徑注重從微觀技術(shù)層面解決問題。棚戶區(qū)改造的實質(zhì)是通過對某些區(qū)域老舊房屋的更新改造，合理調(diào)節(jié)城市的土地分配，在提升城市發(fā)展內(nèi)涵的前提下，更加合理地使用土地，從而阻礙城市過度擴張。城市內(nèi)部不為人所認可的一點是，城市內(nèi)部常具有環(huán)境污染和安全方面的問題，這對兒童的健康成長不利。學校及其建筑就被看作學生健康成長的直觀社會環(huán)境。此外，公共綠地的面積和公共活動場所的設置，也是公眾所關(guān)注的對象，是城市棚戶區(qū)改造順利開展的決定性因素之一。所以，棚戶區(qū)改造過程中，不僅應保障房屋質(zhì)量和小區(qū)內(nèi)部環(huán)境，還應保證公共綠地的面積，掌握好土地開發(fā)和土地保護間的平衡點。既要最大程度上利用城市土地，促進城市發(fā)展，又要保護農(nóng)業(yè)土地和城市中的公共用地，實現(xiàn)土地資源的合理有效利用。所以，應加強宏觀調(diào)控，解決在很多棚戶區(qū)改造中存在的安置難的突出問題，尤其在對一些形態(tài)不規(guī)則、面積較小的棚戶區(qū)進行改造時，可以根據(jù)城市用地儲備狀況，采取土地整合的形式，積極開展異地安置，將騰遷的土地作為城市公共用地，既實施了總體規(guī)劃，又完成了土地資源的合理利用。

總之，以棚戶區(qū)改造為主要手段的城市更新，是立足于城市可持續(xù)發(fā)展的整體目標，為控制城市規(guī)模過度膨脹而進行的。這種城市更新能滿足群眾對于居住空間和城市環(huán)境的現(xiàn)實需求，但僅僅從環(huán)境保護角度理解，不能形成有力的支撐，只有將城市發(fā)展建設同環(huán)境保護有機結(jié)合，它的基礎作用才充分顯示出來，才能保持城鎮(zhèn)建設的科學發(fā)展。

［1］劉艷．城市更新項目的評價方法探究，城市建筑，2012(9)．

［2］陳銘．城市舊住區(qū)更新動力的量化模型研究，城市規(guī)劃，2011(12)．

［3］羅小未．上海新天地廣場一舊城改造的一種模式，時代建筑，2013(8)．