□張俊英 □焦振峰 □肖永波 □吳靜萍

（1漯河水文水資源勘測局；2河南省水利廳計劃處；3河南省農(nóng)田水利水土保持技術推廣站；4河南省水利第二工程局)

0 引言

黨中央、國務院高度重視中小河流治理工作，《中共中央國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》（中發(fā)〔2008〕1號）中明確提出"加快編制重點地區(qū)中小河流治理規(guī)劃，增加建設投入"，2011年中央1號文件更是提出：“加快中小河流治理。中小河流治理要優(yōu)先安排洪澇災害易發(fā)、保護區(qū)人口密集、保護對象重要的河流及河段，加固堤岸，清淤疏浚，使治理河段基本達到國家防洪標準?！卑凑諊医y(tǒng)一部署，河南省積極安排實施中小河流治理項目，目前，全省中小河流治理項目正在按照國家制訂的目標，扎實穩(wěn)步推進。

由于諸多原因，特別是中小河流治理受到占地拆遷問題的制約，造成部分項目開工遲緩，建設進度滯后，工程建設與地方群眾矛盾突出，已嚴重制約了中小河流治理穩(wěn)步、有序開展。為了解中小河流治理工程在征地拆遷補償工作中的情況，摸清征地拆遷補償工作中存在的突出問題，為下步科學合理制訂政策，完善相關制度收集基礎資料。涉及山區(qū)、丘陵及平原地區(qū)的五渡河、索河、青龍澗河、澗河、白溝河、老渦河等6條河道治理項目進行了調研。

1 中小河流治理成效顯著

調研的6條河道治理項目，除登封市五渡河準備開工實施外，其余5條河道治理項目都已經(jīng)完工。各地采取加強領導，健全組織；任務分解，責任到人；加強督導，落實獎懲等措施，有力地保證了河道治理項目的開展，已治理后的河道，普遍達到了預期目的。

1.1 消除了洪澇災害

通過清淤、筑堤、清障，治理后的河道防洪標準普遍由不足10 a一遇提高到10-20 a一遇，排澇標準由不足3 a一遇提高至5 a一遇。防洪除澇標準的提高，消除了洪澇災害隱患，避免了洪澇水泛濫，淹沒農(nóng)田、房舍和群眾財產(chǎn)，減輕了洪水對群眾生命的侵害，大大提高了區(qū)域防災減災能力，保證了河道安瀾，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供了安全保障。

1.2 保證了河流健康

通過主槽開挖、清障整治、邊坡整修、劃邊定界等綜合措施，治理后的河道，一改往日河道淤積嚴重，竭水而用，過度開發(fā)，亂挖亂占，人水爭地，滿河垃圾，雜草樹木叢生，水利設施嚴重破壞，河水黑臭的破舊現(xiàn)象，形成了河暢其流，水復其清，岸綠、坡穩(wěn)、景美的美好景象，河流承載壓力大大減小，河流又重新充滿了生機和活力。

1.3 方便了群眾

通過重建橋梁，修建道路，特別是阻水危橋的重建，讓老百姓出行更安全、方便，切切實實的給群眾的生活和生產(chǎn)帶來便利，群眾普遍反映此項工程是穩(wěn)民心、暖民心、安民心的民心工程，一座座嶄新的小橋，已成為密切聯(lián)系群眾，踐行黨的群眾路線的聯(lián)心橋。

1.4 完善了管理體系

治理后的河道都相應完備了管理機構、管理人員和管理設施，明確了管理范圍和保護范圍，都按照統(tǒng)一管理、分級負責、權責清晰、分工明確的要求開展管理工作，管理維修養(yǎng)護經(jīng)費都基本得到了落實，初步形成了良性的管理體系。

2 存在問題

2.1 權屬不清的問題

一是土地的權屬問題：1983年，中共中央發(fā)出了《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》1 號文件，國家鼓勵群眾“四荒”開發(fā)，可以在荒灘等處種草種樹，誰種誰有，長期不變，可以繼承，致使灘地已大部分開發(fā)耕種，被群眾占用。特別是調研的山丘區(qū)河道，由于河道無堤防，加之河道屬季節(jié)性河道，河形不明顯，河勢不穩(wěn)，河道治理區(qū)域大部分被群眾侵占，有的灘地還被國土部門劃為耕地或基本農(nóng)田。比如：登封市五渡河屬山丘區(qū)河道，由于工程邊界權屬不清，加之未進行過系統(tǒng)治理，造成占地和附屬物清查困難很大，對于哪些應該補償、哪些不應該補償界定困難，政策難以把握。在調研的平原區(qū)河道，河道堤防以內的灘地，因歷史原因，也被群眾耕種，土地權屬問題突出。二是樹木的權屬問題：有的群眾在河道治理范圍開涂種樹，更有的在堤防內灘地種樹，加之林業(yè)部門的鼓勵，長期以來已形成了誰種誰受益的現(xiàn)象，本應屬于清障的樹木，也不得不予補償，致使樹木權屬問題成為一大難題。三是違章建筑物清理問題：由于歷史原因，不少河道沿線群眾違章亂搭亂建現(xiàn)象突出，長期以來，群眾以此為生，既定事實，強行拆遷困難，賠償在所難免。范圍不明，權屬不清，利益矛盾，造成項目建設過程中征地拆遷扯皮糾紛不斷，群體事件時有發(fā)生，基層水利部門壓力大，群眾不甚滿意。

2.2 補償投資政策的問題

一是投資結構不合理：中小河流治理項目中，按照有關規(guī)定，永久征地、拆遷費用不能列入工程投資中，前期治理項目，有的甚至把臨時占地、附著物補償投資也未列入工程投資中，造成實際征地拆遷費用遠遠超出，所占工程投資比例甚大，給地方政府造成了重大負擔，嚴重影響了地方政府參與中小河流治理的積極性，地方水利部門工作難度極大。二是地方配套資金壓力大：由于占地補償投資額度較大，并且這部分投資全部由地方自籌解決，加之地方還要配套工程建設投資，造成地方配套資金壓力大。

2.3 補償標準的問題

一是補償標準偏低。水利建設項目屬公益性項目，在執(zhí)行補償過程中，只能按照國家規(guī)定的標準進行補償，和當?shù)仄渌ㄔO項目相比，補償標準明顯普遍偏低，群眾難以接受，執(zhí)行困難。個別項目因群眾對工程征地不滿，導致群訪事件時有發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下隱患。二是個別地方漫天要價：個別地方單位和群眾漫天要價，相互攀比，不達目的就阻撓施工。

2.4 治理后河道管護問題

一是劃邊定界困難：由于地方財力有限，無法落實耕地開墾費、耕地占用稅和土地辦證等相關費用，造成河道治理后，沒有完成劃邊定界工作，特別是山丘區(qū)河道，沒有堤防等明顯的河道管理范圍，定界問題更加突出；部分河道在治理時雖進行了占地補償，但土地所有權還不是水利部門，土地所有權問題沒能從根本上得到解決，給今后河道管理帶來了困難。二是管理缺失：有些河道，由于管理缺失，即使是水利部門管理的土地，治理后群眾又開始在灘地進行耕種，灘地又恢復了原貌。有些原本屬于違法亂搭亂建的違章建筑物，雖進行了整治，但個別亂占苗頭有所抬頭。三是執(zhí)法能力不足：由于水利執(zhí)法能力不足，法律、政策體系不健全，無強有力的執(zhí)法隊伍，執(zhí)法工具、設施不配套，保障體系不足，執(zhí)法硬件、軟件缺失，給河道長效管理帶來諸多不利。

2.5 全民大干水利意識淡化問題

近幾年，雖然國家高度重視水利建設，全民興辦水利的意識有所提高。但是在實際工作中，由于我省沒有遇到大的洪澇災害，耕地分田到戶，農(nóng)村義務工取消，加之宣傳不到位，政府和群眾水利意識淡化，積極性不高，政府組織不得力，部門聯(lián)動協(xié)調不通暢，群眾參與度低的現(xiàn)象明顯，把水利當作水利部門一家的事，事不關已，高高掛起。甚至是個別地方，一些單位和個人，還把水利工程建設當成一塊唐僧肉，想卡一下、撈一把、吃一口的現(xiàn)象突出。以往轟轟烈烈、熱火朝天、全民大干水利的景象已不再，基層水利工作舉步維艱，積極性受到嚴重打擊，畏難情緒蔓延，逃避心理漸濃，嚴重制約了水利建設的順利開展。

2.6 其他問題

一是政策不協(xié)調的問題：主要為水利、林業(yè)、土地等部門之間法律抵觸問題，各部門雖然都制定了相關的法律，但是各法律之間相互抵觸、不協(xié)調，比如：水利部門根據(jù)相關法律認為河道行洪斷面內的樹木等附著物影響行洪，應屬清障范圍；土地部門在土地詳查時則將河道行洪斷面內的灘地認定為耕地；林業(yè)部門對河道行洪斷面內的樹木達到一定的覆蓋率即認定為森林，禁止采伐；各部門都有法可依，給地方水利部門在項目執(zhí)行中造成較大困難。二是補償安置問題：由于河道治理占用耕地較多，特別是一些項目緊鄰城區(qū)，可用耕地較少，群眾安置較困難，補償安置已成為制約因素和遺留問題。

3 意見和建議

3.1 制訂符合實際的補償政策

中小河流治理不僅是河道清淤、堤防建設、建筑物加固等工程建設，征地拆遷、劃邊定界也是河道治理一項不可缺少的內容。由于國家對中小河流治理補償投資的政策約束，造成征地拆遷費用投資不能納入工程概算投資中，需要地方配套資金解決，地方投資壓力巨大，特別是一些項目的補償投資占工程投資比例過大，更是加重了地方財政困難，致使地方政府支持河道建設積極性不高，有些地方甚至不管不問，給水利部門工作帶來了諸多困難，工程建設步步艱辛。建議今后的水利建設項目，要嚴格按照基本建設程序，充分考慮工程建設實際，按照初步設計編制規(guī)范，將涉及建設的征地拆遷、劃邊定界等費用納入工程概算投資中，一并解決。

3.2 全面開展水利工程劃邊定界工作

鑒于亂侵亂占河道現(xiàn)象突出，一些本屬于河道管理范圍的區(qū)域被占用，一些治理過的河道還沒有真正把土地權屬明確，部門、單位、群眾利益相互交織，范圍不明，邊界不清現(xiàn)象突出，沿河亂倒垃圾、亂耕種的苗頭有所抬頭，國家大量投資難以發(fā)揮長期效益，河道難以保證良性運行。建議從國家層面，聯(lián)合水利、土地、林業(yè)、住建等部門，出臺政策，統(tǒng)一部署，全面啟動全國河道劃邊定界治理規(guī)劃編制工作，對河道劃邊定界進行全面專項治理，做到明晰范圍，明確權屬，明了事宜，保證河道健康正常運行。

3.3 完善管理機制，強化河道管理

管理就是效益，管理就是生產(chǎn)力，保證中小河流投資效益長期發(fā)揮，保證投入資金不打水漂，加強項目后期管理至關重要。建議：一是加大管理設施投入：國家出臺政策時，要拋棄重建輕管的陋習，取消資金不得用于交通工具、辦公設施等購置的要求，要把工程管理設施建設等同于工程主體工程建設，鼓勵管理設施建設，加大管理設施投入，提高管理標準，提升管理水平。二是完善管理體系：要按照國家要求，全面落實河道管理機構，保障管護經(jīng)費，落實責任制，加大考核力度，要盡快恢復水利派出所，強化執(zhí)法隊伍建設，確保管理有章、管理有序、管理有力。三是要科學管理、長效管理：要逐步運用信息化的手段，建立健全河道的信息數(shù)據(jù)庫，提高對河道的科學化管理能力，為河道的科學調度和動態(tài)管理提供依據(jù)。要盡快開展全國河道管理信息化數(shù)字化規(guī)劃編制工作，建立數(shù)字河流，提升現(xiàn)代化管理水平。

3.4 構建全社會參與水利氛圍

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水利是國家重要的基礎設施，水興則邦盛，邦盛則民安。要按照“政府主導、部門聯(lián)動、全民參與”的模式，全面調動社會力量，共同參與水利建設，要徹底擺脫水利只是水利部門一家事的痼疾，加大政府組織保障能力，加強部門聯(lián)動機制，加深群眾參與行為，充分調動各方成的積極性、主動性，才能保證水利建設順利開展。要落實政府責任制，將水利建設納入政府責任目標考核范疇，加大考核力度，落實獎懲措施；要建立部門聯(lián)動機制，凡列入國家規(guī)劃的水利建設項目，地方各級相關部門要共同成立領導小組，作到齊抓共管，及時協(xié)調解決問題，堅決糾正推諉、設障現(xiàn)象；要加大群眾的參與度，按照一事一議的要求，積極引導群眾參與水利建設，營造全民干水利的勢態(tài)。對于個別無理取鬧、漫天要價、阻礙施工的，政府部門應依法進行處理。

3.5 加大水利宣傳力度

要深入宣傳水利，增強全社會的水憂患意識，推動全社會了解水利，關心水利，支持水利，參與水利。一是要深入宣傳水利輝煌成就：要運用生動翔實的資料，深入宣傳水利建設的偉大成就和寶貴經(jīng)驗，全面展示水利事業(yè)的跨越發(fā)展和深刻變化。二是要深入宣傳水利重點工作：要緊緊圍繞水利重點工作，加大宣傳力度，及時報道各項水利工作的進展情況，做好民生水利的宣傳報道工作，通過有力的輿論引導，形成團結治水的良好社會氛圍。三是要深入群眾開展宣傳：要把宣傳作深、作實，把廣大人民群眾關心的水利熱點、難點問題作為水利宣傳工作的重點，把深入田間地頭作為宣傳陣營，充分發(fā)揮基層宣傳輻射帶動作用，推動面上宣傳工作，讓更多的群眾了解水利。四是要進一步加強水文化建設宣傳：要充分認識水文化的歷史意義和現(xiàn)實價值，要大力加強水文化建設和宣傳力度，在水利事業(yè)的發(fā)展中創(chuàng)新水文化，不斷滿足水利人日益增長的文化需求，引導社會建立人水和諧的生產(chǎn)生活方式，使水文化更好地適應水利現(xiàn)代化建設的需要。