摘要：緬甸正在發(fā)生政治和經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)變，這是美國和日本的戰(zhàn)略機(jī)遇。兩國可以利用堅(jiān)強(qiáng)雙邊關(guān)系的優(yōu)勢，超越臨時(shí)性政策協(xié)調(diào)，針對長期影響和共同利益，建立以緬甸為中心的戰(zhàn)略。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，華盛頓和東京應(yīng)以緬甸為高級同盟議題，并且協(xié)調(diào)彼此在政策優(yōu)先領(lǐng)域的分歧，創(chuàng)造追求共同目標(biāo)的國內(nèi)政策。

關(guān)鍵議題:

·美國對緬甸采取民主優(yōu)先路線，日本側(cè)重貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系；

·目前，緬甸的持續(xù)轉(zhuǎn)型效果多樣，華盛頓關(guān)注之后的自由化進(jìn)程，尤其是反人權(quán)行為；

·美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬和日本首相安倍晉三在2014年4月承諾支持緬甸改革與和解進(jìn)程。他們的協(xié)議創(chuàng)建了盟國間能夠更好駕馭的合作動(dòng)力。

·日本與緬甸政府的有力聯(lián)系可以成為美國決策者的重要資產(chǎn)。后者謀求平衡完善社會(huì)紐帶，以及議程制定能力。

·伴隨計(jì)劃于2015年舉行的全國選舉，緬甸正處于重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。一種更為協(xié)調(diào)的美日路線將對近期局勢產(chǎn)生正面影響。

·長遠(yuǎn)而言，在緬甸的成功能夠強(qiáng)化東南亞的經(jīng)濟(jì)和治理。失敗則可能損害地區(qū)穩(wěn)定，削弱美日影響。

對美日政府的建議:

·召集針對緬甸的特殊雙邊發(fā)展對話會(huì)議：兩國應(yīng)當(dāng)全面檢討其緬甸政策和項(xiàng)目?？绮块T參與程度應(yīng)當(dāng)超過以往。盟國還應(yīng)當(dāng)規(guī)劃針對和解、經(jīng)濟(jì)自由化和良好治理議題的同盟協(xié)同戰(zhàn)略。

·對評價(jià)緬甸的改革，采用更長遠(yuǎn)的規(guī)劃。進(jìn)度需要時(shí)間，盡管這不應(yīng)成為追求短期重商主義目標(biāo)，毀壞改革的借口。

·考慮取消制裁，便利美國及日本企業(yè)進(jìn)入緬甸市場：這將強(qiáng)化緬甸內(nèi)部，尤其是金融領(lǐng)域的能力構(gòu)建和透明度。

·充分利用兩國的力量：盟國能夠采取各種措施，如成本分擔(dān)路線。期間，日本將處理對美國政府而言具有高度政治敏感性的問題。另外，在援助項(xiàng)目中也可以采取互補(bǔ)路線，即硬件和軟件合作。

·擴(kuò)大美日就緬甸議題的立法對話：為了推動(dòng)合作路線奏效，兩國應(yīng)當(dāng)說服各自國家的立法人員，表明合作將更有效推動(dòng)兩國的緬甸目標(biāo)。

介　紹

數(shù)十年來，東南亞國家緬甸成為世界上政治最孤立、中央集權(quán)和言論管制最嚴(yán)密的國家，情況在2008年軍政府采用新憲法，并于2010年末通過選舉擴(kuò)大政治參與后改變。隨著緬甸領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)謹(jǐn)慎開放國家，他們的工作開始得到廣泛的國際支持和建議，產(chǎn)生多種效果。其中，最主要的貢獻(xiàn)來自日本，從2011年起，日本積極推動(dòng)緬甸債務(wù)重組，提供大量援助，并推動(dòng)私人投資緬甸。美國則成為國際全面接觸緬甸的推手，從2011年起，在多個(gè)關(guān)鍵階段，放松制裁，擴(kuò)大援助，并給予重要的政治支持，包括美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬于2012年訪問緬甸。此舉與2005年，在包括古巴、朝鮮在內(nèi)的多個(gè)國家中，美國將緬甸稱為“獨(dú)裁前哨”的做法大相徑庭。

緬甸的政治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是緬甸自身重要的外交政策變局，也是美日同盟進(jìn)入動(dòng)蕩時(shí)期的重要戰(zhàn)略機(jī)遇。如果緬甸在20世紀(jì)60-70年代進(jìn)入這一階段，兩國勢必在冷戰(zhàn)背景下構(gòu)筑這一過程，兩國也勢必通過經(jīng)濟(jì)的政治墨鏡看待問題。如果轉(zhuǎn)型發(fā)生在20世紀(jì)80-90年代末，美日激烈的經(jīng)濟(jì)競爭可能波及兩國接觸緬甸。但在21世紀(jì)的第一個(gè)10年，緬甸轉(zhuǎn)型正逢兩個(gè)盟國在亞洲霸權(quán)局勢轉(zhuǎn)換的背景下進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)和安全利益重置。期間，兩國不但面對中國崛起和東盟形成，也面臨兩國構(gòu)建更緊密美日關(guān)系，強(qiáng)化地區(qū)穩(wěn)定與合作的工作。美日因此傾向視緬甸轉(zhuǎn)型為同盟議題，如果兩國做此計(jì)劃，又應(yīng)如何準(zhǔn)備，分別和還是協(xié)同，從而簡化工作。

答案較為復(fù)雜。盡管兩國存在諸多共同利益，但美日兩國的政策優(yōu)先項(xiàng)和決策環(huán)境差異顯著。簡言之，美國對緬甸擁有一個(gè)“民主優(yōu)先”計(jì)劃，因此經(jīng)常限制美國的選擇；而日本為了增加接觸和商業(yè)機(jī)遇，路線更具彈性。但是，奧巴馬總統(tǒng)和日本首相安倍晉三還是在2014年4月批準(zhǔn)了強(qiáng)化兩國在東南亞，特別是緬甸事務(wù)上的合作。兩國存在實(shí)力和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)互補(bǔ)，能夠更有效地工作，并惠及兩國。

隨著緬甸著手籌備2014年11月東亞峰會(huì)的接待工作以及2015年的全國選舉，美日對緬甸的政策協(xié)同處于關(guān)鍵時(shí)期。盡管美國關(guān)注緬甸的政治自由化停滯和人權(quán)問題，但對于衡量緬甸的政治改革，華盛頓應(yīng)當(dāng)風(fēng)物長宜放眼量，在維持或者恢復(fù)制裁之外，增加影響途徑。日本和緬甸的強(qiáng)大政治、經(jīng)濟(jì)紐帶可以成為美國的重要資產(chǎn)。但是，日美兩國正確平衡美國的壓迫戰(zhàn)術(shù)和日本的包容立場后，該資產(chǎn)才有望發(fā)揮作用。兩國應(yīng)當(dāng)跳出簡單的好警察/壞警察思路，聚焦于授權(quán)及鼓勵(lì)緬甸為其人民建立一個(gè)更為公正和富裕的未來。這意味著偶爾需要在美國面臨政治障礙時(shí)，推動(dòng)日本介入。

機(jī)遇和挑戰(zhàn)

緬甸轉(zhuǎn)型是超越任何一國或者政治實(shí)體控制能力之外的復(fù)雜過程，給美日帶來某種外交機(jī)遇，也帶來多種挑戰(zhàn)。許多機(jī)遇和挑戰(zhàn)源于緬甸的動(dòng)蕩歷史和社會(huì)條件。為了建立和執(zhí)行成功的政策，必須理解這些潛在的動(dòng)態(tài)，認(rèn)識東京和華盛頓的特殊視角，以及各自與緬甸互動(dòng)的歷史。

緬甸不僅隔絕于世界之外幾十年，也在世界上最貧窮的國家之列。其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施資金長期供應(yīng)不足。緬甸軍方及其控制政府的政治盟友怠于向民主政治的力量放權(quán)，造成持續(xù)的緊張局勢，可能導(dǎo)致改革進(jìn)程復(fù)雜化，并存在在未來升級為暴力的可能。此外，緬甸也是所謂“世界最漫長內(nèi)戰(zhàn)”的溫床。在這場戰(zhàn)爭中，緬甸政府從1948年開始，與邊界沿線的各個(gè)種族集團(tuán)征戰(zhàn)不斷。沖突伴隨持續(xù)的歧視、反人權(quán)行為，甚至在沖突各方尋求在2015年全國選舉前實(shí)現(xiàn)和解時(shí)，上述問題依然存在。

目前緬甸境內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革趨勢明顯。一個(gè)獨(dú)立的商業(yè)階層正在出現(xiàn)。國內(nèi)外出現(xiàn)日益強(qiáng)大的民眾運(yùn)動(dòng)；一度處于緬甸邊緣前哨的邊境地區(qū)作為前往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如中國云南省的通道，地位日漸重要。目前尚無法明確判斷，緬甸是否能夠處理其“去孤立化”。在緬甸人民內(nèi)心中依舊存在根植于殖民地經(jīng)驗(yàn)的疑慮，以及對外部勢力卷入和利益承諾的不信任。新的商業(yè)階層將把外國公司視為伙伴、剝削者還是對手？人民視全球化為潛在的好處還是危險(xiǎn)？政治變化將強(qiáng)化民族和解還是惡化沖突？此外，更大的經(jīng)濟(jì)開放和民主治理長期而言可以帶來更有利的后果，但如果因此導(dǎo)致短期的社會(huì)不平等現(xiàn)象增長，領(lǐng)導(dǎo)人可能執(zhí)行分化政策，并且通過妖魔化外商歸罪后者以及少數(shù)民族。美國和日本在通過援助、貿(mào)易參與緬甸轉(zhuǎn)型期間，必須慎重考慮所有這些情況。

此外，緬甸的政治自由化并不只是一種國家現(xiàn)象或者孤立的動(dòng)態(tài)。其背景是泛區(qū)域國際關(guān)系準(zhǔn)則基礎(chǔ)競爭。緬甸出現(xiàn)的情況將同時(shí)影響這場競爭，并受到競爭影響。盡管多個(gè)東南亞國家已經(jīng)著手推動(dòng)?xùn)|盟成員國在民主、人權(quán)、法治、外國貿(mào)易方面接受自由準(zhǔn)則，但其他東南亞國家則反對繼續(xù)改變傳統(tǒng)的“東盟式”互動(dòng)。在后一準(zhǔn)則奉行的各種規(guī)則中，尤其強(qiáng)調(diào)不干預(yù)內(nèi)政，以及去法律化的外交。這一動(dòng)態(tài)與緬甸于2014年首度出任東盟輪值主席國同時(shí)，因此部分外部人員可能把協(xié)助緬甸轉(zhuǎn)型視為推動(dòng)企業(yè)利潤和經(jīng)濟(jì)增長的途徑，但其他人認(rèn)為，長遠(yuǎn)而言，還有就地區(qū)治理議題在東盟成員內(nèi)部以及和中國之間進(jìn)行高級地緣政治游戲的意義。美國和日本將如何涉足緬甸，是各自行動(dòng)還是彼此互補(bǔ)，必須配合緬甸自身及其民眾的需要。

美國和日本已經(jīng)看到了這一外交挑戰(zhàn)和機(jī)遇中的多層面特點(diǎn)。在2014年4月的兩國東京峰會(huì)上，奧巴馬總統(tǒng)和安倍首相已經(jīng)肯定就東南亞事務(wù)與東南亞國家合作的重要性。雙方還策劃了一個(gè)政策協(xié)調(diào)議程，內(nèi)容涉及地區(qū)機(jī)構(gòu)、東盟聯(lián)絡(luò)、女性授權(quán)、災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)減排以及海洋安全能力構(gòu)建。雙方還特別提到支持緬甸的政治/經(jīng)濟(jì)改革及和解工作。

但無論華盛頓還是東京都沒有在高級政治層面把握緬甸轉(zhuǎn)型議題。因此，執(zhí)行承諾的東南亞事務(wù)合作，僅限于兩國政府的工作層面。盡管兩國之間不乏善意以及就該議題合作的歷史，但現(xiàn)實(shí)也存在結(jié)構(gòu)和政治性障礙。部分障礙源于兩國與緬甸不同的互動(dòng)歷史。尤其是日本與緬甸領(lǐng)導(dǎo)人長期存在的個(gè)人關(guān)系，以及此前強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)關(guān)系；以及來自美國方面的，導(dǎo)致與政治反對派及雛形民間組織形成密切聯(lián)系的外交壓力。兩國對緬甸不同的路線，簡潔表現(xiàn)為兩國對緬甸的不同表述，美國繼續(xù)使用Burma的名稱，而日本則承認(rèn)了緬甸軍方在1989年使用的Myanamr。這些背景性動(dòng)態(tài)也將導(dǎo)致美日就緬甸政策的合作更加微妙，即便雙方存在協(xié)助緬甸回歸國際共同體的共同目標(biāo)。

日本觀點(diǎn)

日本認(rèn)為，緬甸具有地緣政治和經(jīng)濟(jì)雙重意義。就地緣政治角度而言，緬甸位于印度和中國兩大國之間，靠近南中國海和印度洋樞紐。云南回避馬六甲的迂回路線走向印度洋時(shí)，必須通過緬甸。此外，緬甸的龐大人口（據(jù)估計(jì)為6000萬）和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，帶來的未來消費(fèi)市場和生產(chǎn)平臺，成為吸引日本制造業(yè)投資的目標(biāo)。緬甸龐大的天然氣儲備（東南亞第三大）也將捕捉日本的注意力。

日緬關(guān)系史悠久。兩國從20世紀(jì)30年代末期開始積極靠攏。當(dāng)時(shí)的緬甸還是英帝國的組成部分，但日本開始通過反英國的親日獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)人提供財(cái)政和其他援助。此后幾年里，緬甸于1937年成為獨(dú)立的自治殖民地。日本曾訓(xùn)練緬甸獨(dú)立軍核心領(lǐng)導(dǎo)層，其中就包括昂山（民主派領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季之父）和奈溫（曾領(lǐng)導(dǎo)緬甸30年至1988年）。二戰(zhàn)期間，日本占領(lǐng)緬甸3年，重創(chuàng)緬甸。但緬甸內(nèi)部也存在某種觀念，認(rèn)為日本協(xié)助緬甸擺脫英國殖民。這種觀點(diǎn)也促進(jìn)緬甸在戰(zhàn)后的1948年獨(dú)立后，日緬關(guān)系加速恢復(fù)。緬甸在1954年就成為首個(gè)與日本解決賠償問題并締結(jié)和平條約的東南亞國家。此后數(shù)十年，日本成為緬甸開發(fā)援助和貿(mào)易的單一兼最大來源。

此外，東京還有所謂的緬甸院外活動(dòng)集團(tuán)，包括部分屬于執(zhí)政自民黨系統(tǒng)的日本高級政客，比如，首相岸信介和外長安倍晉太郎（Shintaro Abe）等人。他們經(jīng)常向政治同行吹噓自己和仰光的關(guān)系。這類個(gè)人關(guān)系的好處可見于一例——1962年緬甸軍事政變后的數(shù)周至數(shù)月里，日本大使成為唯一留駐仰光的外交團(tuán)，并能定期聯(lián)絡(luò)政變領(lǐng)導(dǎo)人奈溫。

20世紀(jì)70-80年代，緬甸經(jīng)濟(jì)局勢由于政府政策和其他制度性問題惡化期間，日本繼續(xù)對其提供財(cái)政援助。1978-1988年，日本的貸款、援助以及技術(shù)支持近40億。僅就規(guī)模而言，已經(jīng)達(dá)到緬甸這一時(shí)期進(jìn)口總額過半。

盡管具備這一明顯的杠桿優(yōu)勢，但日本無法促使奈溫政府改變其社會(huì)主義政策以改善經(jīng)濟(jì)。緬甸經(jīng)濟(jì)最終在1987年的示威期間走向破產(chǎn)。人民承受的經(jīng)濟(jì)苦難加上政治壓迫引發(fā)1988年的大規(guī)模反政府抗議。軍方隨后發(fā)動(dòng)1958年以來的第三次政變，暴力鎮(zhèn)壓抗議，導(dǎo)致數(shù)千人死亡。由此導(dǎo)致的另一項(xiàng)損失是緬甸與世界其他國家的關(guān)系，甚至包括長期支持緬甸的日本。緬甸軍政府在推翻1990年選舉結(jié)果后，進(jìn)一步強(qiáng)化了這個(gè)國家的專制結(jié)構(gòu)。

盡管東京保持溝通和協(xié)助渠道開放，但日緬接觸規(guī)模明顯縮小。日元援助在政變后終止。日本發(fā)現(xiàn)在繼續(xù)維持密切關(guān)系、開展商業(yè)和推動(dòng)緬甸變化的需要，以及日益嚴(yán)厲批評并積極孤立和壓制緬甸政權(quán)的國際社會(huì)之間，處境尷尬。一位日本學(xué)者表示，“除了作為中間人，日本政府不時(shí)搖擺于兩個(gè)陣營之間?！边@位學(xué)者表示，結(jié)果導(dǎo)致日本經(jīng)常“陷入而非撫平分歧?！?007年，日緬關(guān)系由于取消燃料補(bǔ)貼出現(xiàn)的反政府抗議進(jìn)一步受損。這次抗議由于領(lǐng)導(dǎo)示威的佛教僧侶穿著的長袍顏色，又被稱為“黃色革命”（Saffron Revolution）。一名報(bào)道示威的日本記者遇害引發(fā)日本公眾不滿，日緬接觸進(jìn)入新低點(diǎn)。

但是，日本政府從未放棄改善雙邊關(guān)系的意愿。這種情緒伴隨中國對緬甸的影響力增加而強(qiáng)化。日本日益從與中國的地緣政治博弈角度看待問題，并且認(rèn)為，在緬甸前線，日本的命運(yùn)面臨逆轉(zhuǎn)。奈溫執(zhí)政的多數(shù)時(shí)期，日本成為緬甸約40%進(jìn)口量的來源。而中國僅占不到5%。至2007年，這一地位開始扭轉(zhuǎn)。此外，中國還為緬甸提供低息貸款和其他經(jīng)濟(jì)援助。

2010-2011年緬甸出現(xiàn)的政治改革進(jìn)程帶來了變化的機(jī)遇，并為日本捕捉。長期作為日本反對黨的民主黨于此時(shí)執(zhí)政，其對緬甸外交的積極態(tài)度顯示這一外交政策戰(zhàn)略在日本擁有的廣泛基礎(chǔ)。2011年6月，政府派遣3年來訪問緬甸的最高級別日本官員。大約在這一時(shí)期，日緬之間基本沒有啟動(dòng)官方發(fā)展協(xié)助計(jì)劃（official development assistance，ODA）。此后不久，當(dāng)時(shí)的首相野田佳彥和緬甸總統(tǒng)登勝在巴厘島的日本-東盟峰會(huì)期間進(jìn)行場邊會(huì)晤，一個(gè)月后，日本外相訪緬。這一接觸進(jìn)程于2012年加速。日本私營部門12年來首次恢復(fù)日緬之間的航空服務(wù)。接觸在2013年自民黨和安倍晉三首相重新執(zhí)政后加速（安倍正好也是緬甸院外集團(tuán)重要人物的直系后代）。

日本接觸緬甸的政治目標(biāo)在于支持緬甸改革進(jìn)程，使其成為“共享價(jià)值理念的日本伙伴?！睘榱送苿?dòng)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，日本的官方開發(fā)協(xié)助旨在“支持緬甸在各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)走向民主、民族和解和可持續(xù)發(fā)展的努力?！痹谄渌鞣N政策倡議之外，日本還試圖推動(dòng)債務(wù)減免，以及私人投資，補(bǔ)充其經(jīng)濟(jì)協(xié)助項(xiàng)目。其債務(wù)減免努力成果有限，但其經(jīng)濟(jì)開發(fā)協(xié)助工作效果廣泛且深入。

債務(wù)減免

2010年，緬甸通過承擔(dān)約150億美元外債，加速其政改進(jìn)程。由于多數(shù)屬于未償還債務(wù)，緬甸無法獲得新的授信。日本是緬甸最大的債務(wù)人（擁有過半債權(quán)），導(dǎo)致東京在解決這一問題方面處于領(lǐng)導(dǎo)地位。盡管這項(xiàng)動(dòng)議降低了緬甸的債務(wù)負(fù)擔(dān)，獲得貸款。同時(shí)獲得一項(xiàng)國際貨幣基金組織參與的人員監(jiān)督計(jì)劃（Staff-Monitored Program）。這一進(jìn)程也展示了協(xié)調(diào)多種利益相關(guān)方與緬甸政策工作所面臨的挑戰(zhàn)。

為了處理債務(wù)議題，日本大藏相從2011年3月起組織多次會(huì)議，與會(huì)者包括主要供款國和國際金融機(jī)構(gòu)，如亞洲開發(fā)銀行和世界銀行。4月，在一次東京舉辦的峰會(huì)上，日本政府通過有條件放棄37億美元債務(wù)，有力推動(dòng)倡議。另一次于5月在仰光舉辦的會(huì)議上，日本與包括中國、印度在內(nèi)的利益關(guān)聯(lián)方會(huì)晤，這次會(huì)議的議程于10月在東京結(jié)束。那場被稱為“緬甸會(huì)議”的活動(dòng)正好在世界銀行和國際貨幣基金組織年會(huì)之前，因此實(shí)現(xiàn)了最大與會(huì)率。來自24個(gè)國家、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織和世界銀行的代表都參加了會(huì)議。不過，中國由于和日本的領(lǐng)土分歧，取消了高級別參與。

在東京，與會(huì)者于2013年1月同意，日本將在與緬甸的雙邊協(xié)議基礎(chǔ)上繼續(xù)債務(wù)減免，并將迅速重啟開發(fā)協(xié)助。與會(huì)者還同意，日本將通過日本國際合作銀行（the Japan Bank of International Cooperation）提供過橋貸款協(xié)助緬甸處理與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的欠款。同時(shí)，巴黎俱樂部（the Paris Club）主席將邀請緬甸參加該俱樂部于2013年舉行的會(huì)議，完成一項(xiàng)綜合解決方案。在巴黎俱樂部的會(huì)議上，俱樂部提出一份50%貸款減免計(jì)劃，最終，日本的貸款減免比例略超過60%。

出于政治和經(jīng)濟(jì)理由，日本積極推動(dòng)緬甸加入國際金融體系，但其熱情并未獲得其他債權(quán)國普遍認(rèn)可。美國國務(wù)院，尤其是其中與日本和緬甸協(xié)同的部門支持日本的倡議，但是美國財(cái)政部對抄近路的做法表示顧慮，認(rèn)為基于短期外交目標(biāo)制造例外可能在其他方面造成糟糕的先例。此外，批評者還指出，緬甸未能滿足多項(xiàng)實(shí)現(xiàn)債務(wù)減免的標(biāo)準(zhǔn)。由于大部分緬甸債務(wù)都未清償（該國已經(jīng)停止償還債務(wù)長達(dá)數(shù)十年），債務(wù)減免無法為緬甸發(fā)展釋放新的資源。

新的貸款并未涌入緬甸，其中部分屬于中轉(zhuǎn)貸款。情況表明，世界銀行旨在協(xié)助緬甸“外匯兌換需要”的貸款部分將用于協(xié)助支付日本國際合作銀行的貸款，以便世界銀行的新貸款能夠及時(shí)進(jìn)入。其他貸款用于資助大型項(xiàng)目。這類項(xiàng)目如果缺乏謹(jǐn)慎的監(jiān)督，除了有利于外資企業(yè)、本國公司之外顆粒無收。此外，中國引人注意地缺席雙邊債務(wù)減免進(jìn)程，也凸顯了與涉緬國家之間的國家利益分歧。

來自日本的經(jīng)濟(jì)開發(fā)援助

日緬債務(wù)減免協(xié)議的核心部分，以及新貸款的目標(biāo)旨在合作創(chuàng)建在微觀經(jīng)濟(jì)管理、開發(fā)政策、教育、健康政策和政府治理領(lǐng)域的改革議程。倡議始于2011年的日本國際合作署（the Japan International Cooperation Agency）協(xié)助。此后的2年，日本的援助機(jī)構(gòu)引入30名緬甸官員前往日本接受訓(xùn)練、協(xié)作和建網(wǎng)。這些官員將進(jìn)而成為構(gòu)建和執(zhí)行改革計(jì)劃的核心集團(tuán)。在這一時(shí)期，聯(lián)合國的開發(fā)項(xiàng)目自我重組，轉(zhuǎn)型為緬甸政府的伙伴。同時(shí)，歐盟及其他國家取消經(jīng)濟(jì)制裁并建立援助項(xiàng)目。所有一切都在某種程度上有利于緬甸的改革倡議。

援助協(xié)調(diào)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，但也極為必要。到訪緬甸的日本官員利用一切可能的機(jī)會(huì)，在緬甸新首都內(nèi)比都的友誼酒店（Thingaha）舉辦專門會(huì)議，這是一個(gè)人們與緬甸官僚會(huì)晤后等待轉(zhuǎn)機(jī)時(shí)的優(yōu)先考慮場所。任何時(shí)候，緬甸首都都有大批的日本官員代表日本的利益，他們幾乎每個(gè)月到訪緬甸。其中一名官員僅2012年一年就19次參與緬甸當(dāng)?shù)氐目绮块T協(xié)調(diào)。

緬甸的改革議程已經(jīng)分解為多個(gè)政策集（policy clusters），例如財(cái)政管理、貨幣政策和經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政環(huán)節(jié)，以及反腐敗、勞工政策。同時(shí)，緬甸和日本在2013年召開的會(huì)議上，其中有3次共同檢討改革進(jìn)程。絕對層面上看，緬甸的進(jìn)步令人印象深刻，在多個(gè)領(lǐng)域取得進(jìn)步，但該國的道路依舊漫長，有待建立以真正現(xiàn)代化且高效的方式掌控其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的能力。情況表明，每一個(gè)分析家都對緬甸政府優(yōu)先考慮的事項(xiàng)——經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)、能源和運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)產(chǎn)權(quán)和外匯結(jié)算等，存在獨(dú)特見解。沒有幾個(gè)人認(rèn)為自己關(guān)注的領(lǐng)域獲得足夠重視和資源投入。多數(shù)人也都擔(dān)心緬甸的社會(huì)緊張、腐敗以及各種其他問題將導(dǎo)致其倒退。

日本與緬甸的經(jīng)濟(jì)合作旨在“推廣民主化、民族和解和經(jīng)濟(jì)改革給緬甸人民帶來的民主福利。”改革謀求通過平衡支持改善緬甸民生、推動(dòng)能力建設(shè)和發(fā)展維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的制度實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)，同時(shí)協(xié)助發(fā)展持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)系統(tǒng)。

第一范疇包括支持少數(shù)民族、農(nóng)業(yè)技術(shù)、災(zāi)難防阻、健康設(shè)施以及公民需要的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。東京著重強(qiáng)調(diào)民族和解，并在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)計(jì)有助于這一事業(yè)的支持項(xiàng)目。除了日本國際合作署在這一領(lǐng)域的工作外，日本政府還委托日本基金主席川陽平（YoheiSasakawa）作為項(xiàng)目的愛心大使兼合作伙伴。

第二項(xiàng)工作涉及大量的培訓(xùn)、技術(shù)協(xié)助和人員交換，以實(shí)現(xiàn)能力建設(shè)。而第三項(xiàng)工作目標(biāo)則為大規(guī)模的運(yùn)輸、供水和能源基礎(chǔ)設(shè)施，其中包括“仰光-迪拉瓦港開發(fā)倡議”（the Yangon Thilawa Development Initiative）。迪拉瓦港是仰光以東一處經(jīng)濟(jì)特區(qū)，正在通過緬甸和日本共同參與的公私合作項(xiàng)目共同開發(fā)。特區(qū)首個(gè)與外來投資者的項(xiàng)目于2014年6月簽署，對象為美國軟飲料容器制造商和一名日本車輛零件合伙人，協(xié)議項(xiàng)下的生產(chǎn)活動(dòng)可于2015年開始。

日本提供緬甸的開發(fā)援助多于其他國家，而除了緬甸，也沒有其他國家從日本獲得更多資金（2012年約2280億日元，合20億美元。）這一數(shù)字有賴援助項(xiàng)目的支柱部分，近1990億日元的“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)支援貸款”（Social and Economic Development Support Loan）。此外，日本國際合作署提供了約280億贈(zèng)與援助（Grand Aid）和40億技術(shù)支持。

日本還通過多邊機(jī)制，如亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織及聯(lián)合國間接援助緬甸。除了日本對聯(lián)合國行動(dòng)的總體高水平支持外，日本還于聯(lián)合國開發(fā)項(xiàng)目（the United Nations Development Program）恢復(fù)在緬甸的工作以后提供逾1/4的基金。2006年以后，日本還向“東盟一體化基金”（the ASEAN Integration Found）提供逾4億美元，用于支持各種項(xiàng)目，包括部分緬甸境內(nèi)項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)在被稱為東盟經(jīng)濟(jì)共同體的區(qū)域內(nèi)建立單一市場和生產(chǎn)基地。日本政府還參與相關(guān)的協(xié)調(diào)組織，比如“緬甸發(fā)展合作論壇”（the Myanmar Development Cooperation Forum）、“聯(lián)合國緬甸伙伴集團(tuán)”（the United Nation’s Partnership Group on Myanmar）以及“援助有效性伙伴集團(tuán)”（the Partnership Group for Aid Effectiveness）。

日本對緬甸的慷慨當(dāng)然不只是為了錢。這是日本對東盟的宏觀地區(qū)政策的一部分。該政策強(qiáng)調(diào)在東盟成員國之間實(shí)現(xiàn)“聯(lián)系性”（Connectivity），并在任何可能的時(shí)候，推動(dòng)類似經(jīng)濟(jì)合作與開發(fā)組織（the Organization of Economic Cooperation and Development）的共同標(biāo)準(zhǔn)。這一做法由于安倍政府強(qiáng)調(diào)對東南亞的外交而加強(qiáng)。這一外交政策推動(dòng)安倍首相在就任第一年遍訪東盟10國，并于2013年12月在東京主辦東盟+日本峰會(huì)。

一名外務(wù)省官員表示，“我們的首要目標(biāo)就是推動(dòng)?xùn)|盟一體化，尤其強(qiáng)調(diào)所謂的湄公河5國一體化（老撾、柬埔寨、越南、泰國和緬甸）。”因此，東南亞和緬甸政策制定成為日本一項(xiàng)高度密集的跨部門活動(dòng)，牽涉外務(wù)省、日本國際合作署、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)省以及日本外貿(mào)相關(guān)部門和大藏省，其他部門則提供技術(shù)支持。

外務(wù)省發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，但是內(nèi)閣必須批準(zhǔn)其中的旗艦項(xiàng)目，作為較新的官方發(fā)展協(xié)助計(jì)劃基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略會(huì)議組成部分，這些旗艦項(xiàng)目此后將用于涉及其他國家的計(jì)劃。在這一進(jìn)程中，新的國家安全會(huì)議成為重要的政策協(xié)調(diào)和決策樞紐。即便多數(shù)實(shí)質(zhì)性的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)以一種下對上的影響方式來自一線層面。協(xié)同工作出現(xiàn)在資助層面。內(nèi)閣官員還有本部門專門針對緬甸的協(xié)同工作組。經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)省尤其重要，其偶爾為其他機(jī)構(gòu)的工作提供資金，比如日本國際合作署領(lǐng)導(dǎo)的緬甸基礎(chǔ)設(shè)施藍(lán)圖開發(fā)計(jì)劃。經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)省及其伙伴，日本對外貿(mào)易關(guān)系組織（the Japan External Trade Relations Organization）也是重要部門，其目標(biāo)旨在引導(dǎo)日本私營部門資源流向日本認(rèn)定有效的緬甸投資領(lǐng)域。

緬甸和日本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

債務(wù)減免、微觀經(jīng)濟(jì)和其他政府政策顧問以及來自日本和其他國家政府的開發(fā)援助都有利于緬甸的轉(zhuǎn)型，但這只是國際社會(huì)接觸緬甸工作的一部分，且不是最大的部分。緬甸在2012年接到的純官方開發(fā)協(xié)助和援助，在扣除債務(wù)還款和其他接受援助的相關(guān)成本以后，不到5億美元。相比之下，同年的外國直接投資約為270億美元，中國依然是最大的私人投資者，而這類投資的規(guī)模預(yù)計(jì)還將擴(kuò)大。

日本政府試圖通過推動(dòng)本國公司投資緬甸使日本經(jīng)濟(jì)獲益，推動(dòng)緬甸持續(xù)改革并強(qiáng)化日本對中國周邊國家的影響力。因此，日本對外貿(mào)易關(guān)系組織于2012年9月在仰光開設(shè)了商業(yè)支援中心推動(dòng)日本投資，也增進(jìn)了對緬甸投資的興趣。多達(dá)數(shù)千名日本企業(yè)訪問者在一個(gè)月內(nèi)前往該中心的辦公室，并支持其成立。中心快速擴(kuò)張，但也有人遺憾地認(rèn)為，多數(shù)參訪者只是采取圍觀（Look）、傾聽（listen）、學(xué)習(xí)（Learn）并離開（leave）的“4L”立場。

根據(jù)日本國際合作銀行（Japan Bank of International Cooperation）2012年的研究，日本對緬甸投資受制于基礎(chǔ)設(shè)施以及包含法律和雙邊投資條約因素的商業(yè)友好環(huán)境限制。這些研究而后反映于日本對緬甸的官方開發(fā)協(xié)助計(jì)劃。換言之，安倍政府和外務(wù)省認(rèn)為，為日本企業(yè)創(chuàng)建有利于投資的氣氛，構(gòu)成日本對緬政策的關(guān)鍵。有時(shí)，日本不僅希望平順的活動(dòng)場地和良好的環(huán)境，也需要結(jié)果。2013年，當(dāng)緬甸政府發(fā)出的某些重要的機(jī)場和電訊合同落入其他外國公司之手以后，東京開始質(zhì)疑官方開發(fā)協(xié)助戰(zhàn)略的效果。

在上述議題之外，日本政府開始通過官方開發(fā)協(xié)助計(jì)劃及其他雙邊項(xiàng)目強(qiáng)化治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策、建立法律部門的工作能力并改善對外投資者的預(yù)測和保護(hù)能力。日本和緬甸于2013年2月簽署投資條約，推動(dòng)增加日本在緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施投資，包括丸紅株式會(huì)社（Marubeni）參與的水電站；住友、日本電氣（NEC）和東芝參與的空運(yùn)和相關(guān)技術(shù)投資；久保田商事株式會(huì)社（Kubota）參與的供水項(xiàng)目；以及日本鋼鐵工程控股公司（JFE）和緬甸建設(shè)部合作的鋼鐵合資企業(yè)。

日本作為緬甸進(jìn)出口領(lǐng)域長期貿(mào)易伙伴的地位始于1960年，并持續(xù)了30年。1988年政變后，中國、新加坡和泰國迅速介入，并于20世紀(jì)90年代初取代這一地位。此后，中泰在緬甸貿(mào)易中的份額緩慢增長，地位日益突出。日本與緬甸的雙邊貿(mào)易額在2002年則下跌到2.25億美元。但在日本大規(guī)模進(jìn)口天然氣和紡織品，并出口其他制成品以后，于2013年反彈至近20億美元。

（13,4）今天，只要緬甸政治繼續(xù)維持穩(wěn)定，迪拉瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施繼續(xù)開發(fā)，日緬貿(mào)易內(nèi)容和導(dǎo)向?qū)⑷遮叾嘣?。日本汽車產(chǎn)商尼桑正計(jì)劃在緬甸勃固地區(qū)（Bago Region）進(jìn)行高達(dá)2億的投資，建立一家新工廠。而緬甸也正在日本上組株式會(huì)社（Kamigumi）的物流協(xié)助下，開始向日本出口大米。同時(shí)，一家緬甸企業(yè)和三井株式會(huì)社的單獨(dú)安排，將投資高達(dá)1億美元，改善緬甸對非洲的大米出口。紡織、汽車零配件及其他輕工業(yè)都具有推動(dòng)日緬貿(mào)易的潛力，并由此導(dǎo)致包括金融、法律和其他咨詢機(jī)構(gòu)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)參與貿(mào)易。當(dāng)然，主要的瓶頸還在于緬甸建設(shè)性吸收這類流動(dòng)的能力，這也意味著投資者必須抵制短期利益最大化的誘惑，致力于具有長期效益的當(dāng)?shù)啬芰Γ╨ocal capacity）建設(shè)。

軍事關(guān)系

日本與緬甸的安保關(guān)系微不足道，也導(dǎo)致日本改善與緬甸軍方關(guān)系的努力更加必要。東京認(rèn)為，鑒于緬甸軍方依然重要的地位，這一路線有助于補(bǔ)充日本與緬甸的接觸政策。該路線也符合日本當(dāng)前強(qiáng)化與東南亞各國軍事關(guān)系，進(jìn)而遏制中國地區(qū)影響力的政策。但是，基于日本國內(nèi)的法律和政治原因，該合作側(cè)重災(zāi)難救助和交通維護(hù)，而非作戰(zhàn)導(dǎo)向型工作。

日緬建立直接軍事聯(lián)系的工作初始于2013年9月。3艘自衛(wèi)隊(duì)訓(xùn)練艦首次抵達(dá)迪瓦拉進(jìn)行港口訪問。2014年5月，日本統(tǒng)合幕僚會(huì)議議長到訪緬甸，會(huì)晤緬軍參謀總長和總統(tǒng)登勝。

美國觀點(diǎn)

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，緬甸對美國的意義不及對日本的意義。但華盛頓也看到了緬甸轉(zhuǎn)型，如果能夠?qū)φ魏徒?jīng)濟(jì)自由化提供有益的參考，將給地區(qū)穩(wěn)定繁榮帶來價(jià)值。短期而言，緬甸能夠推動(dòng)2014年以來受泰國持續(xù)政治動(dòng)蕩和軍事政變影響的泛東南亞經(jīng)濟(jì)增長，這將有益于美國的出口和亞洲本地居民。美國政府還試圖切斷緬甸和朝鮮始于20世紀(jì)90年代中的密切軍事聯(lián)系。美國的目標(biāo)旨在降低風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，進(jìn)而孤立平壤。

長期而言，持續(xù)增長、整合的東盟共同體將強(qiáng)化其成員國的災(zāi)難恢復(fù)能力，并處理其他共同挑戰(zhàn)、發(fā)展適用于所有國家、和平解決糾紛，避免恐嚇與對抗的共同規(guī)則。這一觀念成為奧巴馬政府所謂亞太再平衡戰(zhàn)略的持續(xù)要素。這項(xiàng)政策認(rèn)為，強(qiáng)化地區(qū)機(jī)制和“建立地區(qū)框架”構(gòu)成重要的外交政策目標(biāo)。在這一背景下，緬甸的變化將正面影響東盟及其成員國的特性，因?yàn)槎哒噲D實(shí)現(xiàn)其長期構(gòu)想的目標(biāo)，創(chuàng)建一個(gè)真正的區(qū)域共同體。但這取決于緬甸成功建立一個(gè)更為多元、民主和穩(wěn)定的政府。這并非易事。此外，華盛頓對緬甸的規(guī)劃在后冷戰(zhàn)時(shí)期也絕無僅有。

冷戰(zhàn)深刻影響1988年以前的美國和緬甸關(guān)系，當(dāng)然，雙方的關(guān)系形成時(shí)間更早。1950年，美國政府派遣官方調(diào)查組前往包括緬甸在內(nèi)的東南亞國家，任務(wù)旨在確定為了限制當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)黨影響，美國應(yīng)當(dāng)提供何種形態(tài)的援助。華盛頓隨后擴(kuò)大援助面，覆蓋艱難建國僅兩年的緬甸。但是，鑒于和中國的漫長邊境，以及顧慮卷入中國內(nèi)戰(zhàn)，緬甸在國民黨軍隊(duì)逃入緬甸北部，并獲得美國的游擊戰(zhàn)支援時(shí)，選擇遠(yuǎn)離美國。此后，緬甸政府拒絕美國援助，直到計(jì)劃于1956年重新啟動(dòng)。

此后幾年里，美國政府和私人基金成為資助和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要來源，并向緬甸所有已知領(lǐng)域派駐特使團(tuán)。華盛頓還支持緬甸在多個(gè)多邊組織，如國際貨幣基金組織和關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定中取得成員國資格。盡管美國對緬甸經(jīng)濟(jì)形成正面影響，但兩國的關(guān)系相對于同時(shí)期的日緬關(guān)系，起伏不斷。圍繞緬甸僵硬的社會(huì)主義政策、不結(jié)盟政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展路線出現(xiàn)的分歧，導(dǎo)致美國于1964年暫緩雙邊合作。

緬甸政治家們的態(tài)度在20世紀(jì)70年代中期出現(xiàn)某種變化，出現(xiàn)一種“打破緬甸孤立狀態(tài)必要的認(rèn)識?！本挼橥瑫r(shí)要求美國提供旨在解決基本人道主義需要的小型化援助項(xiàng)目。這一項(xiàng)目始于1978年，至美國在1988年終止計(jì)劃為止。也就在20世紀(jì)70年代，緬甸開始成為重要的海洛因生產(chǎn)國，其產(chǎn)量至少占世界海洛因供應(yīng)量的75%，因此也引起了華盛頓新的顧慮。海洛因生產(chǎn)通常處于反政府組織控制下，導(dǎo)致緬甸政府與美國官員存在某種共同目標(biāo)。這種利益交集導(dǎo)致兩國于1975年形成禁毒合作，也為后來的某些國際軍事教育和訓(xùn)練項(xiàng)目打開通道，直到1988年。華盛頓還接受緬甸成為1976年《普惠制關(guān)稅》（the Generalized System of Preference Program）受惠國，以此推動(dòng)緬甸的經(jīng)濟(jì)增長。后來，還授予緬甸最惠國待遇。

1988年政變以及1990年否定選舉結(jié)果后，華盛頓的緬甸政策幾乎聚焦人權(quán)和推動(dòng)民主。冷戰(zhàn)結(jié)束強(qiáng)化了這一趨勢，經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略，甚至人道主義議題一概讓位于全國民主聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季的命運(yùn)，美國國會(huì)一馬當(dāng)先。推動(dòng)美國與緬甸繼續(xù)接觸的美國利益相關(guān)方則包括參與緬甸開發(fā)合作的美國能源公司、在緬甸境內(nèi)從事人道主義協(xié)助的非政府組織和部分在美緬甸流亡者。但人權(quán)院外組織的游說能力更強(qiáng)。

上述情況導(dǎo)致美國啟動(dòng)始于1990年《關(guān)稅和貿(mào)易法》（the Custom and Trade Act）的一系列制裁。該法案授權(quán)總統(tǒng)“對緬甸執(zhí)行總統(tǒng)認(rèn)定適當(dāng)?shù)闹撇?，包括任何適當(dāng)?shù)闹撇靡约?986年的《毒品貿(mào)易控制法案》（the Narcotics Control trade Act of 1986）?！钡谝豁?xiàng)貿(mào)易和投資制裁于1997年5月根據(jù)第13047號行政命令（executive order 13047）啟動(dòng)。該制裁禁止美國對緬甸啟動(dòng)任何新投資，以此懲罰緬甸糟糕的人權(quán)狀況。此后幾年，國會(huì)經(jīng)常在緬甸內(nèi)部的重大事件以后強(qiáng)化原有制裁或者增加制裁項(xiàng)目。在此期間，緬甸從朝鮮購買武器，以及可用于大規(guī)模殺傷性武器的雙重技術(shù)，都成為美國眼里應(yīng)當(dāng)處罰的行為。不過，就在幾年前，緬甸的艾滋病患病率驟然提高時(shí)，布什政府一度于2002年為緬甸的艾滋病項(xiàng)目提供100萬美元。但在1988年政變以后的20年里，美國總體尋求孤立并制服緬甸。同時(shí)，美國還敦促包括日本在內(nèi)的其他國家，以及聯(lián)合國開發(fā)項(xiàng)目一類的多邊組織遠(yuǎn)離緬甸政府。

雙邊關(guān)系和政府間協(xié)助

緬甸的政治自由化進(jìn)程也啟動(dòng)了華盛頓的政治變化。奧巴馬政府于2009年開展政策檢討，為廣泛接觸緬甸奠定基礎(chǔ)。由于必須獲得國會(huì)批準(zhǔn)，美國的路線謹(jǐn)慎、漸進(jìn)。但政府在高級層面政治支持下，堅(jiān)定推動(dòng)這一政策。奧巴馬于2009年11月在新加坡舉辦的首次東盟-美國（ASEAN-US）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上首次會(huì)晤登勝。而后的一系列雙邊會(huì)議明確了何種政治改革的“具體進(jìn)步”有助于取消制裁。

2010年11月緬甸議會(huì)選舉后，奧巴馬政府依然維持其謹(jǐn)慎態(tài)度，措辭謹(jǐn)慎地聲明鼓勵(lì)繼續(xù)改革的同時(shí)，批評選舉的部分層面。2011年8月，白宮委任德里克·米切爾（Derek Mitchell）成為首任緬甸特別代表兼協(xié)調(diào)人，同時(shí)，希拉里·羅德姆·克林頓成為1955年的約翰·福斯特·杜勒斯以后，首位訪問緬甸的國務(wù)卿。這一時(shí)期，美國政府同時(shí)于2011年開始以美國在緬甸的人道主義援助網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，擴(kuò)大對緬甸的開發(fā)援助。

2012年4月，緬甸議會(huì)補(bǔ)選后兩天，克林頓宣布支持緬甸改革的第一步接觸計(jì)劃。包括互派大使，在緬甸境內(nèi)建立美國國際開發(fā)署特使團(tuán)，支持聯(lián)合國開發(fā)項(xiàng)目的倡議，放松對美國組織的非盈利活動(dòng)的制裁限制，協(xié)助緬甸的親改革官員訪美，放松對美國金融服務(wù)和投資的出口限制。隨后的秋天，雙方開始一系列緊密的高層會(huì)議，包括昂山素季于9月訪美。登勝于同月出席聯(lián)合國大會(huì)，以及美國總統(tǒng)于11月首次訪問緬甸“展示美國”對緬甸的政治經(jīng)濟(jì)改革工作的持續(xù)支持。次年5月，登勝完成互訪。

2012年11月，奧巴馬總統(tǒng)訪問緬甸期間，還宣布在2012-2013年財(cái)政年度，為緬甸提供1.7億美元的開發(fā)援助。美國國際開發(fā)署隨后重新啟動(dòng)在緬甸的工作，并于2013年6月簽署一份雙邊協(xié)議，規(guī)劃美國援助的框架。援助目標(biāo)包括推動(dòng)國內(nèi)和平與和解，支持民主制度發(fā)展和維護(hù)法制、保護(hù)人權(quán)的機(jī)構(gòu)，協(xié)助緬甸實(shí)現(xiàn)向政治透明、自由市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變提高生活和地方政府治理水平，改善緬甸作為地區(qū)和全球安全貢獻(xiàn)者的能力。在美國看來，最后一項(xiàng)目標(biāo)的內(nèi)容包括緬甸停止與朝鮮的軍事設(shè)備關(guān)系。能源部的多種項(xiàng)目均旨在推動(dòng)不擴(kuò)散原則，并改善緬甸在這一領(lǐng)域的責(zé)任意識。

經(jīng)貿(mào)關(guān)系

美國與緬甸的貿(mào)易關(guān)系也在改善中，但是，這一發(fā)展起點(diǎn)低，而且受制于制裁和有限的市場機(jī)遇。已經(jīng)取消的制裁中，奧巴馬政府于2012年7月取消對緬甸的投資限制。2個(gè)月后，又放松美國企業(yè)為緬甸提供金融服務(wù)的限制。隨后一個(gè)月，美國政府進(jìn)而開放自身和國際金融機(jī)構(gòu)提供金融支持的通道，并隨后允許進(jìn)口綠玉和紅玉以外的緬甸貨物。2013年，兩國又簽署貿(mào)易和投資框架協(xié)議，美國商會(huì)（the American Chamber of Comerce）于10月建立緬甸分部（Chapter）。2014年2月，美國進(jìn)出口銀行開始向緬甸提供短期和中期金融服務(wù)，美國公民也可以和緬甸主要銀行開展多數(shù)重要交易種類。

美國公司仍然被禁止投資緬甸軍方持有的公司，或者與國務(wù)院和財(cái)政部外國資產(chǎn)辦公室指定的“特別指定國民清單”（list of Specially Designated Nationals，簡稱SDN）上的個(gè)人和組織開展商業(yè)活動(dòng)。這項(xiàng)清單曾被稱為美國直接投資緬甸的“雷場”和“障礙”。主要原因在于其內(nèi)容變動(dòng)不居，而且無法明確名單的變動(dòng)。比如，就在外國資產(chǎn)辦公室取消對于4家緬甸銀行的金融交易限制的同一天，辦公室又把其中一家緬甸銀行放入“特別指定國民清單”。此舉似乎有?！皽p輕美國對緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁，授權(quán)對緬甸進(jìn)行新投資”的精神。2013年12月，美國又將一名緬甸軍官和3家緬甸公司放入“特別指定國民清單”，懲罰上述主體從朝鮮購買武器。部分美國國會(huì)議員出于對緬甸政治改革可能后退的憂慮，也支持?jǐn)U大清單，以保持壓力。

通用電氣董事局副主席曾指出清單列表“復(fù)雜”，并表示“很難絕對確定”你沒有和黑名單上的人員做買賣。美國公司普遍擔(dān)心自己可能與清單上的主體從事商業(yè)往來，實(shí)踐中這類主體可能與美國公司的投資僅有幾步之遙（比如，一家在美國公司租用的辦公室屬于清單主體），沒有一家美國公司能夠承受后果，所有一切導(dǎo)致人們呼吁提高豁免事務(wù)的透明度和可預(yù)測性。

除了清單，國務(wù)院還對在緬甸投資的美國企業(yè)提出大量涉及社會(huì)、環(huán)境、安全、反腐、土地政策與操作方面的報(bào)告要求。其他在緬甸投資的國家并不要求本國公司披露涉及人權(quán)的信息。也沒有像美國一樣，通過非政府組織積極審核商業(yè)檔案并提供污點(diǎn)公司的公共“成績單”。

盡管美國投資面臨挑戰(zhàn)，但包括可口可樂、百事可樂、微軟、運(yùn)通（Visa）、赫力士離岸（Hercules offshore）在內(nèi)的多家美國公司已著手進(jìn)入緬甸市場。同時(shí)還有聯(lián)邦快遞等多家公司正在計(jì)劃加入。2013年美國對緬甸的出口達(dá)到1.456億美元，相當(dāng)于2011年出口數(shù)字的3倍。2011年并不存在的進(jìn)口在2013年達(dá)到3000萬。相對于緬甸對日本的出口，這一切在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生，但并不代表美國和日本在緬甸的利益融合。

軍事關(guān)系

相對于較為突出的援助以及（程度相對較弱的）經(jīng)濟(jì)接觸，美國國會(huì)明顯限制美緬軍隊(duì)接觸。2012年以后，美國國防部與緬甸的接觸限于以下領(lǐng)域：

·參與2012年10月在內(nèi)比都舉行的首次美緬人權(quán)對話；以及在東盟防長擴(kuò)大會(huì)議一類的多邊論壇上，進(jìn)行非正式場外會(huì)議。

·二戰(zhàn)失蹤美軍搜尋行動(dòng)。

·側(cè)重推動(dòng)文官控制軍界、法治、國際軍事準(zhǔn)則和文官-軍事關(guān)系原則的學(xué)術(shù)討論會(huì)和私人交往。

·緬甸觀察員參加2013年于泰國境內(nèi)舉辦的金色眼鏡蛇演習(xí)，參加其中的參謀計(jì)劃和人道主義環(huán)節(jié)訓(xùn)練。

在美國的政策圈內(nèi)，目前有爭論涉及雙方就軍事議題開展接觸的有效性。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，原則性接觸可以產(chǎn)生正面影響，并指出緬甸軍方對軍界同行的反應(yīng)通常較好，但也有相反觀點(diǎn)。如一名眾議院代表指出，“我們知道緬甸軍方希望和我軍建交，我們的行動(dòng)應(yīng)當(dāng)以物質(zhì)方式刺激緬甸軍隊(duì)改革?！睋Q言之，應(yīng)當(dāng)把軍事互動(dòng)作為一種表現(xiàn)良好的獎(jiǎng)勵(lì)，并在目前擱置接觸。由此導(dǎo)致美緬軍事接觸近期仍將存在限制。同時(shí)，由退休美國軍官參與的次級軍事接觸也許將成為深化接觸的更有效途徑。

協(xié)調(diào)同盟政策的挑戰(zhàn)

日美同盟的基石在于雙方的《雙邊合作與安全條約》（Treaty of Mutual Cooperation and Security）。條約側(cè)重填補(bǔ)日本的非戰(zhàn)憲法造成的安全空白，這一工作也導(dǎo)致兩國官員此前忙于處理由于日本提供基地支持美國在太平洋的積極安全存在造成的天然緊張。但在冷戰(zhàn)于20世紀(jì)90年代結(jié)束以后，兩國開始通過全球伙伴關(guān)系（the Global Parnership）和共同議程（the Common Agenda）擴(kuò)大安全領(lǐng)域以外的合作。但是，這類倡議經(jīng)常受到日美兩國貿(mào)易爭端的影響。在開發(fā)援助、全球健康、禁毒以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的合作產(chǎn)生了各種有形也可行的利益，但它們需要時(shí)間形成工作層面的戰(zhàn)術(shù)性項(xiàng)目合作，而且還缺乏更廣泛的戰(zhàn)略合作。

前國家安全顧問湯姆·多尼倫（Tom Donilon）的評論印證今天的日本對美國依舊舉足輕重。他指出“五項(xiàng)工作”奠定了美國亞太再平衡的基礎(chǔ)。第一項(xiàng)就是以日本為起點(diǎn)，強(qiáng)化地區(qū)同盟體系。然而，決策者并未說明，除了深化安全合作之外，強(qiáng)化或者“升級”還有什么具體含義。美國并未就雙邊關(guān)系的非安全內(nèi)涵（比如更宏觀的外交或者經(jīng)濟(jì)政策）提出設(shè)想和戰(zhàn)略，甚至未就強(qiáng)化同盟關(guān)系應(yīng)成為優(yōu)先事務(wù)達(dá)成共識。因此，盡管日美同盟繼續(xù)發(fā)展，但美國冷戰(zhàn)以來的同盟政策并無根本變化，盡管亞洲的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和地緣戰(zhàn)略已經(jīng)變化。

在《雙邊合作與安全條約》50周年之際，學(xué)者喬治·帕卡德（George Packard）指出美國官員已經(jīng)忘記“與日本的安全條約盡管舉足輕重，也只是更宏觀伙伴關(guān)系的一部分?！倍摇叭A盛頓從與東京的環(huán)境、健康、人權(quán)、核不擴(kuò)散和反恐合作中獲得眾多利益”，他呼吁白宮和國務(wù)院“重新強(qiáng)調(diào)文官對美國對日政策的主導(dǎo)權(quán)?！本挼橐虼丝梢猿蔀橐粋€(gè)有意義的潛在起點(diǎn)。當(dāng)然，這一領(lǐng)域的眾多挑戰(zhàn)也解釋了日美同盟至今并未做出具體工作的原因。

表面上，美國和日本對緬甸的目標(biāo)明顯重合。兩國均側(cè)重推動(dòng)國家和平與和解、民族和人權(quán)以及更為開放的市場經(jīng)濟(jì)從而支持持續(xù)增長。但是，華盛頓和東京的政策環(huán)境差異明顯，由此導(dǎo)致兩國政府的政策有些不同，導(dǎo)致目標(biāo)偶爾出現(xiàn)沖突。一名目前還在積極致力于推動(dòng)日緬關(guān)系的日本前國會(huì)議員表示，“美國的問題在于其過于推崇昂山素季和民主優(yōu)先?！本挼樾枰獣r(shí)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)穩(wěn)定其政治和社會(huì)，“因此可以慢慢等待一部新憲法”。另一名自由民主黨高級黨員也對支持憲法改革以及支持昂山素季的緬甸公眾基礎(chǔ)表示懷疑。

無論正確與否，這些呼吁遠(yuǎn)離國會(huì)山的情緒，這里的立法者定期為人權(quán)“次于戰(zhàn)略考慮”敲打奧巴馬政府，并且?guī)е懊倒迳坨R”看待緬甸。部分國會(huì)議員嘆息緬甸的“改革落后于腐敗的治理體系……而奧巴馬政府卻提出更多獎(jiǎng)勵(lì)、交易和讓步?！辫b于緬甸的發(fā)展印證了上述部分顧慮，美國官員在擴(kuò)大軍事關(guān)系或者放松剩余制裁措施方面正感覺到政策束縛。一名日本外務(wù)省官員對美國政府的對緬態(tài)度總結(jié)如下：“國務(wù)院和國防部‘熱衷’緬甸，財(cái)政部‘冷淡’，而國會(huì)是一個(gè)黑箱。我們需要和國會(huì)更有效的溝通?！?/p>

“民主”先行遭遇“貿(mào)易”先行，用于形容兩國的政策過于簡單，但不乏準(zhǔn)確，并且已經(jīng)反映在金融一類的具體領(lǐng)域。比如，日本官員從2012年中期開始強(qiáng)調(diào)緬甸金融領(lǐng)域的重要性，指出美元仍無法有效結(jié)匯，這為新加坡和中國銀行介入提供了機(jī)遇。許多日本分析人員認(rèn)為，美國的金融制裁必須為緬甸通過第三方完成國際匯兌負(fù)責(zé)。相對于通過合資進(jìn)入緬甸的美國和日本銀行，這種通過第三方的國際匯兌效率低下且缺乏透明度。一位日本學(xué)者因此主張美國國會(huì)應(yīng)當(dāng)為了更重要的利益作出讓步。他對此表示“取消制裁當(dāng)然會(huì)使緬甸軍方受益，但也有助于發(fā)展正規(guī)的支付結(jié)算制度，從而幫助緬甸的非軍方企業(yè)?！?/p>

美日兩國除了政策環(huán)境、優(yōu)先性不同外，還存在經(jīng)濟(jì)競爭，雖然頻率已不如既往。比如，國務(wù)院官員在談到緬甸境內(nèi)的投資和經(jīng)濟(jì)接觸時(shí)，總會(huì)強(qiáng)調(diào)其目標(biāo)在于透明性、公平競爭環(huán)境和責(zé)任，同時(shí)質(zhì)疑日本在上述領(lǐng)域的承諾。美國官員顧慮日本盟友受國內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)利益影響，僅僅考慮使日本獲益。多數(shù)日本官員否認(rèn)這一看法，認(rèn)為分歧僅僅表明兩國的政策存在有限的差異。無論爭議結(jié)果如何，分歧導(dǎo)致部分美國外交官認(rèn)為，“日本不是我們需要的政策伙伴?！痹诹硪环矫?，也有部分日本官員公開認(rèn)為，美國政府操縱“特別指定國民清單”用于制肘美國企業(yè)的對手并推動(dòng)美國企業(yè)創(chuàng)收。盡管這種看法不太成立，但卻證明持續(xù)存在的經(jīng)濟(jì)競爭意識進(jìn)一步導(dǎo)致雙方深化外交協(xié)同的工作復(fù)雜化。

日美對緬政策更緊密合作還將面對多種其他挑戰(zhàn)，包括無法滿足跨區(qū)或者跨功能合作的落伍官僚結(jié)構(gòu)。盡管國務(wù)院的緬甸和日本部門都位于東亞地區(qū)辦公室內(nèi)，但其對口的日本同行卻分別位于北美和亞洲局內(nèi)。另一個(gè)官僚結(jié)構(gòu)問題出現(xiàn)在不同的財(cái)政年度時(shí)間表和預(yù)算周期領(lǐng)域，從而導(dǎo)致雙方的互補(bǔ)性援助項(xiàng)目工作復(fù)雜化。

項(xiàng)目評估工作通常也能反映兩國不同的標(biāo)準(zhǔn)。工作層面的頻繁人事調(diào)動(dòng)影響了工作的持續(xù)性。當(dāng)然，如果有必要，上述所有障礙都能夠克服，但需要兩國更高戰(zhàn)略級別的共同投入。2014年4月，奧巴馬-安倍峰會(huì)后聯(lián)合發(fā)布的“情況說明”因此地位特殊，盡管措辭依舊模糊，但已經(jīng)表達(dá)了這一指向，同時(shí)在兩國的同盟關(guān)系內(nèi)部創(chuàng)建了某種提高緬甸事務(wù)領(lǐng)域合作效率的動(dòng)力。

緬甸轉(zhuǎn)型在這一關(guān)鍵時(shí)刻的動(dòng)蕩特點(diǎn)，加上國際支持的投入，導(dǎo)致這成為日美兩國提升政策協(xié)調(diào)性，啟動(dòng)強(qiáng)化戰(zhàn)略互補(bǔ)工作的重要時(shí)期。

協(xié)調(diào)同盟政策的機(jī)遇

綜上，為了使兩國能夠更有效地協(xié)調(diào)對緬甸的政策，必須將相關(guān)工作視為一種戰(zhàn)略同盟。商業(yè)領(lǐng)域能夠?yàn)檫@一局面提供有益的經(jīng)驗(yàn)。在商業(yè)領(lǐng)域，戰(zhàn)略同盟意味著公司之間達(dá)成協(xié)議，在常規(guī)的公司對公司交易之外，采取一種非兼并或者全面合伙的方式，共同從事商業(yè)活動(dòng)。公司共同工作，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)以及互惠目標(biāo)。

這類同盟關(guān)系包括在可能成為競爭者，或者運(yùn)營風(fēng)格和文化區(qū)別明顯的公司之間實(shí)現(xiàn)相互依賴，但其操作較為困難。部分咨詢公司的研究表明，出于各種理由，戰(zhàn)略同盟的失敗比率高達(dá)60%-70%，其中包括高級管理層投入不足、目標(biāo)不清晰、管理團(tuán)隊(duì)的溝通或者協(xié)調(diào)差以及缺乏互信。

《金融時(shí)報(bào)》的一份研究表明，戰(zhàn)略同盟沒能滿足期待的全面原因在于“未能捕捉和構(gòu)建戰(zhàn)略意愿”。另一項(xiàng)相關(guān)理由在于“對公司總體戰(zhàn)略的互動(dòng)，以及同盟關(guān)系在這一互動(dòng)中的作用缺乏認(rèn)識”。在外交政策和同盟背景下，很難不在當(dāng)前的“亞太再平衡”戰(zhàn)略下考慮美日同盟關(guān)系，作為再平衡戰(zhàn)略的子議題，兩國對緬甸的政策可以被視為一個(gè)需要相同戰(zhàn)略調(diào)適的議題。換言之，如果兩國希望在緬甸問題上達(dá)成本質(zhì)相同的結(jié)果，何種政策協(xié)調(diào)能夠以不同于單獨(dú)行動(dòng)，或者國與國常規(guī)交往的方式實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？

盡管兩國對緬甸存在不同的政策優(yōu)先考慮，但在緬甸成功轉(zhuǎn)型以及東盟一體化和能力建設(shè)方面，日美兩國存在共同的總體利益。此外，日美兩國都期待緬甸的政治開放能夠正面影響地區(qū)發(fā)展和治理。盡管日美在經(jīng)濟(jì)，尤其是微觀經(jīng)濟(jì)層面依然存在競爭，但在形成中，和政府控制強(qiáng)度較大的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，雙方對于市場開放、高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)流動(dòng)性存在日益廣泛的共同利益。兩國在上述領(lǐng)域均需求緬甸的管制合理化，從而推動(dòng)符合國際標(biāo)準(zhǔn)的私人投資。

部分涉及緬甸的同盟政策協(xié)調(diào)已經(jīng)存在于工作層面。2014年啟動(dòng)的一項(xiàng)新倡議將進(jìn)一步強(qiáng)化這一趨勢。比如，除了兩國緬甸事務(wù)官員的偶爾會(huì)晤之外，美國緬甸事務(wù)高級顧問多次咨詢其日本外務(wù)省的對口同行。緬甸事務(wù)高級顧問是一個(gè)由美國國會(huì)在美緬關(guān)系于2011年改變以后創(chuàng)設(shè)的特殊職務(wù)。其包含特殊的協(xié)調(diào)功能：包括與政府和其他非政府組織的專職部門官員合作，充實(shí)美國的政策并擴(kuò)大對國會(huì)的披露范圍。這類協(xié)調(diào)意義重大，但日本是許多國家中，緬甸高級顧問唯一咨詢的國家。

國務(wù)院-外務(wù)省正式咨詢鏈（Formal State Department-Foreign Ministry Consultations Link）更為直接地觸及政策制定，其中在助理國務(wù)卿和亞洲事務(wù)局的主管層級已經(jīng)召開部分會(huì)議。緬甸只是這類高層會(huì)議眾多議程的議題之一，朝鮮、東海和其他地區(qū)議題經(jīng)常壓縮對緬甸問題的細(xì)節(jié)討論。幸運(yùn)的是，在日本和美國的駐緬甸使館已經(jīng)開展了大量現(xiàn)場政策協(xié)調(diào)工作。

在官方發(fā)展援助這一緬甸政策具有發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域，兩國于2014年初建立了新的協(xié)調(diào)機(jī)制。這一美日的新對話機(jī)制于2月首度召集，與會(huì)者包括國務(wù)院、外務(wù)省、美國國際開發(fā)署以及日本國際合作署的助理和副手級別領(lǐng)導(dǎo)人。會(huì)議旨在提升兩國官方開發(fā)協(xié)助的效率，推動(dòng)和平、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)強(qiáng)調(diào)減災(zāi)、女性經(jīng)濟(jì)權(quán)利和東南亞的地區(qū)合作作為優(yōu)先項(xiàng)目。3個(gè)目標(biāo)均指向緬甸。

此外，日本國際合作署和美國的亞洲基金還于2013年4月簽署了一份諒解備忘錄，開通新的合作通道，進(jìn)行非政府組織層面的協(xié)助合作。目前，這一備忘錄已經(jīng)和發(fā)展對話機(jī)制非正式掛鉤。兩國的管理者顯然樂于看到這一機(jī)制成為在更宏觀的外交議題領(lǐng)域擴(kuò)大合作的通道，不過這一機(jī)制只有在官方開發(fā)協(xié)助項(xiàng)目的操作者看到互動(dòng)的價(jià)值以后，才有持續(xù)的可能。為了產(chǎn)生有益的影響和持續(xù)性，這類合作的范圍應(yīng)當(dāng)不僅限于同盟建設(shè)和持續(xù)活動(dòng)。

盡管動(dòng)用傳統(tǒng)和新建機(jī)制，美國和日本操作緬甸政策時(shí)仍然受到國內(nèi)限制，而且兩國也遠(yuǎn)未建立新的聯(lián)合或者協(xié)同戰(zhàn)略。鑒于兩國不僅存在多項(xiàng)共同的基本利益，而且在經(jīng)濟(jì)開放、地區(qū)和解與改善管制方面存在重要優(yōu)先事項(xiàng)類似性，當(dāng)前局面令人感到不幸。兩國之間還有建立互補(bǔ)戰(zhàn)略的空間，從而更有效地利用各自的國家力量，強(qiáng)化對緬甸的影響力。但是，改進(jìn)措施有賴美國決策者考慮不同的政治杠桿，也要求日本決策者弱化對短期商業(yè)利益的迷戀。

總之，鑒于緬甸試圖在缺乏前瞻性領(lǐng)導(dǎo)層的前提下，彌補(bǔ)失去的數(shù)十年發(fā)展機(jī)遇的現(xiàn)實(shí)，美日同盟關(guān)系的挑戰(zhàn)在于，在評估過程中結(jié)合急迫意識和耐心的時(shí)間表。短期的評估指標(biāo)并非無足輕重，但其真正的價(jià)值在于它們能夠在未來推動(dòng)緬甸繼續(xù)改革，而非成為一種論證具體政策或者項(xiàng)目的論點(diǎn)。只要回顧一下，美國極力在2007年巴格達(dá)政府“領(lǐng)導(dǎo)”安全事務(wù)以前完成伊拉克陸軍的訓(xùn)練，和伊拉克長期的動(dòng)蕩根源之間存在的脫節(jié)現(xiàn)實(shí)，就能想到，美國和日本建立互補(bǔ)性緬甸政策戰(zhàn)略，需要兩國就能力建設(shè)的優(yōu)先事項(xiàng)以及評估程序達(dá)成某些協(xié)議。

兩國的3項(xiàng)優(yōu)先議程：和解、經(jīng)濟(jì)自由化和良性治理存在相互關(guān)系，但也存在各自的特殊性，并需要采用不同的政策工具。為了建立更為協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略，美國和日本決策者可以在發(fā)展對話工作中召開側(cè)重緬甸的會(huì)議，并邀請其他部門和機(jī)構(gòu)的貿(mào)易和金融專家參與。會(huì)議的目標(biāo)旨在綜合檢討兩國的緬甸政策和項(xiàng)目并考慮挑戰(zhàn)，從而推動(dòng)和鞏固兩國所期待的改革。如果能夠建立協(xié)同戰(zhàn)略，兩國還需要建立一個(gè)專注于緬甸的跨部門聯(lián)合工作組負(fù)責(zé)執(zhí)行戰(zhàn)略。

美日的協(xié)同戰(zhàn)略可能采取不同形式。日本對緬甸政府提出的，在種族和宗教少數(shù)群體高度集中地區(qū)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施的倡議，也就是硬件倡議，應(yīng)當(dāng)更為緊密地結(jié)合美國與當(dāng)?shù)胤钦M織配合的健康和教育工作，即軟件工作?；谝环N強(qiáng)化上述地區(qū)通道和透明的宏觀目標(biāo)，并配合一種衡量改進(jìn)的長期標(biāo)準(zhǔn)，在可能發(fā)生調(diào)整的緬甸金融領(lǐng)域，美國可以放松制裁，從而推動(dòng)更多的美國和日本銀行帶著提高市場標(biāo)準(zhǔn)和透明度的共同承諾，進(jìn)入緬甸市場。這只是深化協(xié)調(diào)的兩個(gè)例子。實(shí)現(xiàn)任何的有效調(diào)整，都需要投入大量的時(shí)間和精力。

鑒于國會(huì)對緬甸人權(quán)政策的強(qiáng)烈興趣，以及新的日美緬甸戰(zhàn)略需要獲得國會(huì)的支持，最好在行政和立法部門開展的雙邊咨詢過程中增加國會(huì)成員。在美國眾議院中新建立的日美預(yù)選會(huì)議（U.S.-Japan Caucus）可以成為討論的潛在切入點(diǎn)。但其他關(guān)注緬甸和東南亞政策議題的意愿，包括眾議員斯蒂夫·沙博（Steve Chabot，簡稱R-OH）、約瑟夫·克羅利（Joseph Crowley，簡稱D-NY）、特倫特·弗蘭克（Trent Franks，簡稱R-AZ）、戴納·羅拉巴克爾（Dana Rohrabacher，簡稱R-CA）、本·卡?。˙en Cardin，簡稱D-MD）以及參議院少數(shù)派領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell，簡稱R-KY）都應(yīng)當(dāng)參與進(jìn)程。最終，這些決策者應(yīng)當(dāng)能夠相信，他們能夠通過同盟協(xié)調(diào)戰(zhàn)略更好地實(shí)現(xiàn)各自對緬甸的目標(biāo)，只要就長期目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)時(shí)如何進(jìn)行懲罰和控制未來的利益達(dá)成協(xié)議，短期放松對緬甸的部分限制無傷大雅。因此，鑒于日本廣泛的政府工作聯(lián)網(wǎng)、大規(guī)模的海外投資、債權(quán)及其官方開發(fā)協(xié)助項(xiàng)目，美國的制裁性“杠桿”相形見絀，不過只有兩國就運(yùn)用日本資源的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議，日本提供的杠桿才能發(fā)揮作用。

美日建立對緬政策的聯(lián)合陣線將向內(nèi)比都領(lǐng)導(dǎo)人傳達(dá)強(qiáng)烈的信息，但是，這不能成為動(dòng)員日本從屬于美國政策需要或者反之的簡單舉措。相反，兩國應(yīng)當(dāng)看到，改善兩國緬甸政策協(xié)同性有利于動(dòng)用兩國各自的智力和資源儲備，以及各自在緬甸、地區(qū)層面以及國際金融機(jī)構(gòu)層面擁有的廣泛網(wǎng)絡(luò)。此外，兩國對緬甸的政治和外交杠桿將強(qiáng)化到兩國同意就接觸緬甸的調(diào)解達(dá)成協(xié)議的程度。這是一種值得雙方就部分政策調(diào)整的敏感議題達(dá)成某種

詹姆斯·L·肖夫：卡內(nèi)基亞洲項(xiàng)目高級研究員。其研究聚焦美日關(guān)系和地區(qū)結(jié)束，以及日本的政治和安全。作者此前曾任美國國防部東亞政策高級顧問兼外交政策研究所（the Institute for Foreign Policy Analysis）主任。任職國防部期間，肖夫負(fù)責(zé)制定涉及日本和韓國的戰(zhàn)略計(jì)劃和政策。其著作包括《核二時(shí)代戰(zhàn)略：霸權(quán)、野心和終極武器》（Strategy in the Second Nuclear Age: Power, Ambition and the Ultimate Weapon）（喬治城大學(xué)出版社2012年出版）中涉及日本的一章，以及《危機(jī)時(shí)代：美國和日本的軍用-民用災(zāi)難救助協(xié)調(diào)》（In Times of Crisis: U.S-Japan Civil-Military Disaster Relief Coordination）（合作作者，波多馬克書業(yè)2009年出版）、《三邊主義工具：促進(jìn)美、日、韓協(xié)作處理復(fù)雜危機(jī)》（Tools for Trilateralism: Improving U.S.-Japan-Korea Cooperation to Manage Complex Contigencies）（波多馬克書業(yè)，2005）。作者感謝日本全球伙伴基金中心（the Japan Foundation Center for Global Partnership）的支持，以及ChihiroShikata對這篇論文的重要協(xié)助。

程度妥協(xié)的戰(zhàn)略利益，或者至少值得雙方在某些政策對接領(lǐng)域面臨困境時(shí)尊重彼此的立場。這就是戰(zhàn)略同盟的全部內(nèi)涵。

緬甸在面對政治轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)自由化期間的所有挑戰(zhàn)的同時(shí)，也擁有兩個(gè)其鄰國不具備的重要優(yōu)勢。首先，較晚脫離自給自足的政策以及遲緩融入世界為其提供了可供學(xué)習(xí)的豐富經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，緬甸可以選擇最適合其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，崛起于東南亞地區(qū)前所未有的富裕和技術(shù)先進(jìn)時(shí)期。其次，通過日本和美國，緬甸獲得兩個(gè)最強(qiáng)大國家的關(guān)注和支持。兩國也是在緬甸積極活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)和其他國際組織的重要成員國，而且對緬甸的發(fā)展抱有相同的期待。如何有效地為了緬甸的光明未來，傳遞兩國的能量、智力和資源，成為兩國同盟關(guān)系的新挑戰(zhàn)，但是成功也將帶來兩國伙伴關(guān)系更具成效的未來。

（原載卡內(nèi)基學(xué)會(huì)的研究報(bào)告）

隨　緣　編譯

1989年，時(shí)任軍政府將緬甸官方名稱由Burma改為Myanmar。在緬語中，二者可相互替代，但它們的使用已經(jīng)成為一個(gè)政治性問題。Myanmar這個(gè)稱謂主要在國內(nèi)和國際外交范圍內(nèi)使用，并且現(xiàn)在國外英文世界中對這個(gè)詞的使用更加頻繁。為了表達(dá)一致，本文也使用Myanmar。

盡管，所有的數(shù)字需謹(jǐn)慎對待，阿富汗目前仍然是最大的鴉片生產(chǎn)國。根據(jù)UNODC的2014年世界毒品報(bào)告，2013年阿富汗的鴉片種植面積大約是209,000公頃，鴉片生產(chǎn)數(shù)量大約是5500噸，產(chǎn)量約占全世界的80%。這些數(shù)字并不包括巨大的印度鴉片種植數(shù)量。

例如，第四屆國際海洛因大會(huì)的參與者進(jìn)入果敢首府老街，進(jìn)行為期一天的實(shí)地考察。

其他原因包括：關(guān)于苯丙胺類興奮劑的生產(chǎn)和交易問題，緬甸政府并未做出令人滿意的努力；當(dāng)美國在2005年1月起訴佤邦聯(lián)合黨（UWSP）的成員時(shí)，緬甸政府未能依法將其懲處；未能推廣減少、預(yù)防、藥物治療項(xiàng)目，來減少毒品使用和控制艾滋病的傳播。