陸利軍

（湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，衡陽421008）

黨中央建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略部署，正在成為億萬農(nóng)民的自覺行動，成為廣闊原野上新的希望。目前，農(nóng)民不僅徹底告別了農(nóng)牧業(yè)稅，還享受種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及購置農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等。補(bǔ)貼條目逐年增多，補(bǔ)貼力度逐年加大。與此同時，農(nóng)村綜合改革、農(nóng)村金融改革、農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革不斷深入和細(xì)化，集體林權(quán)制度改革全面推開。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和弱質(zhì)特征決定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持和保護(hù)，而財政支農(nóng)政策在一系列支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策中占據(jù)著重要地位，發(fā)揮著特殊功能。如何調(diào)整和完善我國財政支農(nóng)政策以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為一個重要的研究課題。

1 湖南省都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展概況

湖南省是典型的農(nóng)業(yè)大省，我國的主要糧倉之一。自20世紀(jì)90年代后期明確提出并實施都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以來，其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得到了快速地發(fā)展，為我國農(nóng)業(yè)全局發(fā)展做出了有力貢獻(xiàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，湖南農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了較大的成就，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實力和農(nóng)民生活水平都上了一個新的臺階。其主要表現(xiàn)以下幾個方面。

1.1 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局得到了調(diào)整和優(yōu)化

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)有了新的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。2014年底全省糧食播種面積529.585萬hm2，其他農(nóng)作物播種面積218.944萬hm2，較2013年增長7%左右。農(nóng)業(yè)區(qū)域布局優(yōu)化，龍頭企業(yè)的帶動和輻射作用增強(qiáng)，初步形成了優(yōu)質(zhì)稻米、柑橘等十大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和糧油棉麻、肉奶水產(chǎn)、水果蔬菜、竹木林紙、煙草等五大產(chǎn)業(yè)鏈。全省220家國家級和省級龍頭企業(yè)完成銷售收入830億元，增長22.1%；實現(xiàn)利潤35億元，增長14.8%。新建農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)50個。

1.2 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了初步改善

全省農(nóng)村固定資產(chǎn)投資654.35億元，增長20.0%。財政農(nóng)林水事務(wù)支出197.40億元，增長42.2%。治理水土流失面積達(dá)到278.9km2。新增農(nóng)田有效灌溉面積0.568萬hm2，新增節(jié)水灌溉面積0.806萬hm2。年末農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力4021.14萬kW，增長9.1%。

1.3 農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步

隨著 “湘米優(yōu)化工程”和 “優(yōu)質(zhì)種苗工程”的啟動，一些優(yōu)質(zhì)早稻新品種、新組合已大面積推廣，湘米正在改變。超級水稻、兩系雜交水稻、兩系雜交油菜、兩系雜交高梁、兩系雜交棉花、三元雜交豬、湘云鯽、湘云鯉、湘研辣椒、無核柑等新品種的問世，以及水稻早育稀植和拋秧技術(shù)的應(yīng)用，為湖南省高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。

但是，該省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨新的發(fā)展時期，也還存在許多矛盾和問題，突出表現(xiàn)為：一是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與市場需求不相適應(yīng)，生產(chǎn)與市場脫節(jié)，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性過剩；二是以信息、技術(shù)為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)產(chǎn)業(yè)尚未形成。

2 財政對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營支持現(xiàn)狀及存在問題

2013年，中央財政將繼續(xù)實行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，安排151億元，補(bǔ)貼資金原則上要求發(fā)放到從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民，具體由各省級人民政府根據(jù)實際情況確定。近年來，湖南省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展雖然取得一定成效，但還存在一些問題。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在要素約束問題突出。如農(nóng)業(yè)融資困難；農(nóng)業(yè)主體生產(chǎn)經(jīng)營能力不高；財政支持力度不夠大和補(bǔ)貼方式不合理等。

2.1 農(nóng)業(yè)扶持資金的管理和投入機(jī)制不規(guī)范

目前，農(nóng)業(yè)扶持資金在管理上存在以下幾個問題。

（1） 管理多頭，重復(fù)安排。農(nóng)業(yè)扶持資金分別掌握在發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)辦、科技局、扶貧辦等多個部門。這些不同渠道的資金在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排上有相當(dāng)程度的交叉重復(fù)。由于部門分割嚴(yán)重，導(dǎo)致財政支持政策紊亂，資金統(tǒng)籌使用困難，難以發(fā)揮效益。

（2） 資金安排有失公共財政原則。一些資金名曰“專項”，實際沒有具體明確的支持對象和支持環(huán)節(jié)，資金安排隨意性大，農(nóng)業(yè)企業(yè)之間撒胡椒面，搞普遍照顧，很難體現(xiàn)公共財政原則，把在市場經(jīng)濟(jì)條件下競爭性領(lǐng)域本應(yīng)由企業(yè)自行解決的資金需求，如擴(kuò)建廠房、購置設(shè)備等納入財政科技支持范圍，造成政府職能的 “越位”，不利企業(yè)之間公平競爭。

（3）農(nóng)業(yè)企業(yè)多頭申報發(fā)展項目，套取財政資金。同一個農(nóng)業(yè)項目向不同的部門申報，有時還出現(xiàn)虛假申報，項目內(nèi)容前后矛盾，缺乏可行性論證，根本不準(zhǔn)備執(zhí)行或根本不可能執(zhí)行的現(xiàn)象。而農(nóng)業(yè)資金又掌握在政府不同部門，很容易讓企業(yè)鉆空子。農(nóng)業(yè)扶持資金在投入上存在渠道單一的困難。

2.2 財政扶持資金的投入保障有待改進(jìn)

湖南省目前農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有兩個制約瓶頸，巨災(zāi)風(fēng)險分散體系和農(nóng)業(yè)再保險機(jī)制的缺失，而目前現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)財政政策缺乏相應(yīng)的資金支持。新型經(jīng)營主體經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，需要大量周轉(zhuǎn)金入，但涉農(nóng)貸款缺乏有效的抵押和擔(dān)保、經(jīng)營主體融資難的問題日顯突出。目前農(nóng)業(yè)保險存在法律缺位、財政補(bǔ)貼少、保險覆蓋面窄、保障水平低等問題，農(nóng)業(yè)保險尤其是政策性保險不能滿足經(jīng)營主體發(fā)展的需要。農(nóng)村貸款難、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)保險覆蓋面小，是基層反映較多的問題。從規(guī)模經(jīng)營主體、基層金融機(jī)構(gòu)的情況來看，農(nóng)村金融保險的供求矛盾可能長期存在。

2.3 補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向功能逐步弱化

農(nóng)業(yè) “四補(bǔ)貼”政策在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但就刺激糧食生產(chǎn)而言，目前政策導(dǎo)向功能在很多縣市已經(jīng)逐步消退。像其他許多地方一樣，中央財政支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在湖南也變成了人人有份的普惠制收入補(bǔ)貼，不能有效起到激勵糧食生產(chǎn)的作用。對規(guī)模種糧的支持，主要體現(xiàn)在地方財政上。為支持種糧大戶發(fā)展，湖南省按照財政部開展種糧食大戶補(bǔ)貼試點工作的要求，細(xì)化實施方案，將糧食種植面積20hm2及以上 （其中小麥或水稻面積10hm2及以上）的大戶納入補(bǔ)貼范圍，對267hm2以下的大戶每667m2補(bǔ)貼230元，267hm2以上的每戶給予定額補(bǔ)貼100萬元，補(bǔ)貼資金與建設(shè)改造農(nóng)田水利、晾曬、倉儲設(shè)施，購置農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、農(nóng)資等掛鉤，實行報賬制。2013年3月份之前，省財政對種植水稻的家庭農(nóng)場每年每667m2給予200元土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼；從3月份開始將其改為獎勵補(bǔ)貼，獎勵范圍有家庭農(nóng)場糧食高產(chǎn)競賽、秸稈還田、農(nóng)機(jī)直播、新農(nóng)藝新技術(shù)推廣、生產(chǎn)考核等，與考核結(jié)果掛鉤。此外，省市、縣財政對家庭農(nóng)場按農(nóng)機(jī)總價的50%～70%進(jìn)行補(bǔ)貼；家庭農(nóng)場的水稻保險保費(fèi)全部由區(qū)財政承擔(dān)。

2.4 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后

湖南省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度。在一家一戶小規(guī)模分散經(jīng)營情況下，農(nóng)戶往往沒有積極性也沒有能力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營比重提升的情況下，如果土地流轉(zhuǎn)關(guān)系穩(wěn)定，新型經(jīng)營主體有積極性去改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，但需要政府幫助解決投入問題。政府近幾年在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上累計投入2億多元，在水利設(shè)施、機(jī)耕道、耕地整治等方面，大大改善了全區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，家庭農(nóng)場獲得了很好的發(fā)展環(huán)境，家庭農(nóng)場只需競爭耕地經(jīng)營權(quán)即可，不必為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)心，甚至不必為建豬舍投入一分錢。促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，國家需要在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目上加大投入和扶持力度。

2.5 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展缺乏具有相應(yīng)素質(zhì)的人才

與傳統(tǒng)一般小農(nóng)相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要體現(xiàn)在新知識、新技術(shù)、新理念、新裝備等方面的集成上。隨著經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，新型主體普遍感到知識技術(shù)欠缺和人才儲備不足。種糧大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，特別是從事高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體，一方面強(qiáng)烈感到需要提高自身素質(zhì)，另一方面也求賢若渴。在永州市和郴州市，食用菌生產(chǎn)是一大產(chǎn)業(yè)，但人才較為缺乏。據(jù)食用菌有限公司負(fù)責(zé)人介紹，目前食用菌產(chǎn)業(yè)缺乏實用型技術(shù)人才，農(nóng)業(yè)院校的食用菌人才培養(yǎng)太少，現(xiàn)有許多從業(yè)人員是學(xué)微生物的。株洲市家庭農(nóng)場主李春風(fēng)雖然只種糧和養(yǎng)豬，而且參加過政府部門組織的小麥種植、生豬飼養(yǎng)、土壤施肥等多項培訓(xùn)，并獲得好幾本證書，但他仍然感到自己在農(nóng)業(yè)技術(shù)上還需要不斷提高，才能滿足農(nóng)場經(jīng)營發(fā)展的需要。近幾年，湖南省在新型農(nóng)民培養(yǎng)以及農(nóng)業(yè)高素質(zhì)人才的引進(jìn)上取得了一定成效，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要相比差距還很大。農(nóng)業(yè)后繼乏人問題突顯，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體人才培育的財政扶持刻不容緩。

3 財政支持湖南新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展思路

3.1 完善財政支農(nóng)制度環(huán)境建設(shè)

不言而喻，農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)健康、有序、良性的發(fā)展至關(guān)重要，政府對于農(nóng)業(yè)發(fā)展、尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視程度日益顯現(xiàn)，涉農(nóng)法律法規(guī)、政策措施陸續(xù)出臺實施。如為了農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金的保證， 《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定 “國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度，不能低于國家經(jīng)常性收入的增長幅度”；為了鼓勵現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新和成果推廣，國務(wù)院 《農(nóng)業(yè)科技發(fā)展綱要》規(guī)定 “中央和地方每年安排的財政對農(nóng)業(yè)科技投入的增長速度要高于其財政收入的年增長速度”；為了鼓勵適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，政府采取了一系列配套措施，如稅收優(yōu)惠制度、專項財政資金、政府示范項目建設(shè)等。

3.2 保障財政支農(nóng)投入力度

根據(jù)相關(guān)學(xué)者的測算，我國最優(yōu)財政涉農(nóng)支出規(guī)模應(yīng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的47.2%。但在1978～2009年間，實際財政涉農(nóng)支出的最高比例僅為14.79%。這不但導(dǎo)致政府投入不足，更為關(guān)鍵的是財政資金的引導(dǎo)效果無法充分發(fā)揮，民間投入更為短缺，直接導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中所需的資金需求遠(yuǎn)未得到滿足。

如前所述，我國 《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定 “國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度，不能低于國家經(jīng)常性收入的增長幅度”，這是保障財政涉農(nóng)支出規(guī)模的重要法律依據(jù)。在實際操作中，各級政府部門在進(jìn)行財政資金的安排時，首先要保證法律規(guī)定切實轉(zhuǎn)化為實際政策，要保證既定的各項財政涉農(nóng)支出資金 （如糧食生產(chǎn)專項資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項資金等）得到及時、足額的落實；其次在財政支出逐年增長的背景下，應(yīng)保證財政新增支出向涉農(nóng)領(lǐng)域的適當(dāng)傾斜，擴(kuò)大財政涉農(nóng)支出的規(guī)模。由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出的高投入、高風(fēng)險和不確定性等特點，所以政府財政資金不但可以保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金的基礎(chǔ)性有效供給，而且還可以通過示范效應(yīng)引導(dǎo)社會資金在涉農(nóng)領(lǐng)域的規(guī)模投入，最終形成高效的、多元化的支農(nóng)投入體系，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對龐大資金投入的需求。

3.3 強(qiáng)化財政支農(nóng)集中度

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)人力資本投入等方方面面的問題。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，政府扶持是不可或缺的，財政投入更是必不可少的。但由于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要多維度推進(jìn)，這導(dǎo)致財政支農(nóng)支出必須進(jìn)行綜合考慮和協(xié)調(diào)，也往往形成相對有限的財政資金面面俱到、大面積撒網(wǎng)的局面，財政支持的重點不突出，集中顯示度不理想。

3.4 優(yōu)化財政支農(nóng)政策手段

為了有效推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，政府在財政支農(nóng)方面采取了多種多樣的政策手段，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、專項財政資金項目、涉農(nóng)稅收優(yōu)惠安排等。這一系列財政支農(nóng)政策對于提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和機(jī)械化水平、提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入水平、改善和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面確實起到了非常重要的作用，但仍存在著一些不盡如人意的地方，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入尚顯不足、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化較慢等。

在優(yōu)化財政支農(nóng)正常手段方面，我們同樣可以學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗。如在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面，我們應(yīng)靈活運(yùn)用WTO體制的相關(guān)安排，充分利用 “綠箱”補(bǔ)貼和 “黃箱”補(bǔ)貼，如設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)資源儲備補(bǔ)貼等相關(guān)項目，提升農(nóng)業(yè)綜合競爭力。再如在涉農(nóng)稅收優(yōu)惠安排方面，在保證原有政策持續(xù)性的基礎(chǔ)上，特別針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和機(jī)械化等方面適度傾向。