文/謝金蘋 北京市審計(jì)局

近年來各級(jí)政府不斷加大農(nóng)林、水務(wù)、城建、地鐵公交等公共設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)力度，引起社會(huì)公眾對(duì)這些投資項(xiàng)目所取得的經(jīng)濟(jì)性、效益與效果性的持續(xù)關(guān)注。在這種時(shí)代背景下，政府審計(jì)機(jī)關(guān)也正開始逐年加大政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作力度，以期對(duì)其進(jìn)行持續(xù)、有效的監(jiān)督，發(fā)揮好審計(jì)機(jī)關(guān)“免疫系統(tǒng)”功能的作用。目前政府主要通過跟蹤審計(jì)來監(jiān)督評(píng)價(jià)此類項(xiàng)目，但由于跟蹤審計(jì)方法本身存在著一些局限性，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目在審計(jì)過程中隱含著較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。本文主要對(duì)政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)實(shí)踐中所潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效分析，進(jìn)而提出一些風(fēng)險(xiǎn)防范與控制措施來完善跟蹤審計(jì)工作。

政府投資項(xiàng)目/跟蹤審計(jì)/風(fēng)險(xiǎn)/防范

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和政府投資規(guī)模的不斷擴(kuò)展，重大政府投資建設(shè)項(xiàng)目逐漸成為各級(jí)政府關(guān)心的熱點(diǎn)，廣大社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，因此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)每年都要開展相關(guān)工程項(xiàng)目的審計(jì)工作，意在監(jiān)督財(cái)政資金的使用與管理，從而有效提高政府項(xiàng)目資金使用效益。近幾年，筆者通過參加幾個(gè)重大政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)工作，總結(jié)出目前政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作中存在的一些問題，并探究其潛在的一些審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出若干有效防止跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的措施與對(duì)策，達(dá)到進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的目標(biāo)。

一、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

為了有效監(jiān)督政府財(cái)政資金的使用，國家審計(jì)部門對(duì)一些重大政府投資項(xiàng)目開展了跟蹤審計(jì)，例如汶川災(zāi)后重建工程、京滬高鐵項(xiàng)目、公交地鐵投資項(xiàng)目、萬畝造林工程等。這些跟蹤審計(jì)工作，一方面有效監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施單位依法依規(guī)合理使用項(xiàng)目資金，對(duì)項(xiàng)目開展中存在的問題及時(shí)進(jìn)行整改；另一方面積極督促項(xiàng)目實(shí)施單位重視工程質(zhì)量，確保項(xiàng)目發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益。

因此，政府通常采用跟蹤審計(jì)方式對(duì)此類重大公共項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也是是目前一種最為有效的方法。然而，跟蹤審計(jì)本身存在著一些局限性和不足，例如跟蹤審計(jì)機(jī)關(guān)及人員對(duì)特定項(xiàng)目的相關(guān)法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、制約因素、風(fēng)險(xiǎn)控制等估計(jì)不足，造成在開展政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過程時(shí)產(chǎn)生一些審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）執(zhí)業(yè)環(huán)境變化所引起的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

隨著全社會(huì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)表的審計(jì)意見的重視和依賴，促使審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)范圍與職能日益擴(kuò)大，審計(jì)對(duì)象日益復(fù)雜，審計(jì)內(nèi)容日益廣泛。審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)已經(jīng)從傳統(tǒng)的事后監(jiān)督擴(kuò)展到項(xiàng)目全過程監(jiān)督，并且涉及到重大投資項(xiàng)目、各類突發(fā)事件、環(huán)境保護(hù)及民生等各個(gè)方面，這樣客觀上要求審計(jì)人員能夠應(yīng)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的審計(jì)工作，然而審計(jì)人員專業(yè)的局限性為跟蹤審計(jì)工作帶來了一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。例如新技術(shù)、新工藝、新材料在工程項(xiàng)目中不斷應(yīng)用，要求跟蹤審計(jì)人員必須具備更加廣闊、更加新穎的專業(yè)知識(shí)，如果審計(jì)人員不具備這些新知識(shí)，就可能導(dǎo)致在陌生領(lǐng)域發(fā)表不專業(yè)、甚至是錯(cuò)誤的審計(jì)意見，使審計(jì)工作的客觀性和公證性受到質(zhì)疑，嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力。因此，審計(jì)工作執(zhí)業(yè)環(huán)境的多樣性和審計(jì)人員專業(yè)的不對(duì)稱造成了一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）工程項(xiàng)目管理過程中的各種不規(guī)范因素對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響

工程建設(shè)項(xiàng)目一般建設(shè)工期長、涉及環(huán)節(jié)多，項(xiàng)目資金管理鏈條較長，有些存在著招投標(biāo)不規(guī)范，串標(biāo)、圍標(biāo)、抬標(biāo)以及借用施工資質(zhì)等違規(guī)現(xiàn)象；有些存在著故意拖延工期、降低工程質(zhì)量，聘用非專業(yè)人員進(jìn)行項(xiàng)目管理而造成管理水平不高的現(xiàn)象；有些存在著項(xiàng)目資金使用不規(guī)范，結(jié)算與預(yù)算不符，甚至是項(xiàng)目資金挪作它用等違法違規(guī)現(xiàn)象；有些存在著合同條款不清晰，甲乙雙方權(quán)責(zé)不明確，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等現(xiàn)象。以上這些無不增加了政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的復(fù)雜性，導(dǎo)致審計(jì)人員對(duì)工程項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不清，理解偏差，考慮不周，影響審計(jì)意見，帶來較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)人員綜合素質(zhì)不均衡引發(fā)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

部分審計(jì)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，職業(yè)道德素質(zhì)不高，工作中沒有遵循必要的謹(jǐn)慎性原則，工作中徇私舞弊、隱瞞真實(shí)審計(jì)情況，還有少數(shù)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力匱乏，很難單獨(dú)完成審計(jì)任務(wù)，更有甚者即使發(fā)現(xiàn)審計(jì)疑點(diǎn)，由于時(shí)間及其它某種原因，對(duì)發(fā)現(xiàn)的審計(jì)疑點(diǎn)不再進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)與審查，敷衍了事，直接造成較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)引起的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于待審計(jì)的政府投資項(xiàng)目數(shù)量之多，規(guī)模之大，業(yè)務(wù)之復(fù)雜，客觀上要求審計(jì)機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)赝馄傅谌綄徲?jì)機(jī)構(gòu)協(xié)助完成政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)任務(wù)。一些外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)自身人員不能承接如此多的審計(jì)項(xiàng)目，為了追求更多的項(xiàng)目利潤，一方面外聘大量實(shí)習(xí)生或非專業(yè)人員，造成審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)際審計(jì)能力不能達(dá)到招標(biāo)所規(guī)定的要求；另一方面審計(jì)機(jī)構(gòu)人員流動(dòng)性大，工作延續(xù)性差，造成審計(jì)工作質(zhì)量不達(dá)標(biāo)；甚至有些審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)資格和能力也盲目降低投標(biāo)價(jià)格來應(yīng)標(biāo)，導(dǎo)致審計(jì)工作無法開展。特別是在一些較為專業(yè)的跟蹤審計(jì)工作中，出現(xiàn)此類審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的概率較大。

二、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范與對(duì)策

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范是對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)全面、系統(tǒng)、連續(xù)和及時(shí)地控制，以達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高效率和效果的目的。針對(duì)上述審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采用科學(xué)的分析方法厘清風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，采取系統(tǒng)的、合理的、全面的應(yīng)對(duì)措施加以規(guī)避，以提高審計(jì)工作質(zhì)量。

（一）強(qiáng)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善跟蹤審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)工作帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給審計(jì)工作帶來不可估量的損失。要減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)人員就必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)做好審計(jì)工作的責(zé)任感和使命感。特別是從事政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的人員，必須具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和審計(jì)嗅覺，以彌補(bǔ)這種新興審計(jì)方式的不足。

目前，針對(duì)各類政府投資項(xiàng)目，在跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)操作中，沒有一套統(tǒng)一的操作指南，審計(jì)項(xiàng)目的復(fù)雜性導(dǎo)致審計(jì)流程存在諸多差異，從而需要建立一整套規(guī)范的、內(nèi)容詳盡的標(biāo)準(zhǔn)來保證投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果。建立標(biāo)準(zhǔn)的目的是規(guī)定審計(jì)各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審計(jì)效果，從而遏制審計(jì)結(jié)果模糊、整改意見形同虛設(shè)等現(xiàn)象，有效地規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

有了較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和完善的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)就可以主動(dòng)采取措施，針對(duì)不同的項(xiàng)目制定相應(yīng)的跟蹤審計(jì)流程，發(fā)現(xiàn)和糾正審計(jì)中存在的問題，使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)降到最低水平，促使跟蹤審計(jì)工作規(guī)范有序進(jìn)行。

（二）把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范審計(jì)程序，提高審計(jì)效率

跟蹤審計(jì)要求審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤項(xiàng)目建設(shè)全過程，沿著項(xiàng)目周期展開全程審計(jì)。然而我國有大量亟待審計(jì)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目，要讓有限（甚至是不足）的審計(jì)工作者對(duì)這些項(xiàng)目開展全程跟蹤審計(jì)，達(dá)到事半功倍效果，就需要抓住項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，例如項(xiàng)目論證、項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目評(píng)審、工程與參數(shù)設(shè)計(jì)、招投標(biāo)過程、政府采購各環(huán)節(jié)以及項(xiàng)目資金結(jié)算等。

另外，在政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中，必須重視審計(jì)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范操作，一方面審計(jì)人員應(yīng)及時(shí)記錄審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)和相應(yīng)審計(jì)結(jié)論；另一方面認(rèn)真編制審計(jì)工作底稿，定性審計(jì)問題，提出審計(jì)意見或建議。最后，在跟蹤審計(jì)中要充分運(yùn)用審計(jì)軟件開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，分析匯總各種財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，以提高審計(jì)工作效率。

（三）提高審計(jì)人員能力，降低跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的大小，客觀上由審計(jì)人員的能力所決定。審計(jì)人員能力的提高，除了通過外面招聘吸收新鮮“血液”提高外，一般都是通過培訓(xùn)來完成。一是加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高政治覺悟，樹立正確的人生觀、價(jià)值觀，珍愛審計(jì)事業(yè)，從整體上提高審計(jì)人員政治思想素養(yǎng)；二是加強(qiáng)審計(jì)人員的廉政建設(shè)，避免在審計(jì)過程中拿原則做交易，掩蓋隱瞞問題真相，以防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；三是不斷提高審計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)和審計(jì)能力，督促并支持從事政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的人員學(xué)習(xí)相應(yīng)的政策、法規(guī)；四是跟蹤審計(jì)人員要深入現(xiàn)場(chǎng)，了解項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展情況，提高實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（四）加強(qiáng)外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)管理，保證審計(jì)工作質(zhì)量

由于每年政府投資項(xiàng)目逐年增加，審計(jì)機(jī)關(guān)為了高效完成審計(jì)工作任務(wù)，常常會(huì)委托一些社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)來協(xié)助審計(jì)。委托社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)來協(xié)助審計(jì)應(yīng)采用公開招投標(biāo)方式，選擇技術(shù)、實(shí)力等各方面強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)，以從源頭上提高審計(jì)工作質(zhì)量；而更重要的是委派機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)管理人員，定期對(duì)外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督與考核，同時(shí)制定一套具有可操作性的管理辦法和考核體系加以約束與獎(jiǎng)勵(lì)，從而有效減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，確保審計(jì)工作質(zhì)量。