吳秋實(shí)，楊親親

（湖北大學(xué)商學(xué)院金融學(xué)系，武漢430062）

2008年的全球性金融危機(jī)致使大量銀行破產(chǎn)，究其原因，一方面是由于金融衍生產(chǎn)品及金融創(chuàng)新產(chǎn)品的復(fù)雜性使得風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理更加困難，另一方面是缺乏專門針對(duì)問(wèn)題銀行救助和破產(chǎn)處置的機(jī)制。危機(jī)中，部分銀行由于沿用程序拖沓的公司破產(chǎn)處置制度使其錯(cuò)過(guò)了最佳救助時(shí)機(jī)，從而被迫進(jìn)入破產(chǎn)清算，甚至還增加了銀行的破產(chǎn)成本。這說(shuō)明，普通的公司破產(chǎn)制度無(wú)法解決現(xiàn)有銀行的破產(chǎn)處置問(wèn)題，為了能夠?qū)I(yè)、高效地處置問(wèn)題銀行，各國(guó)必須建立銀行特殊處置制度。

危機(jī)發(fā)生之后，金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）開(kāi)始著手協(xié)調(diào)各國(guó)政策以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，并加強(qiáng)了各國(guó)的金融監(jiān)管。特別是在銀行處置制度方面，金融穩(wěn)定理事會(huì)提出了完整的政策意見(jiàn)以及實(shí)施的時(shí)間框架，從而實(shí)現(xiàn)了由普通銀行破產(chǎn)制度向銀行特殊破產(chǎn)制度的逐步轉(zhuǎn)變。在開(kāi)放程度較高的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這項(xiàng)銀行特殊處置制度將會(huì)對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的未來(lái)經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管產(chǎn)生重大影響。

一、FSB的成立及職能轉(zhuǎn)變

金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）在成立之初主要是由七個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家（G7）為促進(jìn)金融體系穩(wěn)定而形成的合作組織。之后，由于新興市場(chǎng)國(guó)家對(duì)全球的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融穩(wěn)定的影響越來(lái)越顯著，2009年的倫敦峰會(huì)決定將FSB成員擴(kuò)展至包括二十國(guó)集團(tuán)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)體和國(guó)際組織，同時(shí)FSF正式更名為FSB（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）。金融危機(jī)之后，各國(guó)借助于二十國(guó)集團(tuán)這一有利平臺(tái)，在加強(qiáng)金融監(jiān)管和制定銀行處置制度上達(dá)成廣泛一致。它使二十國(guó)集團(tuán)結(jié)束了最初幾年的松散、非正式國(guó)際組織的狀況，并開(kāi)始在促進(jìn)和維護(hù)各國(guó)和全球金融體系的穩(wěn)定、化解金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融監(jiān)管及相關(guān)政策制定與執(zhí)行方面發(fā)揮著重要作用。

二、銀行特殊處置制度產(chǎn)生的背景和原因

在2007—2008年的全球金融危機(jī)中，為遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般采用兩種措施處置問(wèn)題銀行。第一種措施是運(yùn)用社會(huì)公共資源來(lái)救助危機(jī)中的銀行。為防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊國(guó)民經(jīng)濟(jì)，政府不惜動(dòng)用大量公共資金去救助具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，從而形成其“大而不倒”（too-Big-to-Fail）現(xiàn)象。大型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)損失最終由納稅人買單。第二種措施是采用傳統(tǒng)的公司破產(chǎn)制度來(lái)應(yīng)對(duì)銀行破產(chǎn)問(wèn)題。由于缺乏專業(yè)性和針對(duì)性，公司破產(chǎn)管理人和清算人也難以勝任銀行破產(chǎn)的清算任務(wù)。此外，普通破產(chǎn)法由于程序拖沓，并且缺乏處理危機(jī)的有效條款，因此，對(duì)金融穩(wěn)定維護(hù)的貢獻(xiàn)率不高。而且，該種措施主要考慮債權(quán)人的價(jià)值最大化，在存款人利益的保護(hù)上卻沒(méi)有作明確的說(shuō)明，所以，這種措施很有可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)該國(guó)的金融系統(tǒng)喪失信心。

以上兩種應(yīng)對(duì)措施在金融危機(jī)中都暴露了諸多弊端，各國(guó)意識(shí)到現(xiàn)有的處置制度并不能有效應(yīng)對(duì)銀行所面臨的危機(jī)，因此，建立新的銀行危機(jī)處置機(jī)制應(yīng)成為各國(guó)的首要任務(wù)，以便當(dāng)銀行再次發(fā)生危機(jī)時(shí)能夠有效應(yīng)對(duì)。為此，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）致力于構(gòu)建系統(tǒng)重要性銀行處置框架。不同于普通公司破產(chǎn)制度，銀行特殊處置制度有利于保護(hù)問(wèn)題銀行的資產(chǎn)，并且程序簡(jiǎn)捷高效，具有專業(yè)性。

三、系統(tǒng)重要性銀行有效處置的主要內(nèi)容

（一）系統(tǒng)重要性銀行的概念與識(shí)別

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）是指其倒閉可能給整個(gè)金融體系帶來(lái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能引發(fā)金融危機(jī)并危及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融機(jī)構(gòu)。對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的界定，其主要標(biāo)準(zhǔn)是該機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的潛在影響。該標(biāo)準(zhǔn)主要包括三個(gè)方面：一是規(guī)模，即金融機(jī)構(gòu)所能提供的金融服務(wù)總量。二是關(guān)聯(lián)度，即該機(jī)構(gòu)與金融系統(tǒng)其他要素之間的關(guān)聯(lián)程度。三是可替代性，即若該機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，其他金融機(jī)構(gòu)能夠迅速地在很大程度上提供相似或相同的服務(wù)。

（二）系統(tǒng)重要性銀行處置制度框架及介紹

1.加強(qiáng)處置中的自救權(quán)利

自救一般可分為合同式自救和法定式自救兩種類型。根據(jù)FSB對(duì)自救的定義，處置中的自救是指在特別處置程序內(nèi)行使法定權(quán)利，因此，屬于法定式自救。自救主要是通過(guò)補(bǔ)充資本或是對(duì)過(guò)渡實(shí)體的資本化來(lái)使得金融功能得以延續(xù)。銀行自救能夠有效減少“大而不倒”現(xiàn)象，因?yàn)樽跃仁谴_保危機(jī)中銀行的成本由股東和無(wú)債權(quán)擔(dān)保人承擔(dān)，而不再是由納稅人承擔(dān)，從而減少政府運(yùn)用公共資金去救助問(wèn)題銀行，將破產(chǎn)程序?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)損失降到最低。

2.制定恢復(fù)和處置計(jì)劃

金融危機(jī)之后，F(xiàn)SB一直致力于研究并制定銀行處置制度框架，其中恢復(fù)和處置計(jì)劃是該框架中最重要的一項(xiàng)?！盎謴?fù)和處置計(jì)劃”（Recovery and Resolution Plan，RRP）又稱生前遺囑（Living wills），包含“恢復(fù)計(jì)劃”（Recovery Plan）和“處置計(jì)劃”（Resolution Plan）兩個(gè)部分。恢復(fù)計(jì)劃主要用于那些處于危機(jī)中的金融機(jī)構(gòu)，它們往往具備清償能力，能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)，但無(wú)需立即進(jìn)入處置環(huán)節(jié)的階段。處置計(jì)劃是在當(dāng)恢復(fù)計(jì)劃不足以使金融機(jī)構(gòu)擺脫困境，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將采取必要的行動(dòng)和措施，以確保機(jī)構(gòu)得以有序處置或關(guān)閉。處置計(jì)劃旨在避免納稅人資金被用于救助金融機(jī)構(gòu)。對(duì)于全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，處置計(jì)劃應(yīng)該由母國(guó)當(dāng)局與東道國(guó)當(dāng)局共同制定。

恢復(fù)與處置計(jì)劃的最終目標(biāo)就是解決銀行“大而不倒”的問(wèn)題，因此，RRP的實(shí)施將在一定程度上使銀行更科學(xué)、更合理地把握風(fēng)險(xiǎn)和收益之間的平衡。但是，RRP的實(shí)施對(duì)全球化經(jīng)營(yíng)的銀行可能會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)影響，例如，在RRP尚未形成全球統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之前，各相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)對(duì)RRP有不同的具體要求，這樣就增加了銀行的協(xié)調(diào)成本、銀行面對(duì)的不確定性以及從事監(jiān)管套利的機(jī)會(huì)。

3.債權(quán)人先后受償順序

商業(yè)銀行是主要的金融機(jī)構(gòu)，它的業(yè)務(wù)范圍大、客戶數(shù)量多、涉及面廣，所以，商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)的債務(wù)清償順序安排也尤為重要。因此，各國(guó)立法必須充分考慮其特殊性，作出適用于商業(yè)銀行本身的破產(chǎn)清償程序安排。

在破產(chǎn)中，清算人應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定的索償順序來(lái)進(jìn)行分配，最高優(yōu)先權(quán)的債權(quán)人最先得到償還。一般來(lái)說(shuō)，優(yōu)先權(quán)排序由高到低為：有擔(dān)保債權(quán)人、在清算安排中優(yōu)先權(quán)排序上升的債權(quán)人、其他優(yōu)先債權(quán)人、一般無(wú)擔(dān)保債權(quán)人、無(wú)擔(dān)保次級(jí)債務(wù)持有人、股東。但是在一些國(guó)家，存款人與一般無(wú)擔(dān)保債權(quán)人的優(yōu)先權(quán)并不相同。這被稱為“存款人優(yōu)先權(quán)”。存款人可以通過(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)制得到保護(hù)和補(bǔ)償，但在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基于法律規(guī)定在賠付了存款人的存款損失之后，其取得的代位求償權(quán)相對(duì)于一般債權(quán)人具有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。存款優(yōu)先權(quán)的設(shè)立降低了非保險(xiǎn)存款人維持排序的積極性，同時(shí)也增強(qiáng)了無(wú)存款負(fù)債持有人對(duì)銀行監(jiān)控的積極性。

4.建立跨境合作安排

SIFIs跨境處置合作法律框架是從總體對(duì)金融機(jī)構(gòu)的母國(guó)和相關(guān)東道國(guó)的處置責(zé)任和義務(wù)作出指導(dǎo)性安排，旨在推動(dòng)與促進(jìn)各國(guó)在金融機(jī)構(gòu)跨境處置上的有效合作。SIFIs跨境處置合作采用的是法律救濟(jì)與司法行動(dòng)相結(jié)合的模式，即SIFIs的處置機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在有效的法律救濟(jì)和司法程序制度下有能力迅速、靈活地運(yùn)用處置權(quán)利。在司法管轄權(quán)范圍內(nèi)，法院的指令仍然適用于處置程序，以便確保處置計(jì)劃符合法定的時(shí)間要求。此外，為實(shí)現(xiàn)母國(guó)與東道國(guó)之間信息的共享與協(xié)調(diào)，所有SIFIs應(yīng)建立母國(guó)和東道國(guó)相關(guān)當(dāng)局之間的單家機(jī)構(gòu)的合作協(xié)議。

（三）銀行處置制度的作用及目的

第一，促使各國(guó)進(jìn)行立法改革。為防范系統(tǒng)重要性銀行破產(chǎn)帶來(lái)的影響，F(xiàn)SB制定了SIFIs有序退出的處置框架。不少國(guó)家受此影響開(kāi)始著手立法改革：澳大利亞引入了存款保險(xiǎn)制度等。英國(guó)在2009年《銀行法》中引入處置制度（SRR）后，再次通過(guò)立法規(guī)定商業(yè)銀行與投資銀行必須建立“恢復(fù)與處置計(jì)劃”（RRPs）；此外，英國(guó)財(cái)政部在2012年8月發(fā)布一項(xiàng)立法咨詢報(bào)告，主要針對(duì)如何增強(qiáng)非銀行類金融機(jī)構(gòu)的SIFIs的危機(jī)處置機(jī)制進(jìn)行了論證（FSB，2012）。在美國(guó)，《多德-弗蘭克法案》明確了危機(jī)處置中作出決斷的權(quán)力，同時(shí)也提供了有序清算的方案。

第二，高效、專業(yè)地處置問(wèn)題銀行。銀行處置制度賦予了相關(guān)機(jī)構(gòu)更多的權(quán)限，能夠使其快速地處置問(wèn)題銀行。比如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在不舉行聽(tīng)證會(huì)的情況下直接任命管理人對(duì)銀行進(jìn)行處置。相比于普通公司破產(chǎn)制度，銀行處置制度簡(jiǎn)化程序，限制法院的角色，使其在金融機(jī)構(gòu)的處置上更具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，銀行處置制度將處置權(quán)限賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)，央行或存款保險(xiǎn)公司，由于這些機(jī)構(gòu)具備較強(qiáng)的專業(yè)性，所以，銀行處置制度也解決了專業(yè)性缺失的問(wèn)題。

第三，提高自救能力。根據(jù)FSB的要求，自2012年起，SIFIs需每年提交生前遺囑計(jì)劃。制訂生前遺囑計(jì)劃會(huì)迫使管理層對(duì)其內(nèi)部蘊(yùn)涵的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估量，能夠使其在以后的經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中有意識(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)SIFIs形成內(nèi)部的限制和約束。提交生前遺囑計(jì)劃，能夠使大型金融機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎地選擇投資計(jì)劃，同時(shí)也會(huì)使破產(chǎn)成為一個(gè)可行的解決方案。此外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在危機(jī)管理和處置過(guò)程中扮演了重要角色，由于他們會(huì)保護(hù)保險(xiǎn)范圍內(nèi)的存款人，所以，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也會(huì)通過(guò)各種渠道參與金融機(jī)構(gòu)的處置。銀行處置制度的實(shí)施將加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的自救功能，逐步減少“大而不倒”（too-big-to-fail）現(xiàn)象。

四、銀行處置新規(guī)對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的影響

（一）我國(guó)問(wèn)題銀行處置的現(xiàn)狀

我國(guó)銀行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管和分業(yè)經(jīng)營(yíng)，所以銀行破產(chǎn)處置的情況并不多見(jiàn)，其中最具代表性的就是1998年對(duì)于海南發(fā)展銀行的破產(chǎn)處置。我國(guó)在處置破產(chǎn)銀行上仍缺乏完善的機(jī)制，在銀行處于危機(jī)之中時(shí)，中央銀行一般會(huì)通過(guò)增資擴(kuò)股或再貸款的方式給銀行注資；在這些手段不能滿足問(wèn)題銀行的流動(dòng)性時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局會(huì)成立接管組織強(qiáng)行介入問(wèn)題銀行的處置，以保障債權(quán)人和存款人的利益。問(wèn)題銀行若在各種方法之下都難以救助成功，結(jié)果一般是被其他金融機(jī)構(gòu)收購(gòu)或是合并，甚至?xí)灰婪P(guān)閉并進(jìn)行清算。

（二）銀行處置新規(guī)對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的影響及啟示

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)際間的交流與影響逐漸加深。作為二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)之一的中國(guó)，在銀行處置制度上也逐漸與國(guó)際規(guī)定趨于一致。但由于中國(guó)銀行業(yè)處于發(fā)展階段，在銀行處置制度的很多方面尚需完善。

1.完善相關(guān)的法律體系。我國(guó)的《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》屬于普通破產(chǎn)法，程序拖沓，缺乏專業(yè)性，不利于保護(hù)問(wèn)題銀行資產(chǎn)，運(yùn)用破產(chǎn)法處置問(wèn)題銀行勢(shì)必會(huì)增加成本。而《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律，雖然規(guī)定了商業(yè)銀行被接管、合并，被撤銷，解散和破產(chǎn)清算的形式，但是實(shí)際上這些規(guī)定缺乏可操作性。因此，完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律法規(guī)，是處理銀行危機(jī)的重要前提。

2.開(kāi)辟多種資金援助渠道。在我國(guó)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉時(shí)，一般是財(cái)政部的中央專項(xiàng)借款或是央行再貸款提供救助資金。金融危機(jī)后，這種救助方式的弊端更加明顯地顯現(xiàn)出來(lái)。為維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，開(kāi)辟多樣化的救助渠道是必經(jīng)之路。因此，我國(guó)可借鑒國(guó)際上的做法，比如，采取發(fā)行次級(jí)債券、特別國(guó)債、有擔(dān)保再貸款等手段。

3.堅(jiān)持損失分擔(dān)和最小解決成本原則。當(dāng)政府對(duì)問(wèn)題銀行注資救助時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立明確的約束機(jī)制，股東、管理層等利益相關(guān)者都必須承擔(dān)相應(yīng)的損失。在此期間，股東應(yīng)承諾支持銀行不分配股利的計(jì)劃；管理層也必須面對(duì)調(diào)整，并壓縮其薪酬計(jì)劃或延遲長(zhǎng)期激勵(lì)的支付。這也是解決“大而不倒”問(wèn)題的有效措施。如果銀行利益相關(guān)者均免于承擔(dān)損失或是將損失轉(zhuǎn)嫁給納稅人承擔(dān)，便會(huì)極大地增加道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立符合中國(guó)國(guó)情的銀行處置制度。由于當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)逐步加強(qiáng)，我國(guó)銀行業(yè)應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制意識(shí)，各風(fēng)控部門要嚴(yán)格履行其職責(zé)并定期匯報(bào)。同時(shí)，對(duì)于生前遺囑的制訂，中國(guó)系統(tǒng)重要性銀行將首先制訂恢復(fù)及處置計(jì)劃，其中，恢復(fù)計(jì)劃由商業(yè)銀行自身擬定，而處置計(jì)劃更多由監(jiān)管部門擔(dān)當(dāng)。對(duì)于中國(guó)系統(tǒng)重要性銀行，生前遺囑的執(zhí)行離不開(kāi)存款保險(xiǎn)制度的配合。因此，中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度的制訂迫在眉睫。這些舉措不僅僅是與國(guó)際銀行處置做法接軌，更重要的是考慮到中國(guó)的銀行業(yè)目前屬于分業(yè)監(jiān)管但銀行業(yè)務(wù)模式正向混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的特殊形勢(shì)。

[1]蘇潔澈.英美銀行破產(chǎn)法述評(píng)——以銀行特殊破產(chǎn)制度為中心[J].環(huán)球法律評(píng)論，2013，（2）.

[2]趙宗博.關(guān)于二十國(guó)集團(tuán)活動(dòng)成果的若干思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2010，（2）.

[3]李雪顏，張俊杰，謝亮，張莉琴.從G-SIFIs到我國(guó)金融監(jiān)管體制改革創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考[J].海南金融，2013，（4）.

[4] 李仁真，周憶.論金融機(jī)構(gòu)的“生前遺囑”制度[J].證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)，2012，（7）.

[5]孫珺.德國(guó)《信貸機(jī)構(gòu)重整與有序清算法》介評(píng)[J].德國(guó)研究，2012，（4）.

[6]Robert DeYoung.Michal Kowalik.Jack Reidhill.A theory of failed bank resolution：Technological change and political economics[J].Financial Stability，2012.

[7]Ciprian Necula.Alina-Nicoleta Radu.A world assessment of bank resolution fund premiums[J].Procedia-Social and Behavioral Sciences，2012.

[8]Mathias Dewatripont.Xavier Freixas.Bank resolution：a framework for the assessment of regulatory intervention[J].Oxford Review of Economic Policy，2011.