曾 越

(廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510635)

1.洪水危機及恢復(fù)管理

1.1 洪水危機

洪水災(zāi)害自古以來一直是人類的最大威脅之一，根據(jù)聯(lián)合國救災(zāi)協(xié)作局統(tǒng)計，15 種主要自然災(zāi)害中，洪水所造成的損失和人身死亡高居首位。洪水規(guī)律與水文氣象規(guī)律有關(guān)，而由于水文氣象的隨機性，洪澇災(zāi)害具有一定的突發(fā)性，易形成洪水危機。

1.2 洪水危機的恢復(fù)管理

［美］羅伯特.希斯(Robert Heath)在《危機管理》中提出4R 管理模式，包括如何減少危機情景的發(fā)生 (Reduction)、如何做好危機管理的準(zhǔn)備工作(Readiness)、如何應(yīng)對危機事件 (Response) 以及如何從危機事件中恢復(fù)(Recovery)等四個方面。按照4R 模式，洪水危機的管理包括事前預(yù)防管理、事中應(yīng)對處理和事后恢復(fù)管理。

恢復(fù)管理是洪水危機管理工作中的重要內(nèi)容，一方面可以為各級政府部門提供一個挽回部分損失、糾正混亂的機會，幫助我們處理了解掌握重建的成本;另一方面可使我們從中汲取危機教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗，從危機中學(xué)習(xí)提高。

2.恢復(fù)管理的主要內(nèi)容

洪水危機給社會和人民帶來巨大的損失，如損耗大量的社會物質(zhì)財富，摧毀水利工程設(shè)施，危害人們的生命安全，給受災(zāi)人們?nèi)说男睦韼黼y以恢復(fù)的陰影。洪水危機的恢復(fù)管理的內(nèi)容主要包括善后工作、水毀基礎(chǔ)設(shè)施重建和災(zāi)后心理重建。

2.1 善后工作

善后工作目的是盡量挽回災(zāi)害造成的損失，迅速恢復(fù)人們正常的生產(chǎn)生活秩序，包括救災(zāi)救濟、衛(wèi)生防疫和災(zāi)后總結(jié)工作。

救災(zāi)救濟工作包括核查災(zāi)情，統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情;組織、協(xié)調(diào)救災(zāi)工作，解決好災(zāi)民的吃、住、醫(yī)的問題;對受災(zāi)群眾進行過渡性安置。衛(wèi)生防疫工作是減少洪水危機間接人員傷亡的重要保障，措施有:加強水源管理，確保水體質(zhì)量和飲用水衛(wèi)生;嚴(yán)格糞便管理，以防污染周邊環(huán)境和水源;加強食品衛(wèi)生監(jiān)督，嚴(yán)把食品衛(wèi)生關(guān);搞好室內(nèi)外環(huán)境衛(wèi)生;消滅蒼蠅、蟑螂、蚊子、老鼠等“四害”，防止傳染各種疾病。災(zāi)后總結(jié)工作是對管理的各個環(huán)節(jié)進行評估，科學(xué)、客觀總結(jié)工作中的經(jīng)驗教訓(xùn)，內(nèi)容包括有:汛情、災(zāi)情調(diào)查;洪水管理效益評估;表彰和獎勵在搶險救災(zāi)中有立功表現(xiàn)的個人和單位。

2.2 水毀基礎(chǔ)設(shè)施重建

洪水危機可能引發(fā)潰壩、決堤或暴雨山洪地質(zhì)災(zāi)害，水淹、水沖毀生產(chǎn)生活設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞，水利工程遭到破壞。災(zāi)后要有計劃地開展水毀基礎(chǔ)設(shè)施重建工作，迅速恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施的功能。特別是與生活生產(chǎn)密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施如通信設(shè)施、交通設(shè)施、供水供電設(shè)施，必須要盡快恢復(fù)，以保證受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)正常生活的基本需求。

2.3 災(zāi)后心理重建

在洪水危機的恢復(fù)管理中，要充分認(rèn)識到心理重建的重要性，做好受災(zāi)群眾的心理援助工作。洪水危機過后，相關(guān)部門應(yīng)向受害者或社會公眾提供心理重建服務(wù)，幫助人們從危機的陰影中盡快走出來。具體內(nèi)容有:政府、民間和家人多方支持;為需要群眾及時提供心理咨詢;在災(zāi)區(qū)大力開展心理恢復(fù)的宣傳教育;管理部門擬定長期心理重建計劃并付諸實行。

3.恢復(fù)管理的策略

3.1 影響恢復(fù)的因素

(1)洪水危機的范圍和破壞程度。涉及面廣、強度大、破壞程度大的洪水危機，恢復(fù)起來會較慢，其恢復(fù)的難度相當(dāng)大。

(2)可用資源狀況。洪水危機事后恢復(fù)需要大量的人力、物力和財力，社會可用資源的狀況影響到危機事后恢復(fù)的程度，可用資源越充裕，恢復(fù)越快。

(3)對洪水危機的預(yù)防情況。預(yù)防工作做得到位，計劃準(zhǔn)備充分，在洪水危機發(fā)生前做好財產(chǎn)和群眾轉(zhuǎn)移工作，減小了受沖擊區(qū)的損失，那么恢復(fù)起來就較快。

(4)獲得大眾的支持程度。人們對恢復(fù)工作支持的程度越高，對災(zāi)后的恢復(fù)和重建工作充滿信心，那么恢復(fù)就越快。

(5)主管部門的管理水平。洪水危機后的恢復(fù)工作千頭萬緒，管理水平的高低直接影響恢復(fù)的快慢。

3.2 恢復(fù)管理策略

對要恢復(fù)的項目確定重建方式和標(biāo)準(zhǔn)，也就是恢復(fù)的預(yù)期效果和政策。是要低水平恢復(fù)基本功能，還是重新規(guī)劃超越洪水危機前的水平?例如對受破壞的水利工程重新規(guī)劃設(shè)計，提出各種可能性方案(如在原址重建或重新選址，是恢復(fù)到原有設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)還是超過原設(shè)計標(biāo)準(zhǔn))，考慮地區(qū)的發(fā)展需要，分析政府在恢復(fù)與重建工作中需要投入的人力、物力，進行經(jīng)濟比較論證出最優(yōu)方案。并根據(jù)可利用資源情況和政府的規(guī)劃，制定恢復(fù)計劃的短期目標(biāo)和長遠目標(biāo)。

4.恢復(fù)計劃

4.1 恢復(fù)計劃的重要性

恢復(fù)計劃是洪水危機應(yīng)急預(yù)案的組成部分，它能確定災(zāi)后的恢復(fù)目標(biāo)，以及采用什么方法和措施，并提供控制的標(biāo)準(zhǔn)，減小不確定因素的影響?；謴?fù)計劃能給主管部門指明方向，明確各部門的職責(zé)和分工，避免重復(fù)建設(shè)和減小資源浪費。當(dāng)然洪水危機事后恢復(fù)計劃不是一成不變的，在洪水危機事件得到有效的控制后，根據(jù)實際的危害程度和損失情況，在危機后評估的基礎(chǔ)上有針對性的修訂完善恢復(fù)和重建計劃，提出更為可行和更為完善的恢復(fù)計劃。

4.2 制定恢復(fù)計劃的要求

(1)事前要有評估。制定恢復(fù)計劃前要對危機發(fā)生的后果進行評估，包括物質(zhì)損失和可用資源情況。為恢復(fù)計劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高恢復(fù)計劃的可行性。

(2)明確策略計劃。管理部門要針對水危機沖擊范圍的情況明確恢復(fù)目標(biāo)，做出目標(biāo)策略計劃，為恢復(fù)計劃提供總體指導(dǎo)思想。

(3)優(yōu)化資源配置。由于資源有限，應(yīng)根據(jù)恢復(fù)內(nèi)容的重要性來配置資源。突出重點，不要面面俱到，充分發(fā)揮有限資源的作用。

(4)部門合作協(xié)調(diào)。恢復(fù)管理部門與反應(yīng)管理部門要協(xié)同作業(yè)，在向反應(yīng)管理部門提供的任務(wù)中一定要包括可能管理恢復(fù)的人員的有關(guān)信息，同時恢復(fù)管理者也要了解反應(yīng)管理部門采取行動的情況。信息的溝通使各部門能夠協(xié)調(diào)工作，減少重復(fù)工作，降低工作成本。

4.3 恢復(fù)計劃的內(nèi)容

(1)計劃編制依據(jù)

1)相關(guān)法律法規(guī)，如《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。

2)當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃。

(2)危機評估

在恢復(fù)計劃中，危機評估主要是事后評估，包括兩方面內(nèi)容。一方面對水危機的影響范圍、受災(zāi)人數(shù)(人員傷亡)、破壞程度、造成的損失和潛在影響進行評估;另一方面對可用于恢復(fù)資源的評估，包括資金、人力、物力和財力。

(3)行動步驟和技術(shù)

確定恢復(fù)步驟，并清楚每個步驟的細節(jié)，明確各個反應(yīng)管理部門在其中的職責(zé)和作用。保證反應(yīng)管理部門之間能夠信息暢通、互相溝通。制定具體的技術(shù)恢復(fù)方案，使反應(yīng)管理部門能夠順利完成各項步驟。

(4)進度安排

根據(jù)現(xiàn)有資源情況，制定合理的進度計劃。進度計劃快了，各反應(yīng)管理部門難以完成任務(wù)，影響情緒，同時會造成公眾對政府恢復(fù)能力的懷疑;進度計劃慢了，恢復(fù)工作遲遲不能完成，同樣會造成公眾對政府的不信任。

(5)投入分析

分析政府在恢復(fù)與重建工作中需要投入的人力、物力。5.結(jié)語

各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對洪水危機的恢復(fù)管理工作，加強領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，根據(jù)洪水危機的發(fā)生范圍、強度大小、受災(zāi)程度等實際情況，迅速確定恢復(fù)策略，制定恢復(fù)計劃，加大人力、物力和財力的投入，保障善后重建工作有力、有序、有效地開展，積極、穩(wěn)妥恢復(fù)災(zāi)區(qū)群眾正常的生活、生產(chǎn)、學(xué)習(xí)、工作條件，促進災(zāi)區(qū)經(jīng)濟社會的恢復(fù)和發(fā)展。

［1］羅伯特·希斯.危機管理［M］.王成，宋炳輝，金瑛譯.中信出版社，2004

［2］盧濤.應(yīng)對突發(fā)事件能力［M］.人民出版社，2005

［3］趙成根.國外大城市危機管理模式研究［M］.北京大學(xué)出版社，2006

［4］［美］勞倫斯·巴頓.組織危機管理.北京:清華大學(xué)出版社，2002

［5］劉新立.風(fēng)險管理.北京:北京大學(xué)出版社，2006

［6 付湘，王麗萍，邊瑋.洪水風(fēng)險管理與保險.北京:科學(xué)出版社，2008

［7］王義成.世界洪水管理理念與實踐.北京:中國水利水電出版社，2007

［8］國家防汛抗旱總指揮部辦公室.防汛抗旱行政首長培訓(xùn)教材.北京:中國水利水電出版社，2006

［9］蔣伯杰，曾越，李楊紅.洪水危機應(yīng)急管理預(yù)案編制和處理技術(shù).北京:中國水利水電出版社，2009