文/馬慶鈺

改革開放30多年來，我國社會組織發(fā)展經(jīng)歷了“復(fù)蘇發(fā)展期”、“曲折發(fā)展期”、“穩(wěn)定發(fā)展期”和2013年開始的“增速發(fā)展期”。2014年，我國有社會組織5.3萬個，它們在社會發(fā)展中起到重要作用。

一、社會組織在治理時代的戰(zhàn)略地位

社會組織作為與政府公共組織和市場企業(yè)組織鼎足而立的第三部門，具有通過“以志愿求公益”來彌補政府缺陷和市場不足的一般功能，這已經(jīng)為國內(nèi)外非營利組織發(fā)展史證明。進入全面深化改革新階段的中國社會組織，還要承擔(dān)特殊的時代使命，將是國家治理現(xiàn)代化的重要角色，是市場經(jīng)濟改革深化的延伸地帶，是國家經(jīng)濟進一步發(fā)展的增長點，是社會管理和公共服務(wù)的合作者，是通往社會和諧秩序的重要機制。

1.是國家治理現(xiàn)代化的重要角色?！爸卫怼笔鞘藢萌螘h提出的具有里程碑意義的核心理念。治理的著力點是激發(fā)社會的活力，出發(fā)點是促進社會參與，落腳點是改善和保障民生。構(gòu)建國家和社會治理格局，需要構(gòu)建多角色參與平臺和平等協(xié)商的關(guān)系機制，以實現(xiàn)社會事務(wù)共治。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為此做了五方面安排：一是推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，二是激發(fā)社會組織生機。三是推進社會事業(yè)改革，四是創(chuàng)新預(yù)防和化解社會矛盾機制，五是健全公共安全機制。在從一般的管理與服務(wù)參與到高端的重大事項參與中，社會組織需要找準(zhǔn)自己的位置，努力擔(dān)當(dāng)治理現(xiàn)代化中的責(zé)任。尤其是《決定》提出，“國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創(chuàng)造條件，并構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整、內(nèi)容全面的協(xié)商民主體制，拓展包括社會組織、基層組織在內(nèi)的各類主體參與民主協(xié)商的渠道?！眹抑卮鬀Q策是社會治理的高端形態(tài)，協(xié)商民主是政治參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其挑戰(zhàn)都比一般公共服務(wù)大得多。社會組織的特性是非政府性、非營利性、自治性、志愿性，他們以自愿組織、自主事務(wù)、自我管理、自我負(fù)責(zé)、自我發(fā)展的方式來提供公益服務(wù)和組織互益活動，其實踐本身就是一個良好的組織治理機制，非常有利于形成獨立負(fù)責(zé)、互助合作、民主協(xié)商、律己守則、奉獻他人的集體意識和公共精神。社會組織的實踐對于增進社會能力、改善社會生態(tài)，是一個不可缺少的重要角色。

2.是市場經(jīng)濟改革深化的延伸地帶。黨的十八大報告將經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”發(fā)展作為新階段的總體布局。在這一系統(tǒng)性改革中，社會改革是銜接經(jīng)濟改革與政治改革的一條紐帶。一方面，經(jīng)濟改革帶來的自由空間為進一步社會改革創(chuàng)造了條件；另一方面，經(jīng)濟改革過程中產(chǎn)生的社會問題又亟待通過推進社會改革來得以解決。十八屆三次全會更鮮明提出市場在資源配置中起決定性作用。這不僅僅是對經(jīng)濟規(guī)律的尊重，更是對市場作為資源配置機制的認(rèn)知。市場的本質(zhì)是多元平衡的互惠機制，開放、自愿是市場的資源配置特點，它不僅適用于商品交易，同樣體現(xiàn)在社會服務(wù)、公益資源的配置中。順應(yīng)市場經(jīng)濟改革方向的社會改革，就是既要通過簡政放權(quán)和社會參與來突破社會建設(shè)中的政府單一主體和壟斷機制，也要通過多元的社會組織發(fā)展，來實現(xiàn)公共服務(wù)供給過程中的社會選擇，從而降低公共資源和社會資源配置中的成本，提高社會管理和公共服務(wù)的效率。這意味著，社會組織發(fā)展是市場經(jīng)濟改革深化的延伸平臺。

3.是經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的增長點。社會組織具有與公共部門和市場企業(yè)組織不同的特點，它跨越多種部門和不同所有制形式，匯聚各類優(yōu)秀人才，聯(lián)系各種組織和社會群體，擁有技術(shù)、信息、項目、人脈等多方面資源，在科技教育、文化體育、衛(wèi)生保健、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、法律援助、社會福利、行業(yè)管理、社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域具有很強的能量儲備，其經(jīng)濟優(yōu)勢日益明顯。迄今中國已經(jīng)初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛、遍布全國城鄉(xiāng)，涉及社會生活各個領(lǐng)域的社會組織體系。從宏觀總量看，社會組織整體對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟穩(wěn)定具有不容忽視的影響。研究證明：一是它直接創(chuàng)造GDP。社會組織已經(jīng)成為一個日益強大的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門，它所提供的社會服務(wù)等產(chǎn)品價值構(gòu)成了社會經(jīng)濟總量的一部分；二是它能夠帶動投資，促進消費。社會組織的慈善和公益精神及其廣泛的服務(wù)支出活動，帶動個人、家庭、企業(yè)、政府等其他經(jīng)濟主體相應(yīng)的投資和消費，產(chǎn)生支出的乘數(shù)效應(yīng)；社會組織對弱勢群體實施教育、醫(yī)療以及基本生活方面等援助，會引起此類服務(wù)產(chǎn)品價格的相對下降，以及受益群體實際可支配收入的增加，提高此類產(chǎn)品的消費。三是創(chuàng)造社會資本，促進經(jīng)濟增長。社會資本對經(jīng)濟增長的作用機制表現(xiàn)在：信任、社會規(guī)范和個人之間的社會聯(lián)系，這有利于克服非對稱信息對經(jīng)濟活動的約束，減少道德風(fēng)險和搭便車行為，降低交易費用，提高經(jīng)濟活動的效率；四是促進就業(yè)。社會組織的經(jīng)濟活動涉及到幾十個領(lǐng)域，其中大多屬于服務(wù)行業(yè)，大量依靠勞動力，而且服務(wù)業(yè)內(nèi)部也在不斷分化，形成各類新興服務(wù)行業(yè)，從而給勞動者提供廣泛的不斷增加的就業(yè)空間。社會組織的發(fā)展壯大正在孕育出一個成熟的社會部門，對于豐富產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會形態(tài)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展，加快我國城鎮(zhèn)化進程都會有極為重要的作用。

4.是社會管理和公共服務(wù)的合作者。國家治理，政府治理、社會治理是現(xiàn)代治理體系中互為關(guān)聯(lián)的要素。其中，政府治理改革的關(guān)鍵是政府的職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“小政府、大社會”的目標(biāo)。2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》已經(jīng)列出了政府改革的時間表，在審批制度改革、“簡政放權(quán)”的思路中，公共服務(wù)職能“誰來承接”問題越來越突出。沒有活躍的社會組織、發(fā)達的社會部門、健全的社會治理，政府職能就難以真正轉(zhuǎn)變，機構(gòu)改革也會名存實亡。既然政府不能解決所有的問題,不能提供所有的服務(wù),就必須依靠社會的其他領(lǐng)域，貢獻各自的力量,使政府逐步從“越位”“錯位”的尷尬中解脫出來。顯然，各類社會組織將是政府移交職能的合適承接者之一。社會組織加入社會管理和公共服務(wù)，可以減輕政府的壓力，緩解政府遭遇的矛盾，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，提高政府的戰(zhàn)略管理和制度供給水平，改善政府的形象，有利于破解政府職能轉(zhuǎn)變的難題。

5.是通往現(xiàn)代社會秩序的重要機制。社會組織與社會秩序之間的關(guān)系，是社會組織發(fā)展過程中必須回答的重要問題，也是引起爭議的焦點。社會組織是穩(wěn)固秩序的基石，還是對秩序威脅的來源，這兩個判斷中截然相對的張力，主要在于不同的社會“秩序”觀。如何正確認(rèn)知這一問題，則必須理解現(xiàn)代社會的秩序的邏輯?，F(xiàn)代社會秩序是開放動態(tài)的秩序，是在多元差異中的平衡，而不是整齊劃一的秩序。企業(yè)的自主行為是對計劃經(jīng)濟的巨大挑戰(zhàn)和威脅，卻是市場體制賴以生存的健康要素。對于社會組織的發(fā)展，必須根據(jù)規(guī)律形成科學(xué)理性認(rèn)識。首先理解現(xiàn)代社會、尤其是信息時代秩序的開放性、多元性、自治性特點，才能做出適應(yīng)時代步伐的政策判斷。社會組織對于現(xiàn)代社會秩序的意義在于：通過組織化促進理性表達，通過自發(fā)機制及時反應(yīng)訴求，通過多方對話搭建協(xié)商平臺，通過參與機制達成矛盾調(diào)解，通過自治機制進行危機預(yù)警，建立與社會組織規(guī)律相容的法治自治現(xiàn)代社會秩序。

二、“十三五”期間我國社會組織發(fā)展的目標(biāo)

進入“十三五”以后，我國社會組織需要有與使命擔(dān)當(dāng)相匹配的發(fā)展規(guī)模。為此既需要確立正確的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，也需要有正確的指導(dǎo)思想和發(fā)展原則，以保證我國社會組織發(fā)展既有健康又有速度。

1.社會組織健康發(fā)展的方向。根據(jù)十八大以來的決議和政策精神，“十三五”時期社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略方向是：圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系和現(xiàn)代國家治理體系，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，積極培育和發(fā)展社會組織，提升社會組織能力，激發(fā)社會組織活力，促進社會組織發(fā)揮作用。

第一，立足于國家治理現(xiàn)代化來發(fā)展社會組織。經(jīng)過三十多年的改革開放，生產(chǎn)力不斷提升，整個社會的物質(zhì)文化水平不斷提高。同時，社會參與與國家治理能力之間的矛盾也日益凸顯。在中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期之時，社會組織作為提供服務(wù)、擴大參與、推動協(xié)商民主、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為、促進和諧的重要載體，已經(jīng)成為國家治理體系的重要構(gòu)成部分。中國特色社會管理體系是社會管理體制、基本公共服務(wù)體系、現(xiàn)代社會組織體制和社會管理機制的有機統(tǒng)一體?，F(xiàn)代國家治理強調(diào)在法治框架內(nèi)，黨組織、政府組織、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等多元主體通過協(xié)同作用，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)的良性發(fā)展。社會組織的發(fā)展和完善有利于現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)，有利于國家治理能力的提升。

第二，立足于建立現(xiàn)代社會組織體制來發(fā)展社會組織?！艾F(xiàn)代”社會組織是全球化、市場化、信息化條件下的重要社會形態(tài)。執(zhí)政者要順應(yīng)新時代的變化，要擺脫舊傳統(tǒng)的束縛，重視并參考當(dāng)下的國際經(jīng)驗，實現(xiàn)國家社會組織體制建設(shè)的現(xiàn)代性?！罢绶珠_、權(quán)責(zé)明確、依法自治”是有機統(tǒng)一的整體。政社分開是基礎(chǔ)，權(quán)責(zé)明確是條件，依法自治是保障。“政社分開”是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的重要特征。要找準(zhǔn)定位，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件。

第三，立足于激發(fā)社會組織活力來發(fā)展社會組織。社會組織在經(jīng)濟和就業(yè)、政府職能分擔(dān)、社會服務(wù)貢獻、和諧社會建設(shè)和國家交往等方面都可以發(fā)揮重要作用?！稕Q定》對社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍進行了全新的界定。包括推進事業(yè)單位改革、促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、社會組織參與協(xié)商民主等內(nèi)容。對于社會組織的能力建設(shè)，既是機遇也是挑戰(zhàn)。為了克服阻礙社會組織發(fā)展的各類人為和主觀因素，應(yīng)遵循社會組織發(fā)展的客觀規(guī)律，立足于為社會組織創(chuàng)造良好環(huán)境，避免親力親為和揠苗助長；務(wù)必以激發(fā)社會組織活力、促進社會參與、提升公共治理能力為落腳點；務(wù)必正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強頂層設(shè)計和實踐探索相結(jié)合，整體推進和重點突破相促進，提高制度改革和政策創(chuàng)新的科學(xué)性和有效性；堅決破除阻礙發(fā)展的體制機制障礙，努力開拓社會組織健康、有序、持續(xù)發(fā)展的新局面。

2.社會組織健康發(fā)展的原則。第一，堅持深化改革，政社分開。首先是職責(zé)分開，將政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決地剝離出來，做到政府不惜權(quán)，不挑選，不截留，使社會組織和市場企業(yè)有機會承擔(dān)應(yīng)有職能；其次是對行業(yè)協(xié)會和商會類組織進行“政會脫鉤”改革，徹底消除公共權(quán)力對它的不當(dāng)影響；再次是身份剝離，將各種類型官辦社會組織納入改革規(guī)劃，分類推進所有官辦社會組織去行政化，普遍實現(xiàn)各類社會組織的政社分開。

第二，堅持法人自治，規(guī)范運作。依法保障社會組織的“自愿成立、自選領(lǐng)導(dǎo)，自律運行、自聘人員、自主業(yè)務(wù)”和“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機關(guān)工作人員兼職”的獨立地位；督促社會組織建立完善獨立自主、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)；建立完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)管的自治機制；實現(xiàn)社會組織依法自治和規(guī)范運作。

第三，堅持公平政策，開放競爭。社會活力是社會組織發(fā)展的最終目標(biāo)，公平政策下的開放競爭是社會活力不可缺少的條件。政府有義務(wù)營造公平的政策環(huán)境，消除民辦非企業(yè)單位與公辦事業(yè)單位之間的政策落差，消除官辦社會組織的特殊身份影響，讓所有社會組織同享“國民待遇”和公平機會。

第四，堅持統(tǒng)籌謀劃，尊重規(guī)律。執(zhí)政管理者應(yīng)能辯證處理好主觀能動和客觀規(guī)律之間的關(guān)系，將統(tǒng)籌謀劃與尊重規(guī)律有機結(jié)合，做到在尊重規(guī)律前提下籌謀規(guī)劃，將制度改造和環(huán)境營造作為工作重點，力避直接插手和越俎代庖，力避隨心所欲和揠苗助長，保證社會組織按照自身規(guī)律健康發(fā)展。

第五，堅持因地制宜，創(chuàng)新借鑒。學(xué)習(xí)胸懷和借鑒眼光至關(guān)重要，固步自封、狹隘偏見將是社會組織發(fā)展的天敵，改革創(chuàng)新的各級領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會組織自身需要和現(xiàn)實可操作性，以海納百川、從善如流的博大胸懷，廣泛了解和借鑒國內(nèi)國外社會組織管理和服務(wù)中的有益做法，創(chuàng)造性推動中國社會組織發(fā)展。

第六，堅持各方聯(lián)動，協(xié)同推進。作為牽連到方方面面的復(fù)雜事業(yè)，社會組織發(fā)展具有全局性、復(fù)合性、聯(lián)動性特點。從宏觀統(tǒng)籌到微觀設(shè)計，從制度改革到機制創(chuàng)新，從體制建設(shè)到職責(zé)調(diào)整，從組織領(lǐng)導(dǎo)到貫徹落實，都不可能依靠一個系統(tǒng)和少數(shù)部門所能完成。只有在中央領(lǐng)導(dǎo)下，分地方、各系統(tǒng)、各部門、全社會消除偏見，積極參與，協(xié)同推進，才能夠克服各種阻力，開創(chuàng)社會組織發(fā)展新局面。

3.社會組織健康發(fā)展的大致目標(biāo)。服務(wù)于治理新階段國家發(fā)展規(guī)劃和到2020年全面建成小康社會的需要，社會組織在十三五期間的發(fā)展目標(biāo)有三：

目標(biāo)一，社會組織能力得到顯著提升。到2020年，社會組織將進一步得到發(fā)展，在社會建設(shè)和社會治理中成為國家重要主體，在社會管理和公共服務(wù)中成為政府重要伙伴，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮生力軍作用。具體目標(biāo)是：以國際社會的發(fā)展程度為參照，結(jié)合我國的現(xiàn)實可能性，爭取平均每萬人擁有社會組織8個以上；全職雇員人數(shù)占經(jīng)濟活動人口比重爭取接近3%；社會工作專業(yè)人才數(shù)量不少于145萬人；社會組織總支出占GDP比重、社會組織活動總增加值占GDP比重、社會慈善捐贈占GDP比重，都達到或超過發(fā)展中國家平均水平；社會組織結(jié)構(gòu)趨于合理。

目標(biāo)二，社會組織制度環(huán)境更加優(yōu)化。到2020年，社會組織的管理服務(wù)制度基本健全，社會組織的支持政策更加到位，社會組織法律法規(guī)體系趨于完善。具體目標(biāo)是：建立起完備的社會組織登記監(jiān)管制度；建立起更加合理的社會組織統(tǒng)計體系；對社會組織的稅收優(yōu)惠政策更加合理有效；政府向社會組織購買公共服務(wù)規(guī)范定型；社會組織評估體系更加健全可靠；社會組織信用信息體系趨于完備；以法律法規(guī)為保障的社會組織公平環(huán)境得到實質(zhì)性改善。統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制臻于建成。

目標(biāo)三，現(xiàn)代社會組織體制基本形成。到2020年，社會組織管理制度改革全面到位，直接登記與雙重管理相結(jié)合的混合管理制度業(yè)已成熟，社會組織獨立自主的運行機制普遍實行，“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制基本成型。具體目標(biāo)是：行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會完成脫鉤；現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部普遍退出社會組織兼職；公共權(quán)力機關(guān)發(fā)起成立的社團去行政化基本完成；官辦社會組織分類改革取得實質(zhì)性進展；政府性社會組織發(fā)展基金大多數(shù)走向社會化；以法律為保障的社會組織獨立地位得到保障；黨組織與社會組織關(guān)系普遍規(guī)范合理化；以章程為核心的社會組織內(nèi)部治理機制得以普遍完善。