15年前為糧食安全而生的中儲糧，通過托市政策，解決了農(nóng)民“賣糧難”問題，也付出了巨額財政補貼、糧滿為患、市場價格扭曲等代價。隨著糧油收儲制度改革開啟，“國家糧倉”何去何從？

十年間，中國高速公路新增7萬多公里，通車總里程達11.195萬公里，位居世界第一。但這些路是用數(shù)萬億的債務(wù)堆起來的，而2015年正是集中償還銀行債務(wù)之年。

南方周末記者 劉志毅 發(fā)自廣州

南方周末實習生 劉沖 劉慧敏

高速公路該不該繼續(xù)收費的話題，再度被引爆。

2015年6月30日，《收費公路管理條例》修訂稿面世。巨大的還債壓力之下，新的管理條例表示，收費還將繼續(xù)。

此前，《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》披露的巨虧數(shù)字為這份修訂稿的面世做了鋪墊。公報顯示，與2013年相比，全國收費公路債務(wù)余額超過38000億，凈增長了12.1%。其中，高速公路債務(wù)余額貢獻了九成以上。后者在2014年凈增3922.9億元，增長12.5%。

新條例的最大變化是政府還貸的收費公路不再規(guī)定具體收費期限，特許經(jīng)營性質(zhì)的收費公路則約定了30年的收費期限。同時還有例外——“投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年”。

消息一出，A股市場上高速公路概念的股票紛紛大漲。8月6日，深圳高速公路股份有限公司副總裁李健在參加交通運輸部召開的條例修訂座談會時表示，該條例的修訂非常及時，將使企業(yè)和政府部門有法可依、有章可循，保障投資者和用路者正當利益。

用路一方則試圖用更細化的建議來壓縮成本。安吉汽車物流有限公司高級經(jīng)理張文斐等人在前述座談會上稱，對政府收回的經(jīng)營期屆滿的特許經(jīng)營公路應(yīng)當僅收取養(yǎng)護費用，而不應(yīng)當與區(qū)域內(nèi)政府收費公路中處于償債期的高速公路實行相同高收費標準。

更多無法到場的民眾則在網(wǎng)上發(fā)出疑問：壟斷的高速路行業(yè)為何巨虧，而且還需要無限延展的收費期限來償還債務(wù)？

現(xiàn)實倒逼“新條例”

河北全省政府還貸高速公路占收費高速公路里程的78.38%，全省收費公路全年虧損超百億。相較之下，在2014年收費公路上盈利3.9億元的廣東省，政府還貸路只占了5.4%。

交通運輸部公路運輸局副局長王太公開表示，收支缺口不斷拉大主要原因是債務(wù)規(guī)模擴大，導致還本付息支出大幅增加。去年債務(wù)余額為3.85萬億，年償還利息就達2310億元。

據(jù)《中國經(jīng)營報》報道，在債務(wù)壓力的倒逼下，早在新條例發(fā)布前，山東省有關(guān)部門就在交通運輸部領(lǐng)導調(diào)研期間，反映了交通建設(shè)的資金壓力問題，并建議交通部盡快修改和出臺新的《收費公路管理條例》。

2015年8月16日起，云南26條高速通行費將調(diào)整，以面對嚴重的總體虧損。按照原定的新標準，調(diào)整幅度分別為客車上漲35.71%，貨車上漲21.25%。這引起了消費者代表在聽證會上的反彈，最終漲幅略為降低。

云南省交通運輸廳對當?shù)孛襟w《春城晚報》表示，由于云南山區(qū)面積高達96%，高速公路造價高，相當于沿海和平原地區(qū)兩到三倍的建設(shè)成本。同時，云南省高速公路處于全國公路網(wǎng)末梢，車流量較小，僅為全國平均車流量的59%左右?？傮w虧損似乎是一個必然的結(jié)局，2014年度，云南省收費公路通行費虧損43.88億元。

不過，云南省依然在朝著自己的目標前進，2015年底全省高速公路通車里程要接近4000公里，到2020年底突破6000公里。如果不調(diào)整收費，資金籌措將十分困難。在一個更高的層面上，云南省給自己的理由是，“如果不加快高速公路網(wǎng)建設(shè)，必將影響建設(shè)南亞東南亞輻射中心以及加快邊疆民族地區(qū)發(fā)展，也無法滿足人民群眾出行需求?！?/p>

除了提高收費標準，就是延長收費時間。

山東近幾年正值還貸高峰期，每年還款超200億。與此同時，省內(nèi)還在新建約2000公里高速，若停止收費，這些建設(shè)面臨停滯的危險。山東率先依據(jù)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的原則，將收費期限達到或超過15年的15條政府還貸高速公路延長收費。2013年12月27日，山東省政府印發(fā)了《關(guān)于同意延長菏澤至東明等15段高速公路收費期限的批復》，6條原定收費期不足15年的政府還貸高速公路一律延長至15年，9條收費期滿15年的政府還貸高速公路則再延期收費一年。

除山東外，新疆、江西、江蘇等省區(qū)在交通運輸部的新條例頒布前已至少對34條高速公路宣布了延長收費。

還有的省則“自己想辦法”。一般情況下，市場資本需要對可能的收益進行計算之后才會投入，而由政府負擔的項目往往因為各種發(fā)展目標或者計劃而不得不修建，隨后成為難以甩掉的“包袱”——車流小，支出大。

河北省交通投資集團一名人士告訴南方周末記者，政府為了甩包袱，只能找到當?shù)貒蟆敖颖P”，過程也是歷盡艱辛。某段市屬高速公路因車流不足，盈利能力偏弱，在出售了四五年后才終于賣出，受讓方是省屬國企河北省交通投資集團。不過直到交易完成后，高速公路的職工們還在領(lǐng)著市里發(fā)的工資，這意味著盡管路的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)移交，但是人員的移交尚未完成。

“這并不是什么新鮮事兒，即便不出這個新條例，大家做的事情還是一樣的。”在他看來，按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的原則，這些高速路一定會在實際操作中延期收費。按照舊的條例，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”即指，只要該省內(nèi)還有一條路還沒還清貸款，所有其他路不管還清、到期與否，都可以繼續(xù)收費。

河北省交通運輸廳的數(shù)據(jù)顯示，在全省的收費高速公路中，政府還貸高速公路4555.2公里，占收費高速公路里程的78.38%，全省收費公路全年虧損超百億。相較之下，在2014年收費公路上盈利3.9億元的廣東省，高速公路中政府還貸高速公路320.6公里，經(jīng)營性高速公路5598.8公里，政府還貸路只占了5.4%。

建設(shè)要“適度超前”

另一個悖論是，越窮的地方越有修路的需求。這些地方的車流量小，難以收回修路的成本，遑論高收益。于是為“適度超前”埋單的，只能是各級政府。

2014年12月28日，交通運輸部部長楊傳堂在全國交通運輸工作會議上透露，預計2014年全年新增高速公路7450公里。2015年，中國的高速公路總里程無懸念地突破了11萬公里。

自2005年以來，中國高速公路新增7萬多公里，通車總里程達11.195萬公里，位居世界第一。

前述工作會議上，楊傳堂回應(yīng)了“交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是高速公路建設(shè)是不是超前”的疑問，其表示，要繼續(xù)堅持適度超前的原則來謀劃，項目、政策、資金要“三個跟上”。

高速路連年巨虧的大多省份交通部門領(lǐng)導估計都要為落實這個指導精神而冒汗。

從2014年的公報來看，中國以高速公路為代表的收費公路債臺高筑。自2011年開始，中國的高速公路進入了一個密集建設(shè)的高峰，與之相對應(yīng)的，則是在2015年左右，中國的高速公路迎來了一個向銀行還款的高峰。

據(jù)交通運輸部官方介紹，收費公路的交通量一般由低向高逐漸增長，債務(wù)償還也具有前低后高的特點。銀行一般會給收費公路項目“建設(shè)期+1年左右”的寬限期，期內(nèi)只付息，不還本。隨后，是一個3至5年的“車流量培育期”，期內(nèi)車流量和通行費收入較低，故在此階段一般會與銀行約定較低的還本金額，以減小資金壓力。等培育期結(jié)束后，就會進入正常還債階段，還本付息支出會有較大幅度的增長。因此，在建設(shè)高峰期之后的5年左右，包括高速公路在內(nèi)的收費公路就到了還債高峰期。

相對于財政資金，政府更愿意以政府信用換取銀行的信貸資金來投資公路。數(shù)據(jù)顯示，在中國累計建設(shè)收費公路投資的6.15萬億元中，有4.27萬億元是銀行貸款為主的債務(wù)性資金，占累計投資總額的約七成。在2014年的總支出中，同樣有超過七成資金用于還本付息。

南方周末曾在2011年11月11日的《高速“窮途”——“市場路”，還是“政府路”？》中，報道了2011年下半年以來，陜西、云南等省先后曝出高速公路因資金短缺而停工或半停工。建設(shè)投入資金過分依賴銀行信貸，貨幣政策一調(diào)整，全行業(yè)就面臨停擺。某省交通廳向省里反映，一條在建高速已欠款三十多億元，籌不到資金壓力太大，得到的答復是，“項目必須上，想當廳長的人多的是，排著隊！”

目前看來，龐大的資金壓力依然沒有得到緩解。盈利情況好的省份如安徽、廣東的高速公路公司，均已經(jīng)邁出了轉(zhuǎn)型的步伐。

安徽省交通控股集團旗下的皖通高速，擁有房地產(chǎn)、運輸乃至典當、小額貸款、融資租賃等金融服務(wù)。其2014年的典當業(yè)務(wù)占到了利潤比例的2%強。主營東莞市高速公路的廣東東莞控股的半年報顯示，其融資租賃業(yè)利潤占比更高，達到12%。深高速則將自己的產(chǎn)業(yè)延伸向了金融和地產(chǎn)，依托持有的收費站附近地塊，進行城市更新和開發(fā)。南方周末記者聯(lián)系深高速時，其表示正處在半年報發(fā)布前的緘默期，不便接受采訪。

地產(chǎn)和金融行業(yè)是高速公路公司最青睞的副業(yè)，僅以不同地域的上市公司情況來看，收費公路盈利狀況越好的地方，多元化的收入越容易實現(xiàn)；無奈的是，在收費公路虧損的地區(qū)，新生意玩不轉(zhuǎn)，舊生意也頗為艱難。

北京交通大學經(jīng)管學院教授趙堅向媒體表示，收費公路的模式只適用于收入水平較高、人口密集的地區(qū)，因為這類地區(qū)通過收取過路費可以實現(xiàn)收支平衡，而不適用于收入水平較低、人口密度低的中西部地區(qū)，因為這些地區(qū)收費公路收入有限，難以應(yīng)付還貸需求。目前，一些地方政府在實際工作中仍然存在著片面求發(fā)展而不顧債務(wù)堆積的問題，都要進行更大規(guī)模的高速公路建設(shè)，對于如何為巨額債務(wù)還本付息缺乏審慎的考慮。

不過另一個悖論是，越窮的地方越有修路的需求。這些地方的車流量小，難以收回修路的成本，遑論高收益。于是為“適度超前”埋單的，只能是各級政府。

奢侈品的“公共產(chǎn)品化”

公共產(chǎn)品并不是免費蛋糕，而交通部門至少得加一個面對公眾的價格聽證會環(huán)節(jié)。

“要想富，先修路”。這是過去三十多年來，各級地方政府奉為圭臬的發(fā)展秘訣。修多少路，決定了一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度，也是地方政績考察的主要內(nèi)容。

?下轉(zhuǎn)第15版

因此，托市政策漸漸造成了糧食“出庫難”。目前的現(xiàn)實下，在中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥看來，托市政策的最主要弊端在于，收儲的糧食從入庫到出庫不能形成一個循環(huán)的體系，“周轉(zhuǎn)不靈”。

“托”出來的市場

在扭曲的市場上，商品流通部分的糧食也進了中儲糧的糧庫。

現(xiàn)在的情況下，一方面，托市價格導致了庫存居高不下，政策糧順價銷售困難；另一方面，托市收購也造成了當前扭曲的市場價格。

托市價格不斷上漲，使得國內(nèi)糧食價格只增不減，但國際市場糧食價格持續(xù)走低，因此造成國內(nèi)外價格倒掛?！坝绊懢褪牵瑖鴥?nèi)價格高的糧食品種，在國際市場就可以找到替代品?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強說，“如玉米，國內(nèi)外平均差價在600-700元/噸，最高可達1000元/噸?！?/p>

由于國內(nèi)外糧食價格倒掛，因此導致國內(nèi)糧食進口量持續(xù)上升，甚至走私進來，而國內(nèi)的糧食庫存卻很大。

在孔祥智看來，當前的托市政策干擾市場，使價格不能反映價值?！白畛踔贫ㄗ畹褪召弮r，是因為市場價格比較低，為了防止谷賤傷農(nóng)而制定，但這個價格說是最低收購價，從一開始執(zhí)行就成為了市場的最高收購價，這實際上是把價格拉起來了?！?/p>

“雖然這樣調(diào)節(jié)了市場，但是已經(jīng)沒有市場了?！笨紫橹钦f，現(xiàn)在只有一些大型加工企業(yè)還有能力收購，托市價造成市場價格扭曲。

“我們現(xiàn)在的政策目標，是確保國家的糧食安全，保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。說得直白一點，就是為了保證農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強分析。

但增產(chǎn)后的糧食，一方面價格不斷走高，另一方面，市場主體都不收了，只有中儲糧來收。“后果就是嚴重扭曲了市場，商品流通部分的糧食也進了中儲糧的糧庫?！?/p>

在中央的主導下，中儲糧執(zhí)行“順價銷售”，現(xiàn)實情況是，“根本順不出去”。

作為國家政策性糧食收儲單位，中儲糧主要承擔政策性功能，“是國家戰(zhàn)略儲備，不是以經(jīng)營為目標，但不僅要自負盈虧，而且還要進行經(jīng)營業(yè)績考核，這長遠下去肯定會出問題?！睎|方艾格農(nóng)產(chǎn)品分析師馬文峰說。

“托市收購，不應(yīng)該完全由中儲糧來承擔。中儲糧僅負責國家戰(zhàn)略儲備即可，其他的事情交由市場而定，這樣就不會有那么多問題。”馬文峰說。

退出托市政策？

除了戰(zhàn)略性的儲備，其他的就放給市場去收購。

業(yè)內(nèi)對于托市收購政策的討論非常多。2012年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組成員陳錫文在接受《經(jīng)濟日報》專訪時就提出，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場，使所有農(nóng)產(chǎn)品流通納入市場化運行的軌道。

而在2015年2月，陳錫文在一個新聞發(fā)布會上表示，要解決農(nóng)產(chǎn)品價格高企、糧食拍賣成交率不高等問題，需要實現(xiàn)價格形成機制的改革，目前國際通行的做法是實行目標價格改革。以目標價格取代過去的臨時收儲、最低收購價勢在必行。

高庫存帶來的財政高補貼壓力，讓財政部也開始“發(fā)聲”。2015年4月，財政部長樓繼偉在公開場合稱，目前英國減少對糧食的全方位補貼，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品進口。他認為，目前應(yīng)鼓勵農(nóng)產(chǎn)品進口，才能進一步轉(zhuǎn)移農(nóng)村的勞動力，彌補制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的勞動力短缺，使工資增速低于生產(chǎn)率的增速。

國家層面的改革也在進行。2014年，國務(wù)院取消了棉花和大豆臨時收儲政策，并對新疆（含兵團）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古的大豆實行目標價格改革試點。

目標價格改革直補的方式是，當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發(fā)放補貼。目標價格補貼與種植面積、產(chǎn)量或銷售量掛鉤。

“農(nóng)產(chǎn)品價格的天花板并非鋼板一塊，這個天花板是可以調(diào)控的，可以降下來的，現(xiàn)在棉花天花板降下來了?！敝醒胴斀?jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任韓俊在《農(nóng)民日報》公開評論道。

因為才正式實施一年，多位專家均認為，“目前效果還不好評價”。今年的“一號文件”，并未將試點范圍擴大。

目標價格補貼，是從國外引進來的。據(jù)中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥介紹，在國外，一般會由種植者在保險公司進行投保，保證這個價格是多少，一旦低于這個價格，保險公司就會賠付。這種屬于政策性保險，由農(nóng)民出錢買，國家出錢補貼。“但這種模式，在國外比較好操作，他們都是一個個大農(nóng)場，而我國還都是小規(guī)模的農(nóng)戶種植為主?！?/p>

李國祥說，“當前，可以從儲備制度入手進行改革。除了戰(zhàn)略性的儲備，其他的就放給市場去收購。長遠來看，需要改革，但改革有風險。”

但不管怎樣，“當前要完善農(nóng)產(chǎn)品價格體制機制，退出目前的這一套托市政策，這是最根本的。不管用什么政策，都要退出這個政策。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強說。

（應(yīng)采訪對象要求，趙軍、宋紅兵為化名。）