葉　杰，包國憲（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州730000）

我國教育政策的管理、政治和法律價(jià)值
——基于1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”的文本分析

葉杰，包國憲
（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州730000）

摘要：以1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”為研究對象，通過文本分析的方法，根據(jù)“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的價(jià)值類型和價(jià)值內(nèi)容將教育部行政活動(dòng)分為以“政治價(jià)值比例波動(dòng)性明顯”、“管理價(jià)值比例遙遙領(lǐng)先”和“法律價(jià)值比例日益增大、日趨平穩(wěn)”為特征的三個(gè)階段；并總結(jié)出“管理價(jià)值是我國教育行政的主導(dǎo)價(jià)值，但政治和法律價(jià)值的地位日趨重要”等五個(gè)教育部行政活動(dòng)的價(jià)值特征；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)歷史背景，揭示出“教育部行政活動(dòng)必須遵從執(zhí)政黨的意志”、“教育部行政活動(dòng)不斷體現(xiàn)弱勢群體利益”、“教育部行政活動(dòng)客觀上維護(hù)了教育部的部門利益”、“教育部的行政改革進(jìn)程較為緩慢”等教育部行政活動(dòng)的基本邏輯。

關(guān)鍵詞：教育政策；教育行政；管理價(jià)值；政治價(jià)值；法律價(jià)值

一、問題的提出

中國當(dāng)代教育正在面臨前所未有的危機(jī)［1］。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次表示要辦“讓人民滿意”的教育，其潛臺(tái)詞就是人民對當(dāng)前的教育并不滿意?？梢哉f，在歷屆“兩會(huì)”上，教育部領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)“焦頭爛額”，不得不面對眾多記者和廣大網(wǎng)友近乎批判和炮轟式的提問。教育部領(lǐng)導(dǎo)似乎也習(xí)慣了各種批評(píng)指責(zé)［2］，并不時(shí)透露出無奈和委屈［3］。那么，為什么教育部的工作既得不到社會(huì)的理解，也得不到中央領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同？我們認(rèn)為，價(jià)值是更能體現(xiàn)事物本質(zhì)規(guī)定性的，更能反映主體追求的所在；因而，探索教育政策所追求的價(jià)值可能是解答教育行政部門“兩難窘境”的“金鑰匙”。

從現(xiàn)有研究看，相關(guān)學(xué)者對教育政策價(jià)值的基礎(chǔ)概念和結(jié)構(gòu)性特征［4-7］，教育政策的價(jià)值類型和價(jià)值內(nèi)容［7-11］，某些具體類別的教育政策價(jià)值［12-13］，甚至某些具體教育政策價(jià)值［14-20］進(jìn)行了較為深入的分析和研究，得出了一些較為深刻的結(jié)論，給予我們較大啟發(fā)。然而，無可諱言的是，目前教育政策價(jià)值研究還存在以下不足：第一，價(jià)值的定義比較模糊和混亂，教育價(jià)值和教育政策價(jià)值的概念常被混淆；第二，研究方法比較陳舊，研究水平總體不高?？陀^地說，大多數(shù)研究既不屬于嚴(yán)格意義上的思辨研究，也不屬于規(guī)范的科學(xué)研究。同時(shí)，這些研究大多以教育學(xué)、政治學(xué)和科學(xué)學(xué)為基礎(chǔ)，鮮有從行政科學(xué)的角度切入。作為公共行政的重要組成部分，教育行政必然符合公共行政的一般規(guī)律，因此，從行政科學(xué)角度研究教育政策價(jià)值，應(yīng)是該領(lǐng)域研究的應(yīng)有之義。正是基于這樣的考慮，筆者期望通過較為規(guī)范的研究方法和研究設(shè)計(jì)，以扎實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，具體分析我國教育政策的基本價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上歸納和總結(jié)出我國教育部門行政活動(dòng)的邏輯。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）技術(shù)路線的確立

首先，對教育政策進(jìn)行價(jià)值類型和價(jià)值內(nèi)容的分類，并實(shí)現(xiàn)概念的操作化。然后，以教育部（國家教委）1987-2013年“工作要點(diǎn)”為研究對象，逐一分析每項(xiàng)“工作要點(diǎn)”，并將其歸到各類價(jià)值及其相應(yīng)的價(jià)值內(nèi)容中去。對27年“工作要點(diǎn)”的價(jià)值分析完畢后，就可以發(fā)現(xiàn)我國教育行政的基本特征和發(fā)展趨勢。最后，以本文的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)歷史背景，就可以挖掘教育部行政活動(dòng)的內(nèi)在邏輯。

（二）研究對象的選取

選擇教育部“年度工作要點(diǎn)”作為研究對象，是出于以下考慮：第一，教育部是主管我國教育工作的最高行政部門，各級(jí)教育行政部門必須貫徹執(zhí)行教育部的政策，因而該樣本具有代表性；第二，教育部的年度“工作要點(diǎn)”會(huì)印發(fā)到全國各級(jí)教育行政組織，體現(xiàn)了當(dāng)年全國教育行政的基本態(tài)勢，因此，文獻(xiàn)具有權(quán)威性；第三，數(shù)據(jù)的可獲得性，教育部1987-2013年27年的工作要點(diǎn)都是公開信息，便于查找；第四，內(nèi)容的集中性，“工作要點(diǎn)”以相對較少的文字承載了教育部主要的工作信息，便于開展科學(xué)研究。

（三）研究方法的選擇

很顯然，文本分析法是處理“工作要點(diǎn)”的有效手段。該方法本質(zhì)上是一種編碼，是將原始材料轉(zhuǎn)換成為標(biāo)準(zhǔn)化形式材料的過程［21］。它具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)——教育部歷年的活動(dòng)浩如煙海，如果采取訪談、問卷調(diào)查等方式，勢必耗費(fèi)大量的時(shí)間和金錢，采取文本分析，無疑是較好的選擇；第二，可信度高——較之于實(shí)地研究，文本分析可以進(jìn)行多次編碼，可以極大提高研究的信度；第三，非介入性——在本文分析中，研究主體和研究對象相對分離，有利于研究者保持中立立場，這對評(píng)估研究而言，十分重要。

（四）概念的操作化

在當(dāng)代社會(huì)，公共行政是復(fù)雜的，它幾乎涉及人類事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，這種復(fù)雜性使得任何單一的向度的研究均不可能使人們獲得對公共行政系統(tǒng)而全面的理解；因而，公共行政的研究應(yīng)當(dāng)以多種途徑展開。實(shí)際上，在公共行政研究史上，這種“應(yīng)當(dāng)”已然成為現(xiàn)實(shí)：長期以來，在公共行政領(lǐng)域，一直存在三種主要的研究途徑，即管理、政治和法律的途徑。羅森布魯姆教授系統(tǒng)總結(jié)了這些途徑的研究成果，并提出了“管理—政治—法律”三維分析框架［22］。

的確，公共行政既是管理問題，也是政治問題，還是憲政問題。教育行政作為公共行政的組成部分，也是如此。具體而言：首先，從公共資源、公民信任和公共權(quán)力的投入到教育產(chǎn)品和教育服務(wù)的產(chǎn)出，教育行政部門必須注重管理問題，以達(dá)到效率最大化；其次，基于“政治—行政二分”原則，行政不是處于真空的，它必須服務(wù)于政治，并爭取外界最大程度的認(rèn)同，因此教育行政必須有相當(dāng)程度的政治考量；最后，在憲政體制下，公共行政應(yīng)當(dāng)尊重憲法，尊重法律，做到依法行政，因而教育行政的整個(gè)過程，必須在憲法和法律的框架下運(yùn)作。

顯然，這三種途徑具有不同的價(jià)值訴求和價(jià)值取向，有時(shí)不同途徑的價(jià)值甚至可能是對立沖突的。比如，在公共政策的形成階段，決策透明度和公眾參與度的提高就會(huì)降低管理效率。因此，只有從不同視角分析，才能正確理解和有效解決公共行政問題。正如張成福教授所言，平衡矛盾和沖突正是公共行政藝術(shù)的精髓所在［22］?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，筆者決定采用“管理—政治—法律”的框架對教育部27年的“工作要點(diǎn)”進(jìn)行分析，以期對教育部工作的價(jià)值取向及其行動(dòng)邏輯做一探索性研究。

當(dāng)然，人類社會(huì)具有無限的復(fù)雜性，公共行政也是如此；因而，對于公共行政的認(rèn)識(shí)和研究，也絕不僅限于管理、政治和法律的途徑。但是，正如戈夫曼所言，“框架”是人們用來認(rèn)識(shí)和解釋社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)的一種認(rèn)知結(jié)構(gòu)，它“能夠使它的使用者定位、感知、確定和命名那些看似無窮多的具體事實(shí)”［23］。從管理、政治和法律三種途徑認(rèn)識(shí)教育行政和教育政策的價(jià)值訴求，是人類認(rèn)知簡潔性需求和教育行政復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)的調(diào)和，是相對真理向絕對真理的逼近。這是研究的固有屬性，也許也是研究的魅力所在。下面，筆者將對三類價(jià)值及其內(nèi)容作出具體說明。

1.管理價(jià)值及其價(jià)值內(nèi)容

公共行政思想創(chuàng)始人威爾遜認(rèn)為，“公共行政的研究目標(biāo)在于：一是研究政府如何適當(dāng)而成功地運(yùn)作；二是政府如何能在花費(fèi)最少的金錢與資源的條件下，以最有效率的方式來從事各種活動(dòng)。”［24］懷特也指出：“公共行政研究的起點(diǎn)應(yīng)以管理為基礎(chǔ)，而非以法律為基礎(chǔ)；因此我們應(yīng)多加注意‘美國管理學(xué)會(huì)’的活動(dòng)，而不必太在乎法院的判決。”［25］因而，效果、效率和經(jīng)濟(jì)的最大化是公共行政的重要價(jià)值訴求。

在此基礎(chǔ)上，本研究將管理價(jià)值的具體內(nèi)容劃分為效果、效率和經(jīng)濟(jì)?！靶Ч敝傅氖墙逃姓块T通過自身努力或調(diào)動(dòng)其他力量，實(shí)現(xiàn)某種結(jié)果，也就是要使政策能成功實(shí)施；“效率”指的是教育行政部門企圖以最小的經(jīng)濟(jì)和資源代價(jià)，獲取最大化的政策效果，體現(xiàn)的是一種比值；“經(jīng)濟(jì)”則指的是減少財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，通俗地說就是“厲行節(jié)約，少花錢或不花錢”。

2.政治價(jià)值及其價(jià)值內(nèi)容

阿普爾比認(rèn)為，公共行政應(yīng)是“一種政治過程”［22］31。華萊士·賽爾對此做了具體的說明，他說：“從終極意義上講，公共行政是政治理論中的一個(gè)問題，即民主社會(huì)中（行政）的基本問題是對大眾控制的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)力以及官僚對民選官員的責(zé)任。在行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)運(yùn)用越來越廣泛的今天，這些問題是政府運(yùn)作的重中之重?！保?6］從經(jīng)驗(yàn)觀察看，公共政策作為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的手段，無疑也是承載政治價(jià)值的。

基于這樣的認(rèn)識(shí)，本研究認(rèn)為政治價(jià)值的內(nèi)容首先包括代表性、回應(yīng)性和責(zé)任［22］。其中，“代表性”指的是，教育政策是否吸收了各類公眾的參與；“回應(yīng)性”指的是，公眾對政策有不同態(tài)度或不滿時(shí)，教育部是否采取了相關(guān)措施；“責(zé)任”指的是，教育部門向公眾披露相關(guān)信息，并對各種教育活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督?？紤]到中國實(shí)際，筆者又添加了“國家利益”、“執(zhí)政黨利益”和“政治穩(wěn)定”三種政治價(jià)值，這是由于從意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政地位的角度說，“執(zhí)政黨利益”確乎是一種客觀存在，而“國家利益”則是從主權(quán)的角度切入并在對外交往的過程中體現(xiàn)出來。另外，鑒于高校穩(wěn)定是教育部門的重要使命，本文將“政治穩(wěn)定”也作為單列的政治價(jià)值內(nèi)容。

3.法律價(jià)值及其價(jià)值內(nèi)容

“資源不充足永遠(yuǎn)不能成為州政府剝奪一個(gè)人憲法權(quán)力的充足理由?！保?2］37這句話道出了公共政策中法律價(jià)值的核心意義。究其本質(zhì)而言，公共政策是為了確保個(gè)人合法權(quán)益不受傷害，即對諸如自由權(quán)、隱私、生命權(quán)等基本人權(quán)的保護(hù)；因而公共政策體現(xiàn)了憲法的精神。同時(shí)，根據(jù)羅爾斯的“正義原則”，公共政策必須遵循憲法理念，確保社會(huì)平等與公正。不僅如此，公共政策在有效實(shí)施法律過程中，還要體現(xiàn)正當(dāng)程序原則，追求程序正當(dāng)。

基于這樣的考量，筆者將教育政策的法律價(jià)值界定為三個(gè)內(nèi)容：一是“公平公正”，它指的是每個(gè)適齡兒童、青少年都應(yīng)該享有平等的受教育權(quán)，弱勢群體還應(yīng)受到補(bǔ)償和優(yōu)先考慮；二是“個(gè)人權(quán)利”，它是指憲法賦予受教育者自由選擇、自由表達(dá)、自由結(jié)社在內(nèi)的基本政治權(quán)利；三是“正當(dāng)程序”，它是指教育政策的生命周期應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)基本的程序規(guī)范。

三、研究的展開

（一）原始數(shù)據(jù)的獲取

從教育部門戶網(wǎng)站搜集到了除1998年之外的，從1987年到2013年歷年的教育部“工作要點(diǎn)”。為了確保資料的完整性，筆者查閱了大量資料，最后在《教育財(cái)會(huì)研究》1998年第1期上搜集到了“國家教委1998年工作要點(diǎn)”。這樣，1987年到2013年教育部“工作要點(diǎn)”資料就全部搜集完成了。

（二）“工作要點(diǎn)”的分類邏輯

由于教育行政具有較強(qiáng)的復(fù)雜性，目的和手段有時(shí)表現(xiàn)出彼此交混和彼此轉(zhuǎn)化的特點(diǎn)。從嚴(yán)格意義上說，對每個(gè)“工作要點(diǎn)”，都應(yīng)按照“緊密度”在各個(gè)價(jià)值類別和價(jià)值內(nèi)容中進(jìn)行不同賦值；但其結(jié)果將是數(shù)以千計(jì)的文本乘以數(shù)十項(xiàng)類別，從而產(chǎn)生的數(shù)十萬個(gè)工作量，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人工作業(yè)的限度；況且，“緊密度”的定義原則和測算方法也將面臨嚴(yán)峻的科學(xué)性檢驗(yàn)［27］。因此，在本研究中，筆者決定對“工作要點(diǎn)”只進(jìn)行“1”或“0”的賦值，也即對緊密度最強(qiáng)的價(jià)值類別及其價(jià)值內(nèi)容賦值“1”分，對其他賦值“0”分。

（三）“工作要點(diǎn)”的定類轉(zhuǎn)化

為了便于對“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的價(jià)值類型及其價(jià)值內(nèi)容進(jìn)行定類轉(zhuǎn)化，筆者對三類十二種價(jià)值內(nèi)容進(jìn)行了編碼。在此基礎(chǔ)上，展開對教育部（國家教委）從1987年到2013年27年的“年度工作要點(diǎn)”的定類轉(zhuǎn)化，并最終形成了相應(yīng)的27個(gè)數(shù)據(jù)表。

（四）“工作要點(diǎn)”價(jià)值的初步統(tǒng)計(jì)

表1具體展示了1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的價(jià)值類別及其價(jià)值內(nèi)容的頻次。據(jù)此可以直觀地發(fā)現(xiàn)，在教育部27年1113個(gè)“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的價(jià)值類別中，管理價(jià)值以596個(gè)頻次和53.5%的比重高居榜首，政治價(jià)值則以305個(gè)頻次和27.4%的比例位列第二，排在第三的是法律價(jià)值，只有212個(gè)頻次，占了19.0%（注：因四舍五入的緣故，各項(xiàng)比例之和可能不等于100%；下同）。

從價(jià)值內(nèi)容看，數(shù)據(jù)分布較為不均，降序后的結(jié)果是：“效果”589次，占52.9%；“執(zhí)政黨利益”145次，占13.0%；“公平公正”145次，占13.0%；“責(zé)任”98次，占8.8%；“正當(dāng)程序”67次，占6.0%；“國家利益”36次，占3.2%；“代表性”21次，占1.9%；“效率”7次，占0.6%；“政治穩(wěn)定”5次，占0.4%；“經(jīng)濟(jì)”、“回應(yīng)性”和“個(gè)人權(quán)利”都為0次，所占百分比也相應(yīng)為0。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）教育部行政活動(dòng)的三個(gè)階段

基于1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的價(jià)值類別及價(jià)值內(nèi)容（表1、圖1），結(jié)合相關(guān)歷史事實(shí)，我們可以將教育部行政活動(dòng)劃分為三個(gè)階段①。

圖1　1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的管理價(jià)值、政治價(jià)值和法律價(jià)值的比例變遷圖

表1　1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”價(jià)值類別及價(jià)值內(nèi)容的頻次及其比例分布

第一階段從1987年開始到1992年結(jié)束。該階段的特征是政治價(jià)值占當(dāng)年總價(jià)值點(diǎn)的比例波動(dòng)性明顯。一個(gè)突出的表現(xiàn)是，1990年“執(zhí)政黨利益”在教育部“工作要點(diǎn)”中體現(xiàn)的頻次和比例突然增大以及“政治穩(wěn)定”②價(jià)值的突然出現(xiàn)，使當(dāng)年的政治價(jià)值頻次和比例突然高過一直居于領(lǐng)先地位的管理價(jià)值。一個(gè)可能的解釋是：“工作要點(diǎn)”通常發(fā)布于年初；因而較之往年，“執(zhí)政黨利益”和“政治穩(wěn)定”等政治價(jià)值在1989年的出現(xiàn)頻次和比例并無特殊之處；然而“89學(xué)潮”發(fā)生后，教育部在第二年即將“確保黨的利益”和“實(shí)現(xiàn)高校穩(wěn)定”作為其當(dāng)年工作的重中之重。經(jīng)過幾年的整頓，黨和政府對高校加強(qiáng)了管理控制，“學(xué)潮”影響日益減退；因而體現(xiàn)政治價(jià)值的“工作要點(diǎn)”的頻次和比例也逐步下降③。

第二階段從1993年開始到2001年結(jié)束。該階段的特征是管理價(jià)值占當(dāng)年總價(jià)值點(diǎn)的比例遙遙領(lǐng)先，甚至在某些年份，管理價(jià)值是政治和法律價(jià)值之和的兩倍多。一個(gè)可能的解釋是：自1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大之后，重啟改革和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制成為全社會(huì)的共識(shí)；講求實(shí)效也相應(yīng)成為教育部工作的重要價(jià)值目標(biāo)。與此同時(shí)，政治價(jià)值和法律價(jià)值暫時(shí)“退居二線”，在“工作要點(diǎn)”中表現(xiàn)出出現(xiàn)頻次較少和相應(yīng)比例較低的特征。當(dāng)然，除了個(gè)別年份，管理價(jià)值一直是教育部工作的主要價(jià)值，只是這個(gè)階段的高頻次和高比例特征比較明顯。這無疑說明：主導(dǎo)教育部工作的是管理價(jià)值；換言之，教育部主要從管理的角度安排工作，體現(xiàn)的是某種管理邏輯。

第三階段從2002年開始到2013年結(jié)束。該階段的特征是法律價(jià)值所占比例日益增大、日趨平穩(wěn)，甚至在某些年份，法律價(jià)值的出現(xiàn)頻次占到當(dāng)年所有價(jià)值點(diǎn)的近三分之一，這無疑是個(gè)巨大的變化。從價(jià)值內(nèi)容看，“公平公正”日益受到教育部的重視，成為教育部行政活動(dòng)的重要考量對象。一個(gè)可能的解釋是，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，特別是教育產(chǎn)業(yè)化④過程中，教育領(lǐng)域的公平問題沒有受到應(yīng)有的重視，引起了社會(huì)公眾的不滿和中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注；因此，在本階段，教育部采取了較多措施，力圖解決教育領(lǐng)域內(nèi)的公平問題，進(jìn)而形成了法律價(jià)值所占比例日益增大、日趨平穩(wěn)的特征和局面。

（二）教育部行政活動(dòng)的價(jià)值特征

1.管理價(jià)值是我國教育行政的主導(dǎo)價(jià)值，但政治和法律價(jià)值的地位日趨重要

從圖1可以看出，除極少數(shù)年份，在教育部每個(gè)年度的“工作要點(diǎn)”中，體現(xiàn)管理價(jià)值的工作計(jì)劃一直多于體現(xiàn)政治價(jià)值和法律價(jià)值的工作計(jì)劃；但從整個(gè)趨勢來看，管理價(jià)值占當(dāng)年總價(jià)值點(diǎn)的比重呈下降趨勢，特別是在教育部2013年的工作要點(diǎn)陳述中，體現(xiàn)管理價(jià)值的活動(dòng)數(shù)比例已下降為32.4%。這說明教育部在進(jìn)行工作規(guī)劃時(shí)，其關(guān)注點(diǎn)已從效率、效益轉(zhuǎn)向政治價(jià)值和法律價(jià)值。這可能與宏觀的社會(huì)發(fā)展階段有關(guān)，即與整個(gè)社會(huì)從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“講求實(shí)效為標(biāo)準(zhǔn)”逐步轉(zhuǎn)向更加“注重政治文明”、“追求社會(huì)公正”有關(guān)。

2.“效果”、“執(zhí)政黨利益”和“公平公正”是教育部工作的主要價(jià)值內(nèi)容

從總體上看，“效果”、“執(zhí)政黨利益”和“公平公正”分別是管理價(jià)值、政治價(jià)值和法律價(jià)值的主要價(jià)值內(nèi)容。具體地說，“效果”在管理價(jià)值中成為“獨(dú)大”，可以說，在教育部工作中，從管理出發(fā)就意味著從效果出發(fā)；“執(zhí)政黨利益”則是政治價(jià)值的主體，在305個(gè)政治價(jià)值頻次中，其比例近乎一半，可以認(rèn)為，在我國教育行政中，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨利益是最大的政治價(jià)值；同時(shí)，“公平公正”是法律價(jià)值的“多數(shù)”，在212個(gè)法律價(jià)值頻次中其所占比例高達(dá)68.4%，可以看出，憲法精神所規(guī)定和倡導(dǎo)的社會(huì)公平公正也是教育部工作的重要使命。

3.“代表性”和“公平公正”價(jià)值的趨勢相同且日益重要

從圖2可以看出，“代表性”和“公平公正”表現(xiàn)出很強(qiáng)的相關(guān)性，具有相同的發(fā)展趨勢。一個(gè)可能的解釋是，教育部尊重和重視各類利益相關(guān)者之時(shí)，便是“公平公正”這種憲法價(jià)值彰顯之日。同時(shí)，從圖2我們還可以看出，“代表性”和“公平公正”兩類價(jià)值內(nèi)容頻次越來越大，地位越來越重要。從2009年到2013年這五年中，“代表性”在教育部“工作要點(diǎn)”中共出現(xiàn)11次，超過27年21個(gè)總頻次的50%，體現(xiàn)了教育部日益重視多元主體利益的價(jià)值觀念，這可能與治理理念的興起有一定關(guān)系。同樣，“公平公正”在2001年到2013年這13年中共出現(xiàn)101次，占其總頻次的66.7%，可能的解釋是，隨著教育公平問題的日益嚴(yán)重，教育部采取系列措施，力圖實(shí)現(xiàn)教育公平，提高公眾的滿意度。

圖2　1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的“代表性”和“公平公正”價(jià)值頻次及比例變遷圖

4.“責(zé)任”和“正當(dāng)程序”的重要性沒有提高，甚至有越來越不重要的趨勢

從表1和圖3可看出，1987-2013年，“責(zé)任”價(jià)值在教育部“工作要點(diǎn)”中的地位表現(xiàn)出“低比例，高穩(wěn)定”的特征。這說明了教育部在27年的改革實(shí)踐中，在“向公眾披露相關(guān)信息，并對各種教育活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督”方面沒有取得實(shí)質(zhì)的進(jìn)步。這種現(xiàn)象可能是教育活動(dòng)的行政監(jiān)督成本過高，媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督對行政監(jiān)督的功能替代造成的。同時(shí)，從圖3還可以看出，進(jìn)入新世紀(jì)后，“正當(dāng)程序”價(jià)值占當(dāng)年總價(jià)值點(diǎn)的比值越來越小。也就是說，教育部工作對“正當(dāng)程序”這一法律價(jià)值的尊重，非但沒有隨著改革進(jìn)程的加快而不斷提升，反而具有“越改越不按程序來”的趨勢。這需要引起我們足夠的注意。

圖3　1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”體現(xiàn)的“責(zé)任”和“正當(dāng)程序”價(jià)值頻次變遷圖

5.“政治穩(wěn)定”和“效率”價(jià)值呈零星分布，“經(jīng)濟(jì)”、“回應(yīng)性”和“個(gè)人權(quán)利”沒有得到任何體現(xiàn)

從表1可知，“政治穩(wěn)定”只出現(xiàn)5次，且集中于1989年之后的幾年，其原因已在上文陳述。同樣，“效率”價(jià)值在20世紀(jì)八九十年代和本世紀(jì)零星分布，但其出現(xiàn)的時(shí)間沒有任何規(guī)律可言。這至少說明兩點(diǎn)：一是教育部對效率極不重視，在“工作要點(diǎn)”中表現(xiàn)出“想起來就寫上點(diǎn)，想不起來就拉倒”的特點(diǎn)；二是我國政府日益興起的績效管理運(yùn)動(dòng)對教育部的影響微乎其微。

作為社會(huì)主義國家，我們一直提倡“多、快、好、省”地建設(shè)社會(huì)主義。這里的“省”，就是指“經(jīng)濟(jì)性”，就是要不斷減少行政成本開支，不斷地將教育經(jīng)費(fèi)用在該花的地方。但是，從教育部“工作要點(diǎn)”和我國教育實(shí)際看，一方面是人們不斷抱怨教育經(jīng)費(fèi)一直沒有達(dá)到GDP的4%，另一方面又絲毫不見教育部重視教育行政的經(jīng)濟(jì)性。這種現(xiàn)象，值得反思。

另外，教育活動(dòng)和教育事業(yè)復(fù)雜多變，教育問題和教育政策間的互動(dòng)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜；因此，在實(shí)施教育政策的過程中，教育行政部門應(yīng)極大關(guān)注學(xué)生、家長和社會(huì)的態(tài)度；如果發(fā)現(xiàn)政策受到多數(shù)公眾的不滿，就應(yīng)及時(shí)作出回應(yīng)，并考慮對政策做出調(diào)整。我們推測，“回應(yīng)性”在“工作要點(diǎn)”中的缺失，既可能是教育部門缺乏“回應(yīng)性”行政經(jīng)驗(yàn)的問題，也可能是教育部門“好面子不愿承認(rèn)錯(cuò)誤”的表現(xiàn)。

最后，受教育者包括集會(huì)、游行和結(jié)社在內(nèi)的基本“個(gè)人權(quán)利”，在教育部“工作要點(diǎn)”中也難覓蹤影。在西方國家，“個(gè)人權(quán)利”作為憲法精神的基石，在各種教育行政活動(dòng)中都有重要體現(xiàn)；甚至在美國教育領(lǐng)域發(fā)生的個(gè)人權(quán)利糾紛，促成了新的憲法判例，重新闡釋了美國整個(gè)國家的憲法精神?，F(xiàn)在，我們大力學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的教育理念和教育經(jīng)驗(yàn)，但在一些普遍的政治權(quán)利問題上，我們卻采取回避態(tài)度。這需要引起注意。

（三）教育部行政活動(dòng)的基本邏輯

通過對以上發(fā)現(xiàn)的分析，結(jié)合我國相關(guān)教育實(shí)際，我們可以深入挖掘出教育部行政活動(dòng)的內(nèi)在基本邏輯。

1.教育部行政活動(dòng)必須遵從執(zhí)政黨的意志

教育事業(yè)作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的教育方針，是我國一切教育工作的指導(dǎo)方針。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，不論從“指導(dǎo)思想”還是“工作方針”，都明確提出堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想和領(lǐng)導(dǎo)地位?？梢哉f，教育部的一切工作，都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的意志，服從黨的指揮。

具體來說，教育部行政活動(dòng)必須遵從執(zhí)政黨的意志在“工作要點(diǎn)”中體現(xiàn)為：第一，教育部的工作必須貫徹黨的意識(shí)形態(tài)；第二，執(zhí)政黨決定教育部門的領(lǐng)導(dǎo)體制；第三，不斷加強(qiáng)干部、教師和學(xué)生的思想政治教育工作是教育部門必須常抓不懈的任務(wù)。在定類轉(zhuǎn)化過程中，“工作要點(diǎn)”所展示的“宣傳黨的意識(shí)形態(tài)”，“加強(qiáng)教師黨支部的建設(shè)”，“理順高校的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和政工隊(duì)伍建設(shè)”，“把學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神……納入高校黨課團(tuán)課和校園文化建設(shè)”等重點(diǎn)任務(wù)就很明顯地體現(xiàn)了教育部行政活動(dòng)的上述邏輯和特征。

2.教育部行政活動(dòng)不斷體現(xiàn)弱勢群體利益

從理論上講，教育對于打破社會(huì)階級(jí)固化，促進(jìn)社會(huì)階層流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的健康發(fā)展是有促進(jìn)作用的。但是，教育又能抑制社會(huì)流動(dòng)，復(fù)制社會(huì)階級(jí)，這是因?yàn)?，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的教育基礎(chǔ)和教育資源是完全不同的，公民的教育機(jī)會(huì)和權(quán)利是不均等的。因而，教育部應(yīng)該著力實(shí)現(xiàn)教育公平，促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)。從27年教育部“工作要點(diǎn)”看，應(yīng)該說，教育部對教育公平越來越重視，這具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，通過教育政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均等化；第二，通過教育政策，促進(jìn)區(qū)域教育資源均等化。比如，教育部2013年“工作要點(diǎn)”就規(guī)定：“落實(shí)好農(nóng)村中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策。實(shí)施針對14個(gè)集中連片特困地區(qū)的教育扶貧工程。加大對中西部集中連片特困地區(qū)普通高中教育的扶持力度?！薄袄^續(xù)做好農(nóng)村訂單定向免費(fèi)醫(yī)學(xué)教育?！薄把芯恐朴喖羞B片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助計(jì)劃。完善農(nóng)村教師特崗計(jì)劃?！痹偃?，近年來開設(shè)的“內(nèi)地新疆高中班”和“少數(shù)民族高層次骨干人才”等計(jì)劃項(xiàng)目也是促進(jìn)區(qū)域教育資源均等化的重要舉措。

3.教育部行政活動(dòng)客觀上維護(hù)了教育部的部門利益

通俗地說，所謂“部門利益”是指有關(guān)權(quán)力部門在從事立法、司法或行政行為的活動(dòng)中，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大本部門及其成員的職權(quán)，鞏固和擴(kuò)大本部門的可控資源的傾向［28］。從教育部“工作要點(diǎn)”可以看出，自覺不自覺地維護(hù)其部門利益是教育部行政活動(dòng)的客觀結(jié)果。在具體的“工作要點(diǎn)”中，教育部通過各種“工程”、“計(jì)劃”、“基地”，通過起草國家教育法律法規(guī)，通過強(qiáng)化國家教育行政管理，不斷擴(kuò)大權(quán)力范圍，增強(qiáng)資源配置能力。雖然其出發(fā)點(diǎn)可能是促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，但客觀上卻起到維護(hù)和擴(kuò)展部門利益的不良后果。部門利益若得不到有效遏制，將會(huì)提高教育行政成本，降低教育行政效率；甚至可能給教育腐敗提供土壤和空間；更為嚴(yán)重的是，還可能增強(qiáng)政治風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榻逃婕皟|萬百姓，教育行政機(jī)構(gòu)的部門利益及其不良后果可能產(chǎn)生更為嚴(yán)重的負(fù)面社會(huì)影響，從而損害黨和政府的形象與合法性。

4.教育部的行政改革進(jìn)程較為緩慢

所謂“行政改革”，指的是政府為了適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，高效公平地處理社會(huì)公共事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進(jìn)行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會(huì)之間關(guān)系的過程。然而，行政改革從本質(zhì)上講是一種政治行為，是權(quán)力的再次劃分，因而必然會(huì)受到多方抵制。加之教育工作的“敏感性”，又進(jìn)一步造成了改革的拖延和遲緩。我國教育部門的行政改革主要有兩個(gè)指向：一是經(jīng)費(fèi)，即要提高效率，花最少的錢，辦最多的事；二是權(quán)力，即要向公眾開放，向社會(huì)放權(quán)。從教育部“工作要點(diǎn)”看，這兩項(xiàng)都沒有很好的表現(xiàn)。具體而言，首先，教育部對效率“看得很淡”。在27年的“工作要點(diǎn)”中，“效率”價(jià)值只有零星的出現(xiàn)，且這些條文大多只是停留在“厲行節(jié)約”的政策倡議層面，談不上科學(xué)管理意義上的效率。其次，教育部簡政放權(quán)“步子不大”。從27年的“工作要點(diǎn)”來看，教育部的簡政放權(quán)步子過小，甚至有擴(kuò)大權(quán)力范圍、增強(qiáng)部門利益的趨勢。雖然教育部在“工作要點(diǎn)”中多次提出要讓社會(huì)力量參與到教育工作中來，然而筆者在定類轉(zhuǎn)化中發(fā)現(xiàn)，這種參與僅局限在利用社會(huì)力量拓寬教育經(jīng)費(fèi)投入渠道的層面，在權(quán)力配置等實(shí)質(zhì)性問題上，教育部沒有積極的放權(quán)姿態(tài)。

五、結(jié)語

教育行政部門是教育政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，對教育政策效果負(fù)有直接的和主要的責(zé)任。教育行政過程，可以從管理、政治和法律的路徑加以理解。在每種路徑中，教育行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、對公眾的定位、認(rèn)知模式、預(yù)算方式、決策觀和職能特征都不盡相同。當(dāng)然，根本性差異在于每種路徑展示出的不同價(jià)值追求和價(jià)值取向。

價(jià)值追求表現(xiàn)了教育部工作的基本特征，并在一定程度上揭示了教育部行政活動(dòng)的內(nèi)在邏輯。以對1987-2013年教育部“工作要點(diǎn)”的分析統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)教育實(shí)際，筆者總結(jié)歸納了教育部行政活動(dòng)的三個(gè)階段和五個(gè)價(jià)值特征，并推斷了教育部行政活動(dòng)的四條內(nèi)在邏輯。這是本研究的貢獻(xiàn)所在。

然而，本研究還有以下兩點(diǎn)局限：第一，樣本量不夠大。如果能獲得1949-1986年國家教育行政部門諸如“工作要點(diǎn)”類的政策文本，則可以進(jìn)行更長時(shí)間跨度的分析，從而更能準(zhǔn)確地揭示不同政治環(huán)境下教育行政的價(jià)值取向，更能清晰地把握教育行政部門活動(dòng)的基本邏輯。第二，數(shù)據(jù)分析不夠深入。本研究主要是采用了描述性的統(tǒng)計(jì)方法，對各種價(jià)值間的相互關(guān)系缺乏深入的分析，對操作性指標(biāo)也缺乏科學(xué)的建構(gòu)過程。

作為教育政策價(jià)值的一項(xiàng)探索性研究，本文這些不足也許是可以原諒的，而且，這些不足可能正是未來的研究方向。進(jìn)一步地，筆者認(rèn)為未來教育政策價(jià)值的研究，可能會(huì)集中關(guān)注以下三個(gè)問題：一是教育政策價(jià)值鏈建構(gòu)問題；二是教育政策價(jià)值沖突管理問題；三是通過部門協(xié)作解決價(jià)值沖突問題。

注釋

①當(dāng)然，本文進(jìn)行的階段劃分和特征描述只是基于上文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所作出的學(xué)術(shù)分析和解釋性說明而已，實(shí)際中的教育部工作要點(diǎn)體現(xiàn)的價(jià)值可能更為復(fù)雜，這是讀者需注意的。

②體現(xiàn)“政治穩(wěn)定”價(jià)值的“工作要點(diǎn)”，基本上是以“確保高校穩(wěn)定”的語句陳述出來。

③當(dāng)然，這并不是說教育部不再重視高校維穩(wěn)工作，一個(gè)可能的解釋是，黨和政府采取了更為隱蔽的維穩(wěn)措施，高校的維穩(wěn)工作較有成效，不需在“工作要點(diǎn)”中繼續(xù)提出。

④當(dāng)然，教育產(chǎn)業(yè)化的提法是否正確尚待討論。

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收稿日期：2014-06-10

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府職能轉(zhuǎn)變背景下績效管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71433005）；國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于公共價(jià)值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機(jī)制及中國情境下的實(shí)證研究（項(xiàng)目編號(hào)：71373107）”。

作者簡介：葉杰，1987年生，男，浙江麗水人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榻逃呖冃Х治?；包國憲?955年生，男，甘肅慶陽人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院院長，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，國家教學(xué)名師，研究方向?yàn)檎冃Ч芾怼?/p>

The Managerial，Political and Legal Value of China's Education Policy: Based on the"Key Points of Work for Ministry of Education"from 1987 to 2013

YE Jie，BAO Guo-xian
（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou 730000，Gansu，China）

Abstract:Based on a text analysis of the"Key Points of Work for Ministry of Education"from 1987 to 2013，the study categorizes the administrative activities of Ministry of Education into three phases according to the type and content of value embedded in the points of work and summarizes five value-related characteristics of the administrative activities of the ministry，such as"management is the dominant value of China's educational administration，with political and legal value becoming increasingly important."Based on the aforementioned analysis，combined with relevant historical background，the work of Ministry of Education follows four inherent laws∶Firstly，its administrative activities must comply with the will of the ruling party；Secondly，its administrative activities continue to reflect the interests of vulnerable groups；Thirdly，its administrative activities safeguard the departmental interests；Fourthly，its administrative reform process is relatively slow.

Key words:Education Policy；Educational Administration；Managerial Value；Political Value；Legal Value