馬剛

摘 要：結(jié)合實際，探討了如何合理控制耕地開發(fā)強度，有針對性地加強中、低等別耕地質(zhì)量建設(shè)，開展耕地質(zhì)量等別提升工程，把耕地質(zhì)量這個維系耕地數(shù)量和生態(tài)平衡的基點做大做實將是耕保工作的重點。

關(guān)鍵詞：耕地；問題；對策

隨著城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線即“三線”劃定工作的完成，建設(shè)占甩耕地的規(guī)模和邊界得以控制，耕地開發(fā)的邊界予以明確，耕地保護(hù)工作的重心勢必從落實數(shù)量管控轉(zhuǎn)向質(zhì)量建設(shè)。下一步，合理控制耕地開發(fā)強度，有針對性地加強中、低等別耕地質(zhì)量建設(shè)，開展耕地質(zhì)量等別提升工程，把耕地質(zhì)量這個維系耕地數(shù)量和生態(tài)平衡的基點做大做實將是耕保工作的重點。

1 存在問題

1.1 數(shù)質(zhì)難并重。根據(jù)國土資源部1997年～2008年土地變更調(diào)查報告數(shù)據(jù)分析，全國耕地增加值中，通過土地開發(fā)方式增加耕地的比例基本穩(wěn)定在63.6%左右，通過土地復(fù)墾方式增加耕地的比例基本穩(wěn)定在15 8%左右，而通過土地整理方式增加耕地的比例僅為20.9%。因為以土地開發(fā)方式增加的耕地成本最低，需要的投入最少，經(jīng)濟效益最高，所以補充耕地的方式中土地開發(fā)一直占據(jù)主要地位，這種狀況在一定時期內(nèi)還無法改變。

1.2 優(yōu)質(zhì)耕地減少過快。第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國優(yōu)質(zhì)耕地減少較快，最近13年間城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，大多占用優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當(dāng)于減掉福建全省水田面積?！岸{(diào)”數(shù)據(jù)還顯示，全國耕地總量中有8474萬畝耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，還有6471萬畝耕地位于25度以上坡度。這些耕地中，有相當(dāng)部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整。

目前，耕地占優(yōu)補劣、占水補旱、占近補遠(yuǎn)現(xiàn)象非常普遍.耕地質(zhì)量總體下降已嚴(yán)重影響到我國耕地生產(chǎn)能力，威脅到國家糧食安全。根據(jù)全國土地利用變更調(diào)查（2003年～2007年）數(shù)據(jù)，建設(shè)占用的耕地多為有灌溉設(shè)施的水田，而通過土地開發(fā)整理復(fù)墾補充的耕地多為早地，缺少灌溉設(shè)施?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006年～2020年）》中分析，1997年～2005年全國灌溉水田和水澆地分別減少1397萬畝和449萬畝，而同期補充的耕地有灌排設(shè)施的比例不足40%。

耕地補充潛力分布不均?，F(xiàn)階段我國處在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，無論是數(shù)量還是質(zhì)量，補充的耕地短時間內(nèi)都難以與占用耕地平衡，由此導(dǎo)致土地開發(fā)可補充的耕地潛力始終不足。

1.3 開發(fā)監(jiān)管難平衡。隨著各地宜耕后備資源的減少，耕地開發(fā)中暴露的問題目漸增多。

1.4 占優(yōu)補劣影響糧食安全。無論是用于占補平衡，還是用于耕地總量平衡的補充耕地，質(zhì)量普遍不高。相對于建設(shè)占用的耕地來說，補充的耕地大多位于土地后備資源相對豐富的偏遠(yuǎn)地區(qū)，區(qū)位條件的不同必然導(dǎo)致補充的耕地和占用的耕地在質(zhì)量和產(chǎn)出水平上存在差異。此外，被建設(shè)占用的耕地土壤大多通過長期自然和人為作用，熟化程度高，而土地開發(fā)復(fù)墾的耕地表土多為生土，熟化程度低，土壤有機質(zhì)含量低，糧食產(chǎn)君自然也無法與占用耕地相比。

1.5 占補平衡忽視生態(tài)平衡。一些地方為確保耕地占補平衡和耕地總量動態(tài)平衡，重視耕地開發(fā)的數(shù)量，忽視對生態(tài)影響的評價和規(guī)劃，由此導(dǎo)致部分地方生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻考驗。在局部地區(qū)，由于片面追求耕地數(shù)量平衡，通過圍湖造田、毀林造田、侵占河床等方式增加耕地，導(dǎo)致水十流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害等頻繁發(fā)生。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2009年，全國水土流失面積達(dá)356萬平方公里，占國土面積的37%，年平均土壤侵蝕量高達(dá)45億噸，損失耕地約100萬畝。全同第二次土地調(diào)查也反映出，近年來因草原退化、耕地開墾、建設(shè)占用等因素，全國草地、灘涂、沼澤、冰川與積雪面積下降明顯，而局部地區(qū)鹽堿地、沙地卻有增加趨勢，顯示了生態(tài)環(huán)境面J臨的嚴(yán)峻形勢。

1.6 國土部門難以肩負(fù)監(jiān)管開發(fā)兩職?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、目冶區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。然而在實際執(zhí)行中，大部分占用耕地的單位繳納一定的耕地開墾費后，就不用再考慮補充耕地的事情了，相應(yīng)的義務(wù)就落到各地國土部門。致使國土部門在耕地占補平衡制度的落實中，既要為保障地方經(jīng)濟發(fā)展提供用地指標(biāo)，又要代替建設(shè)單位履行補充耕地義務(wù)，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，保護(hù)耕地的責(zé)任往往流于形式。以上海市為例，已經(jīng)連續(xù)3年無法實現(xiàn)占補平衡，全部是交納耕地開墾費后掛賬處理，這些掛賬的耕地面積最后又有誰來買單？隨著宜耕后備資源日趨減少，以后耕地占補平衡的難度會越來越大。

2 解決對策

2.1 以補定占、等別約束。首先，應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃批地用地，嚴(yán)謹(jǐn)土坡土地利用總體規(guī)劃設(shè)立新城區(qū)和各類開發(fā)區(qū)，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地的數(shù)量、質(zhì)量及空間位置。其次，根據(jù)不同時期、不同區(qū)位、不同土地用途的耕地占用情況，結(jié)合市場化供求規(guī)律，建立動態(tài)可調(diào)整的耕地開墾標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是提高建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地的成本。再次，在耕地占補平衡制度落實上，實行“占一補一、先補后占、以補定占、等別約束”的原則，實行倒逼機制來確定建設(shè)占用耕地的質(zhì)量等別和數(shù)量不能高于補充耕地的質(zhì)量等別和數(shù)量。

2.2 綜合整治，盤活存量。土地利用快速非農(nóng)化的特征反映了我過城鎮(zhèn)化的速度過程。2000年-2010年，我國城鎮(zhèn)化率從36.2%提高到49.7%，相應(yīng)的全國建設(shè)用地總量從2000年的3019萬公頃增長到2010年的3568萬公頃，其中城鎮(zhèn)工礦用地從597萬公頃增長到943萬公頃。尤其是農(nóng)村人走地不動、建新不拆舊，導(dǎo)致空心村問題日益突出。因此在補充耕地的方式上，首先要積極鼓勵各地通過土地復(fù)墾、土地整理等方式來補充非農(nóng)建設(shè)占用減少的耕地，減少以土地開發(fā)方式增加耕地規(guī)模。

同時，實施農(nóng)村土地綜合整治，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。依據(jù)市縣土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，尊重民意、因地制宜分類推進(jìn)土地整治工作。對于農(nóng)村土地整治騰出的建設(shè)用地，在滿足農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展需要后，節(jié)約指標(biāo)部分可以調(diào)劑用于市域內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)，調(diào)劑指標(biāo)所獲收益絕大部分歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民所有。為最大限度調(diào)動各地盤活存量建設(shè)用地的積極性，可探索建立補充耕地激勵機制。

2.3 提升質(zhì)量，耕地生態(tài)雙平衡。土地開發(fā)強度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本就是一對矛盾體，如果一味通過土地開發(fā)增加耕地數(shù)量，勢必會減少為此生態(tài)用地數(shù)量平衡的砝碼；反之，一味地通過退耕還林、還草、還牧、還湖的方式增加生態(tài)用地，耕地數(shù)量的砝碼就會減輕，嚴(yán)重的話會威脅國家糧食安全。所以，在平衡耕地數(shù)量和生態(tài)用地數(shù)量過程中，耕地質(zhì)量的重要性便凸顯出來。如果把耕地質(zhì)量這個基點做大做實，耕地數(shù)量和生態(tài)紅線的敏感度就會降低。

保護(hù)耕地的目的是確保國家糧食安全，因此在確保現(xiàn)有耕地穩(wěn)定的同時，逐步加強中低等別耕地的質(zhì)量建設(shè)，既能提升耕地的綜合生產(chǎn)能力，又能保障生態(tài)承載潛力。實現(xiàn)耕地保護(hù)和生態(tài)用地的平衡，實際上就是保護(hù)耕地后備資源，加強對耕地開發(fā)項目的立項監(jiān)管，對于荒山、荒坡、灘涂等耕地開發(fā)項目，應(yīng)聯(lián)合多部門開展實地踏勘，具體分析，合理確定開發(fā)項目的規(guī)模，科學(xué)分析耕地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響分析，防止項目倉促上馬，出了問題又相互推諉。

同時，積極探索開展用“改地”替代墾荒，優(yōu)先改造中低產(chǎn)田，退后墾荒安排。耕地是質(zhì)與量的統(tǒng)一體，耕地的占補平衡實質(zhì)是耕地生產(chǎn)能力的占補平衡，在我國耕地后備資源逐漸枯竭的情況下，可以考慮通過提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力達(dá)到占補平衡的目的。