甘建文

摘 要：土地征收補(bǔ)償中的留地安置方式一定程度上賦予了失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地增值收益的權(quán)利。然而，廣東省在實(shí)施留地安置政策過(guò)程中存在政策落實(shí)難、政策執(zhí)行隨意性大、容易產(chǎn)生矛盾的問(wèn)題。而且，在現(xiàn)有政策安排下，失地農(nóng)民的權(quán)益容易受到損害，集中表現(xiàn)在留用地所有權(quán)獲取難以保障、失地農(nóng)民的留用地使用權(quán)權(quán)利主體地位虛置、留用地留地比例少、留用地產(chǎn)權(quán)安排與失地農(nóng)民意愿不一致、留用地處分權(quán)不完整五大方面。政策含義的要點(diǎn)包括：在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革導(dǎo)向、尊重失地農(nóng)民主體意愿的基礎(chǔ)上，保障留用地所有權(quán)的獲??；因地制宜明晰留用地產(chǎn)權(quán)主體；放開(kāi)對(duì)留用地指標(biāo)處分權(quán)的限制；確定合理的留地比例；靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)；維護(hù)失地農(nóng)民的留用地增值收益分配權(quán)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；留地安置；權(quán)益保護(hù)；政策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）02-0004-07

一、引言

過(guò)去十多年來(lái)，中國(guó)城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)民失去土地成為失地農(nóng)民。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，隨著城鎮(zhèn)化和和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上。然而，在越來(lái)越多的土地被征收過(guò)程中，失地農(nóng)民的權(quán)益缺乏有效的保護(hù)。伴隨著農(nóng)民主體地位的上升，國(guó)家逐漸改變對(duì)被征地農(nóng)民“一腳踢”做法，征地補(bǔ)償方式呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，貨幣補(bǔ)償、社保安置、就業(yè)安置、留地安置等多種補(bǔ)償方式一定程度上提高了失地農(nóng)民的補(bǔ)償水平。其中，留地安置方式較為完整地保留了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益，受到失地農(nóng)民歡迎。留地安置方式是指國(guó)家在征收農(nóng)村集體土地時(shí)為了使失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，按征地面積的比例安排一定數(shù)量的建設(shè)用地，留給被征地農(nóng)村集體用來(lái)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的一種征地安置方式，也稱為劃地安置、開(kāi)發(fā)性安置。

有關(guān)留地安置的問(wèn)題逐漸成為了學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，特別是在近十年取得了較快發(fā)展并形成了一批研究成果?？v觀已有研究，學(xué)者大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)視角研究留用地的產(chǎn)權(quán)安排、制度供給和立法保障等方面的問(wèn)題。具體來(lái)看，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)研究留地安置的學(xué)者大多關(guān)注了留用地產(chǎn)權(quán)[1-3]、資本要素與價(jià)格[4-6]和留地安置過(guò)程中各方主體利益博弈[7-9]等相關(guān)問(wèn)題。從管理學(xué)視角出發(fā)研究留地安置的學(xué)者大多把注意力放在了城市公共管理[10-12]、留用地安置政策[13-14]、留用地管理案例研析[15-17]等方面。從法學(xué)視角出發(fā)研究留地安置的學(xué)者則集中關(guān)注現(xiàn)有留地安置實(shí)施的法律障礙和法律調(diào)整[18-21]等問(wèn)題。但是，從失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角去探討廣東省留地安置政策方面的研究目前相對(duì)較少。

留地安置政策作為一項(xiàng)公共政策，應(yīng)該追求實(shí)現(xiàn)各方利益均衡的政策目標(biāo)，這必然要求政策設(shè)計(jì)者充分考慮失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。然而筆者在廣東省的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有留地安置政策框架下，失地農(nóng)民的留地安置權(quán)、留用地發(fā)展權(quán)、收益分配權(quán)等權(quán)益沒(méi)有得到充分保障。失地農(nóng)民權(quán)益的損失有其深刻的政策根源，有效政策的供給不足容易加劇由失地農(nóng)民引起的社會(huì)矛盾。因而，從失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)視角出發(fā)，在檢視現(xiàn)有留地安置政策安排的基礎(chǔ)上，探討如何調(diào)整并優(yōu)化現(xiàn)有政策，既有理論研究?jī)r(jià)值，更具實(shí)踐指導(dǎo)意義。

二、廣東省留地安置方式及其政策演變

留地安置方式最早的實(shí)踐產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代的深圳，目前已有5個(gè)省市在全域范圍內(nèi)、13個(gè)省市在本域內(nèi)開(kāi)展留地安置探索[26]。1986年，深圳市政府在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)劃定了原農(nóng)村居民建設(shè)的“大紅線”作為征地留用地的范圍。在20世紀(jì)末，廣州市越秀區(qū)、佛山市順德區(qū)、佛山市南海區(qū)等地也有個(gè)別征地項(xiàng)目采取留地方式安置被征地農(nóng)民。到了本世紀(jì)，伴隨著土地溢價(jià)的不斷上漲和農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)的增強(qiáng)，留地安置方式的地方實(shí)踐逐漸多了起來(lái)，且留地安置方式的模式也呈現(xiàn)多樣化。從廣州、江門、云浮等地的實(shí)踐看，留地安置逐漸從留土地實(shí)物向留指標(biāo)、折算成貨幣轉(zhuǎn)變；從單純留地向留物業(yè)、留產(chǎn)業(yè)、留商鋪轉(zhuǎn)變；從集體經(jīng)濟(jì)組織自營(yíng)向與社會(huì)資本合作經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。

早在1993年，廣東省人民政府頒布的《廣東省征地管理規(guī)定》（粵府〔1993〕94號(hào)）就已經(jīng)明確要求征地時(shí)要安排10%的留用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。后來(lái)，為了貫徹落實(shí)2004年新《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），解決快速城市化進(jìn)程中的征地補(bǔ)償糾紛，緩解政府與失地農(nóng)民之間的矛盾，廣東省國(guó)土資源廳于2005年出臺(tái)了《廣東省國(guó)土資源廳關(guān)于深入開(kāi)展征地制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》（粵國(guó)土資發(fā)〔2005〕51號(hào)）。該通知提到，各地方政府在土地征收補(bǔ)償過(guò)程中，在保證貨幣安置兌現(xiàn)落實(shí)的同時(shí)還可試行留用地安置方式?？砂凑鞯孛娣e的10-15%比例劃出建設(shè)用地給被征地單位用作生產(chǎn)發(fā)展用地。后來(lái)，為了規(guī)范各個(gè)地方留地安置實(shí)踐過(guò)程中的做法，解決留地安置過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題，廣東省在2011年出臺(tái)了《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》（粵國(guó)土資發(fā)〔2011〕51號(hào)）。隨后，廣州、順德、江門、清遠(yuǎn)、陽(yáng)江、茂名等市、區(qū)紛紛制定具體的實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》規(guī)定留地比例一般為10%-15%，具體比例可按各地實(shí)際確定。留用地的選址要符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃。對(duì)暫時(shí)難以安排解決留用地的，以村為單位對(duì)留用地指標(biāo)實(shí)行臺(tái)賬管理。對(duì)于滿足一定條件的征地項(xiàng)目，留用地可以采取折算貨幣方式補(bǔ)償。留用地應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，規(guī)定除城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的留用地可征收為國(guó)有土地外，其它的留用地應(yīng)該保留集體土地性質(zhì)。留用地應(yīng)當(dāng)以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記，不得以個(gè)人名義登記，并且嚴(yán)禁將留用地分配到本村村民。村集體可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國(guó)有留用地使用權(quán)或出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押集體留用地使用權(quán)，留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

三、廣東省留地安置政策實(shí)施中存在的問(wèn)題

留用地政策作為地方政府在快速城市化過(guò)程中的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，在“自下而上”的實(shí)踐中彰顯了其顯著的制度功能。留地安置可以有效增加農(nóng)民的土地增值收益分配比例，為失地農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果提供了路徑，符合新型城鎮(zhèn)化的改革方向。然而，廣東省在實(shí)施留地安置政策的實(shí)踐中存在一些問(wèn)題。

（一）政策落實(shí)難

《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》規(guī)定，留用地的選址要符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃。如果在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬土地范圍內(nèi)，沒(méi)有符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃可供選址安排作為留用地的，可以采取折算貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行安置。由于廣東省特別是珠三角的建設(shè)用地已經(jīng)缺乏新增的潛力，部分區(qū)縣更是在做減量規(guī)劃，所以很多征地項(xiàng)目最終沒(méi)有落實(shí)留用地。面對(duì)此困境，政府并沒(méi)有在土地規(guī)劃方案和年度用地計(jì)劃制定時(shí)、新增建設(shè)用地出讓前優(yōu)先考慮落實(shí)留用地的用地安排。

（二）政策執(zhí)行的隨意性大

根據(jù)《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》，現(xiàn)有政策對(duì)可以將留地指標(biāo)折算成貨幣補(bǔ)償情形的界定是相對(duì)寬泛的，實(shí)際上是賦予了地方政府過(guò)度的自主裁量權(quán)。留用地真正落實(shí)與否，受到地方政府官員的價(jià)值和政策取向、社會(huì)時(shí)間偏好程度和“為民請(qǐng)命”的公民意識(shí)等因素的影響，而這些影響因素復(fù)雜、難以評(píng)價(jià)和監(jiān)管、隨意性大，導(dǎo)致了留地安置政策的執(zhí)行存在偏差。地方政府官員考慮到留地補(bǔ)償?shù)某绦驈?fù)雜、涉及的工作量大、后期管理工作成本較高等因素后，往往會(huì)一廂情愿地采取貨幣補(bǔ)償這種簡(jiǎn)單、直接、便捷的補(bǔ)償形式，導(dǎo)致真正落實(shí)留用土地或指標(biāo)的征地項(xiàng)目極少。筆者在走訪的過(guò)程中經(jīng)常聽(tīng)見(jiàn)農(nóng)民和村集體委員抱怨政府在征地過(guò)程中極少跟隨項(xiàng)目一起落實(shí)留用地，導(dǎo)致村民手中完全無(wú)地可用，缺乏“煮飯的米”。而且即使分給了留用地指標(biāo)，但指標(biāo)十幾年沒(méi)有得到兌現(xiàn)，與留用地相關(guān)的信訪也在逐年增加。

（三）政策實(shí)施過(guò)程容易產(chǎn)生矛盾

留用地安置產(chǎn)生的矛盾集中出現(xiàn)在留用地開(kāi)發(fā)收益的分配過(guò)程中。對(duì)于二三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織較早地發(fā)現(xiàn)了留用地的真正價(jià)值所在，這些村將留用地通過(guò)自營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)或者整體出租的多種經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者臨街商業(yè)，產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。然而，在佛山南海區(qū)、順德區(qū)和廣州番禺區(qū)等地的調(diào)研過(guò)程中，村民普遍反映每年分到村民手中的錢不多，他們直接把矛頭指向了村組織委員向地方官員和投資者進(jìn)行利益讓渡的行為。珠三角普遍出現(xiàn)的“村官巨富”、“小官巨貪”等案件無(wú)一不與留用地使用權(quán)沒(méi)有進(jìn)行公開(kāi)交易有關(guān)。這種行為直接剝削了村民的土地發(fā)展收益權(quán)，難以保證失地農(nóng)民生活水平的提高，更加深化了社會(huì)矛盾，使得政策執(zhí)行效果大打折扣

四、留地安置過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)

（一）留用地所有權(quán)獲取難以保障

在所有權(quán)獲取方面，受到規(guī)劃條件限制和政府自主裁量權(quán)過(guò)大的影響，地方政府在征地實(shí)踐中多采取貨幣折算補(bǔ)償替代留用實(shí)地安置。而且，即便承諾給予失地農(nóng)民留用地，多半也只是安排留用地指標(biāo)，因而大多失地農(nóng)民并沒(méi)有真正占有留用地。廣東省實(shí)行留用地政策以來(lái)，累計(jì)承諾留用地11163.25公頃，落實(shí)4513.03公頃，欠賬率高達(dá)59.52%，涉及2453個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著失地農(nóng)民利用、經(jīng)營(yíng)土地能力的提高，大多數(shù)農(nóng)民將會(huì)從占有的土地中獲取較為豐厚的土地租金。然而，地方政府這種簡(jiǎn)單的安置方式忽略了失地農(nóng)民的意愿，沒(méi)有給予失地農(nóng)民充分的選擇權(quán)，也沒(méi)有考慮到失地農(nóng)民的利益損失結(jié)果。這樣，政府實(shí)際上是在打破了失地農(nóng)民通過(guò)留用地來(lái)追求財(cái)富的機(jī)制，封鎖了失地農(nóng)民向上流動(dòng)的社會(huì)通道。

（二）農(nóng)民的留用地使用權(quán)主體地位虛置

在使用權(quán)明晰程度方面，現(xiàn)有政策規(guī)定留用地不可分配到個(gè)人，留用地只能留在集體，這種使用權(quán)虛位實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)不明晰的表現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致農(nóng)民長(zhǎng)期投資經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力不足，阻力重重，既有擔(dān)憂，又有風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中存在一部分農(nóng)戶聯(lián)系到投資商利用集體留用地來(lái)建家庭小作坊，或者農(nóng)戶本身有意愿利用臨街留用地發(fā)展獨(dú)立小商鋪，但是因?yàn)榱粲玫貙儆诖寮w，村民沒(méi)有實(shí)際占有和使用的權(quán)力，使得村民不能通過(guò)利用留用地來(lái)增加家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源。事實(shí)上，農(nóng)戶之間、農(nóng)民與村集體之間目標(biāo)具有差異性，在現(xiàn)行“代議制”的村級(jí)治理邏輯下，農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)還受到村集體組織及其他成員等多方面因素的制約。土地歸為集體組織加大了要素利用過(guò)程的交易成本，容易挫傷投資積極性，同時(shí)不利于實(shí)現(xiàn)留用地的集約利用。

（三）留用地留地比例少

在留地比例方面，廣東省現(xiàn)有的政策規(guī)定，留用地按實(shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%-15%安排，具體比例由各地級(jí)以上市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際以及項(xiàng)目建設(shè)情況確定。而各地制定實(shí)施細(xì)則的時(shí)候，多數(shù)按最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。如清遠(yuǎn)市和惠州市規(guī)定按實(shí)際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%安排留用地。茂名市規(guī)定，不含公用建設(shè)用地的留用比例為10%，含公用建設(shè)用地的留用比例為15%。陽(yáng)江市則規(guī)定，留用地的指標(biāo)按實(shí)際征收土地面積的10%-15%安排，這其中包含了40米以下（不含40米）道路面積。顯然，該指標(biāo)的規(guī)定缺乏科學(xué)合理的解釋，且大多情況下不利于失地農(nóng)民享受基本的土地權(quán)利。在一些征地項(xiàng)目中，有時(shí)候征地范圍所涉及的村民相對(duì)較多，或者征地項(xiàng)目面積相對(duì)較小，如果單一地執(zhí)行10%-15%的留地比例，那么留用地的面積就會(huì)很少。這一方面會(huì)產(chǎn)生“僧多粥少”的尷尬，同時(shí)也不利于村民利用和分配土地，最終導(dǎo)致留用地的價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（四）留用地產(chǎn)權(quán)安排與農(nóng)民意愿不一致

現(xiàn)有政策規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的留用地應(yīng)該留為國(guó)有，城市規(guī)劃區(qū)外的土地留為集體。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)安排并沒(méi)有尊重失地農(nóng)民的真實(shí)意愿。筆者在調(diào)研中了解到，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民更愿意把土地留為集體所有，因?yàn)樗麄冇X(jué)得自己留在手里的地所剩無(wú)幾了，土地在這部分失地農(nóng)民的邊際效用相對(duì)較大。而離城鎮(zhèn)比較遠(yuǎn)的失地農(nóng)民比較喜歡把土地留為國(guó)有。因?yàn)檫@些地區(qū)一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢落后的地區(qū)。一方面，他們即便拿到留用地也沒(méi)能力開(kāi)發(fā)，留用地成為了村里的閑置地。另一方面，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，掌握的集體土地相對(duì)較多，留為國(guó)有可以獲得更多的直接經(jīng)濟(jì)收入，這樣對(duì)于他們來(lái)說(shuō)效用更高?，F(xiàn)有安排與農(nóng)民真實(shí)意愿的分離，使得政策偏離了保障失地農(nóng)民權(quán)益的軌道。

（五）留用地處分權(quán)不完整

在產(chǎn)權(quán)處分方面，《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》規(guī)定，分到農(nóng)村集體的留用地指標(biāo)不能轉(zhuǎn)讓，此規(guī)定抑制了失地農(nóng)民留用地處分權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這一規(guī)定實(shí)際上與該文件本身第十條村民可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國(guó)有留用地使用權(quán)或出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押集體留用地使用權(quán)的精神相違背，且與廣東省的實(shí)踐背景不相符合，更不符合農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的取向。留用地處分權(quán)的不完整，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去了完整的留用地發(fā)展收益權(quán)能，直接侵犯了失地農(nóng)民積累財(cái)富和資本的機(jī)會(huì)，由此導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不公只會(huì)進(jìn)一步固化城鄉(xiāng)差距，且不利于城市化的縱深推進(jìn)。另外，在現(xiàn)有的制度安排下，農(nóng)村土地市場(chǎng)缺乏活力，農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的步伐受到阻礙，失地農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)將長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)得不到制度支撐。

五、完善廣東省留地安置政策的建議

土地征收補(bǔ)償制度市場(chǎng)化改革必然要求留地安置政策設(shè)計(jì)遵循市場(chǎng)化的改革思路。政府應(yīng)該全面放開(kāi)對(duì)留用地開(kāi)發(fā)利用行為的行政干預(yù)，取而代之應(yīng)該是加強(qiáng)必要的事后監(jiān)管、政策支持和平臺(tái)支撐。同時(shí)，尊重失地農(nóng)民意愿、保障失地農(nóng)民完整的土地發(fā)展權(quán)利是新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因而，制度設(shè)計(jì)必須明確保障失地農(nóng)民留用地所用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)取向。具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

（一）保障留用地所有權(quán)的獲取

所有權(quán)的獲取是權(quán)力主體利用資源、獲取發(fā)展收益的前提。為此，政府首先要簡(jiǎn)政放權(quán)，逐漸退出對(duì)留用地開(kāi)發(fā)收益環(huán)節(jié)的行政干預(yù)，減少行政審批和收費(fèi)，降低失地農(nóng)民開(kāi)發(fā)留用地的行政成本。更為重要的是，政府要充分、正確地行使政府對(duì)城市發(fā)展的規(guī)劃公權(quán)力，土地規(guī)劃工作需要明確規(guī)劃期內(nèi)留用地的數(shù)量，在建設(shè)用地增量中明確按照規(guī)定的比例劃定留用地指標(biāo)[27]，并把它作為一項(xiàng)不可突破的剛性指標(biāo)。要以土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估調(diào)整為契機(jī)，把剩余新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于解決留用地的歷史欠賬。加強(qiáng)政策協(xié)同，把以上規(guī)劃條款明確落實(shí)到留用地管理制度上。此外，還要完善留用地跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)機(jī)制，在以縣為基礎(chǔ)建立留用地指標(biāo)臺(tái)賬管理制度的基礎(chǔ)上，允許留用地根據(jù)市場(chǎng)和實(shí)際需要跨區(qū)域合并、調(diào)整落實(shí)。另外，需要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定留用地指標(biāo)貨幣折算的情形，明確界定政府的自主裁量權(quán)，劃定留地安置的“必須落實(shí)區(qū)”，明確指標(biāo)兌現(xiàn)時(shí)限，在一定時(shí)間一定區(qū)域范圍內(nèi)地方政府必須想方設(shè)法留用實(shí)地。

（二）因地制宜明晰留用地產(chǎn)權(quán)主體

明晰的產(chǎn)權(quán)是防止出現(xiàn)“公牧悲劇”，實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用和市場(chǎng)化配置的保障。由于留用地的特殊性，因此有關(guān)留用地使用權(quán)主體的政策創(chuàng)新應(yīng)在尊重失地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上因地制宜設(shè)計(jì)。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)或者地段較好的留地安置區(qū)域，因?yàn)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)民擁有豐富的財(cái)富積累和社會(huì)資本，加上發(fā)展機(jī)會(huì)和潛力較多，確權(quán)到戶是快速實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地集約利用的有效路徑。盡管確權(quán)到農(nóng)戶可能不利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，容易產(chǎn)生留用地資源流失的問(wèn)題，但是無(wú)法否認(rèn)明晰產(chǎn)權(quán)的制度效率和持續(xù)提高失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的可能。筆者在云浮等粵西地區(qū)的走訪發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織將臨街的村級(jí)集體留用地分到農(nóng)戶，農(nóng)戶利用自家的留用地發(fā)展臨街小商鋪，獲得了相當(dāng)好的經(jīng)濟(jì)收益。而對(duì)于相對(duì)落后的農(nóng)村山區(qū)或者地段較劣的留地安置區(qū)域，留用地使用權(quán)歸為集體是較佳的政策安排。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門在農(nóng)村落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)組成中仍然較為重要，而這些生產(chǎn)部門對(duì)土地的連片度要求較高，留在集體有利于地方招商引資，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益。而且，規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是自下而上的市場(chǎng)化行為，當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)獲取的效益更大時(shí)，在農(nóng)民自發(fā)力量的農(nóng)村資源集中機(jī)制作用下，農(nóng)民自然會(huì)有序高效地組織起資源，實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模利用。

（三）放開(kāi)對(duì)留用地指標(biāo)處分權(quán)的限制

廣東省早在2005年10月1日就推行集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的政策，留用地屬于集體建設(shè)用地，其使用權(quán)理應(yīng)允許上市流轉(zhuǎn)。在留用實(shí)地相對(duì)較少、留用地指標(biāo)兌現(xiàn)無(wú)明確時(shí)間表的現(xiàn)實(shí)境況下，留用地指標(biāo)作為留用實(shí)地的暫時(shí)替代，政府應(yīng)該放開(kāi)對(duì)土地留用地指標(biāo)上市交易的管制，幫助失地農(nóng)民通過(guò)留用地指標(biāo)及時(shí)實(shí)現(xiàn)留用地的價(jià)值。而且，政府應(yīng)該引導(dǎo)建立規(guī)范有序的留用地交易平臺(tái)，以便失地農(nóng)民能夠充分實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)益，享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，提高現(xiàn)有的生活水平。另一方面，政府可以把留地安置政策創(chuàng)新工作與農(nóng)村集體建設(shè)用地制度市場(chǎng)化改革、社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革工作統(tǒng)一起來(lái)。允許農(nóng)村集體把留用地指標(biāo)折算為歷史違法違規(guī)用地、小產(chǎn)權(quán)房用地、農(nóng)村養(yǎng)老福利設(shè)施用地等指標(biāo)。

（四）確定合理的留地比例

對(duì)于留地指標(biāo)的多少，政府應(yīng)該在做好基礎(chǔ)性研究的基礎(chǔ)上以條例明確規(guī)定留用地的比例。要以保障失地農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地估價(jià)學(xué)等學(xué)科的理論為支撐，綜合考慮貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和生活消費(fèi)水平，建立完整的區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以縣一級(jí)為評(píng)價(jià)單元，對(duì)不同的評(píng)價(jià)單元進(jìn)行分等定級(jí)，再根據(jù)不同地區(qū)的用地潛力評(píng)估結(jié)果，出臺(tái)相應(yīng)的留用地比例指導(dǎo)表。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既要考慮留用地的價(jià)值和未來(lái)的現(xiàn)金收益，又要保證失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活水平不下降。同時(shí)，針對(duì)不同的征地規(guī)模、征地項(xiàng)目類型、被征地農(nóng)民數(shù)量、行政村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素確定對(duì)應(yīng)的留用比例范圍和留用性質(zhì)，劃定各類征地情形下的最低留用地規(guī)模，并作為約束性指標(biāo)堅(jiān)決落實(shí)。

（五）靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

我國(guó)現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，在城市規(guī)劃范圍區(qū)的土地歸為國(guó)家所有。但筆者認(rèn)為，正確厘清農(nóng)村集體與失地農(nóng)民在利用留用地方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因地制宜地選擇土地利用效益最大化的產(chǎn)權(quán)安排制度，是充分體現(xiàn)尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、遵從留地安置政策設(shè)計(jì)初衷的有效路徑。失地農(nóng)民是社會(huì)建設(shè)的首創(chuàng)主體，具有最豐富的基層實(shí)踐，較為清楚土地資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，由此而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)安排意愿和訴求理應(yīng)成為政策調(diào)整的民意參考。因此，要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上形成共識(shí)，突破現(xiàn)有土地管理法等相關(guān)法規(guī)的框架，靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，有利于充分利用每一分土地，實(shí)現(xiàn)土地使用者的最大效益。政府可以委托專業(yè)的第三方服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)失地農(nóng)民的留用地產(chǎn)權(quán)安排意愿進(jìn)行調(diào)查，并在平等對(duì)話和有效溝通的基礎(chǔ)上，合理確定留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

（六）維護(hù)失地農(nóng)民的留用地增值收益分配權(quán)

面對(duì)在留用地開(kāi)發(fā)過(guò)程和收益分配過(guò)程中失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村治理方法，提高農(nóng)村社區(qū)自治水平，出臺(tái)相應(yīng)的政策配套措施，保證留用地增值收益不流失，保障失地農(nóng)民充分享有收益分配的完整權(quán)力。鼓勵(lì)基層村集體設(shè)立獨(dú)立的村級(jí)留用地開(kāi)發(fā)與管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)留用地開(kāi)發(fā)利用和收益分配的過(guò)程控制和事后監(jiān)管，成立審計(jì)小組，專項(xiàng)審計(jì)留用地財(cái)務(wù)收支情況，完善村級(jí)財(cái)務(wù)信息披露制度。同時(shí)，村級(jí)組織應(yīng)該充分利用村級(jí)組織的自治邏輯，加快構(gòu)建村民之間、村民與村集體之間的良性互動(dòng)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，擴(kuò)寬失地農(nóng)民反映權(quán)益受損情況的渠道，并且提高村民的自組織化程度。

六、結(jié)論與討論

留地安置方式作為我國(guó)征地補(bǔ)償制度改革創(chuàng)新的一項(xiàng)重要成果，為失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活留下了“會(huì)下蛋的雞”。然而廣東省的實(shí)踐存在政策落實(shí)難、政策執(zhí)行隨意性大、容易產(chǎn)生矛盾等問(wèn)題。而且，在廣東省現(xiàn)有政策安排下，失地農(nóng)民的權(quán)益受到損害，集中表現(xiàn)在留用地所有權(quán)獲取難以保障、失地農(nóng)民的留用地使用權(quán)權(quán)利主體地位虛置、留用地留地比例少、留用地產(chǎn)權(quán)安排與失地農(nóng)民意愿不一致、留用地處分權(quán)不完整五大方面。在“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，完善留用地安置方式的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)從更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用和尊重農(nóng)民完整產(chǎn)權(quán)的政策優(yōu)化邏輯出發(fā)。具體是要做到保障留用地所有權(quán)的獲??；因地制宜明晰留用地產(chǎn)權(quán)主體；放開(kāi)對(duì)留用地指標(biāo)處分權(quán)的限制；確定合理的留地比例；靈活安排留用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)；維護(hù)失地農(nóng)民的留用地增值收益分配權(quán)。然而，由于缺乏對(duì)失地農(nóng)民在留地安置方式認(rèn)可度和留地產(chǎn)權(quán)安排、留地比例、留地開(kāi)發(fā)分配方式等方面的意愿度進(jìn)行系統(tǒng)深入的學(xué)術(shù)調(diào)查，導(dǎo)致文章缺乏充足的微觀數(shù)據(jù)支撐。在政策評(píng)估的基礎(chǔ)上，深化對(duì)失地農(nóng)民這一微觀主體在留地安置意愿和行為選擇方面的學(xué)術(shù)觀察是以后研究的方向。

參考文獻(xiàn)：

[1]王如淵，孟凌.對(duì)我國(guó)失地農(nóng)民“留地安置”模式幾個(gè)問(wèn)題

的思考——以深圳特區(qū)為例[J].中國(guó)軟科學(xué)，2005（10）：14-20.

[2]朱嘉曄，黃朝明.農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下留地安置制度的完善——

以杭州市為例[J].生產(chǎn)力研究，2014（8）：99-101+134.

[3]劉芳，趙新平，岳雋.快速城市化背景下原農(nóng)村集體留用地

的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——以深圳為例[J].廣東土地科學(xué)，

2011（4）：4-9.

[4]江華，李明月.農(nóng)村安置留地價(jià)格研究[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)

報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006（1）：5-9+123.

[5]鄒富良.土地資源商品化與土地資源資本化——對(duì)失地農(nóng)民

社會(huì)保障效果的比較[J].調(diào)研世界，2009（05）：10-13.

[6]周文良，羅明忠.資本進(jìn)入、制度創(chuàng)新與農(nóng)村集體建設(shè)留用

地的價(jià)值實(shí)現(xiàn)——基于廣州某郊區(qū)區(qū)的案例分析[J].開(kāi)發(fā)

研究，2013（4）：82-86.

[7]李學(xué)瑞，金曉斌，魏西云，等.基于子博弈納什均衡模型的征

地安置補(bǔ)償方式比較分析——以浙江省諸暨市為例[J].中

國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2008（11）：509-514.

[8]程志.合作和非對(duì)抗性抵制——被征地農(nóng)民的博弈智慧[J].

湖北文理學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（12）：23-26.

[9]韓璐，鮑海君，徐保根.新型城鎮(zhèn)化下我國(guó)留地安置制度的

博弈分析[J].上海國(guó)土資源，2014（3）：27-30.

[10]張靖，張軍連，張鳳榮.留地安置所引發(fā)的思考[J].國(guó)土

資源，2003（9）：37-39.

[11]劉慕平，程克貴，呂軍.留地安置，解開(kāi)“城中村”難題的

有效思路[J].中國(guó)土地，2005（12）：32-33+39.

[12]劉永紅，王衛(wèi)城.快速城市化地區(qū)的征地留用地規(guī)劃管理

探索與實(shí)踐——以深圳為例[A].中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì).生態(tài)

文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃——2008中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文

集[C].北京：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2008：7.

[13]張占錄，曹君.關(guān)于留用地安置制度的調(diào)研分析[J].國(guó)家

行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（6）：86-88.

[14]杜茂華.農(nóng)村征地留用地制度的制約因素與創(chuàng)新機(jī)制[J].

江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012（4）：404-407.

[15]陸福興.解讀“咸嘉模式”[J].安徽決策咨詢，2004（11）：

44-45.

[16]陳金田.失地農(nóng)民留地安置的個(gè)案研究——對(duì)廈門市“金

包銀”工程的分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2006（4）：56-64+80.

[17]張占錄.征地補(bǔ)償留用地模式探索——臺(tái)灣市地重劃與區(qū)

段征收模式借鑒[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2009（9）：71-75+95.

[18]王惠.留地安置政策存在的問(wèn)題及法理分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，

2008（9）：26-29.

[19]王權(quán)典.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)征地留用地保障政策之法律研析[J].行

政與法，2010（2）：36-40.

[20]辛毅.留地安置該如何有效推進(jìn)[J].中國(guó)土地，2011（1）.

[21]盧一.安置留地法律糾紛預(yù)防化解探析[J].上海商學(xué)院學(xué)

報(bào)，2011（5）：67-74.

[22]蘇基才.利用留用地促進(jìn)城郊型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展——以

廣州市白云區(qū)為例[J].南方農(nóng)村，2009（3）：24-27.

[23]王瑋瑜.廣州市花都區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地規(guī)劃建設(shè)管理

研究[D].廣州：華南理工大學(xué)，2009.

[24]朱青青，羅曼.關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地開(kāi)發(fā)模式的案例

分析[J].廣東土木與建筑，2012（10）：14-16.

[25]李志鵬.南沙新區(qū)村留用地開(kāi)發(fā)利用策略的研究[D].蘭州：

蘭州大學(xué)，2013.

[26]唐健，李珍貴，王慶賓，王柏源.因地制宜地穩(wěn)妥推進(jìn)留地

安置——基于對(duì)10余省份留地安置的調(diào)研[J].中國(guó)土地

科學(xué)，2014（4）：91-96.

[27]吳亞?wèn)|，李昊.“留”出一條康莊大道——淺析利用留地

安置推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[J].中國(guó)土地，2011（2）：28-29.

（責(zé)任編輯：吳 霞）