嚴(yán)若谷 周素紅

產(chǎn)業(yè)升級背景下的城市存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)問題與路徑*

嚴(yán)若谷 周素紅

城市存量用地再開發(fā)是新型城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)劃建設(shè)面臨的新常態(tài)問題。區(qū)別于外延擴(kuò)展的增量城市開發(fā)，城市存量用地再開發(fā)需要應(yīng)對更復(fù)雜的問題。作為存量用地的重要類型，存量產(chǎn)業(yè)用地的再開發(fā)是當(dāng)前城市產(chǎn)業(yè)升級和空間優(yōu)化的重要抓手，探討再開發(fā)問題和路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在對城市存量用地再開發(fā)的內(nèi)涵解析與最新研究進(jìn)展綜述的基礎(chǔ)上，以深圳為案例，歸納我國城市存量產(chǎn)業(yè)再開發(fā)的現(xiàn)狀、問題與機(jī)制，并圍繞存量用地再開發(fā)中的關(guān)鍵利益平衡與成本分配所涉及的規(guī)劃指引等問題，探討優(yōu)化城市存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的規(guī)劃制度設(shè)計(jì)。建議通過優(yōu)化“彈性動態(tài)全過程調(diào)控”的規(guī)劃制度“、增值收益共享”的土地供給政策，以及“彈性土地出讓年限”的土地出讓制度等,保障存量用地再開發(fā)工作的有序開展。

城市存量再開發(fā) | 產(chǎn)業(yè)升級 | 深圳

0 引言

存量用地再開發(fā)已經(jīng)成為城市新型城鎮(zhèn)化背景下，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)城市土地資源集約利用以及推動城市內(nèi)涵品質(zhì)提升再造的重要城市開發(fā)策略?；厮莩鞘邪l(fā)展歷程，城市更新、城市再生以及城市復(fù)興等理念與城市空間存量再開發(fā)的概念相似，這些理念都涉及城市發(fā)展到特定階段，對城市已建成區(qū)內(nèi)所屬空間的物質(zhì)改造，以滿足城市進(jìn)一步發(fā)展的需要。根據(jù)再開發(fā)對象的不同，存量再開發(fā)既包含對城市已建成空間的改造開發(fā)，也泛指對城市已批未建等閑置用地和其他違建低效工業(yè)用地（如非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地上的集體工業(yè)廠房）的優(yōu)化整治；從開發(fā)策略來看，存量再開發(fā)主要在城市總體建設(shè)用地規(guī)?；静蛔兊那疤嵯拢ㄟ^用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)城市生產(chǎn)、生活、交通、服務(wù)等功能的改善；在具體改造路徑上，存量再開發(fā)一般采取用地增減掛鉤、功能置換、局部更新、拆除重建等開發(fā)模式實(shí)現(xiàn)物質(zhì)空間的改造和功能的優(yōu)化升級。

與城市增量開發(fā)不同，城市存量再開發(fā)注重對城市既有空間格局的微調(diào)改造與功能置換。即增量開發(fā)是城市化早期對城市用地的擴(kuò)張性開發(fā)和系統(tǒng)性建設(shè)，而存量再開發(fā)則是在規(guī)模鎖定這一前置條件下對城市既有空間的用地效率提升和功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化。換句話說，城市既有空間作為存量再開發(fā)的改造客體不單單是城市的物質(zhì)空間，更包括空間背后所代表的各種空間和利益關(guān)系。城市土地的空間結(jié)構(gòu)受制于土地的利益結(jié)構(gòu)，土地制度背后的利益秩序和社會結(jié)構(gòu)是理解地域空間關(guān)系的基礎(chǔ)[1]。城市增量開發(fā)的主要目標(biāo)是將城市的社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)容轉(zhuǎn)換成直接的空間內(nèi)容安排落地。與這種較為簡單統(tǒng)一的初始空間利益關(guān)系不同，存量用地的既有用地結(jié)構(gòu)是城市各種復(fù)雜土地利益關(guān)系的空間表現(xiàn)，其再開發(fā)受到一系列機(jī)制的約束[2]。因此，理解和尊重空間既有利益結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)空間利益再平衡成為當(dāng)前城市存量再開發(fā)的主要難點(diǎn)。在城市存量用地再開發(fā)概念認(rèn)知方面，對其內(nèi)涵、重點(diǎn)、發(fā)展策略等已有普遍共識。在空間上，存量再開發(fā)是建設(shè)用地由二維平面空間的粗放擴(kuò)張式利用轉(zhuǎn)向?qū)θS垂直空間的潛力挖掘，通過容積率的提升、地下空間的利用等立體開發(fā)方式盤活城市土地資源[3]。在功能上，存量再開發(fā)關(guān)注通過空間利益平衡與增值收益分享，確?？臻g資源從現(xiàn)有的權(quán)屬者轉(zhuǎn)移到更有效率的使用者手中[4]。在存量規(guī)劃體系構(gòu)建方面，盧丹梅（2013）[5]以佛山市“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃為例，系統(tǒng)歸納了“三舊”改造規(guī)劃的技術(shù)方法與內(nèi)容體系，并從改造的范圍劃定、改造方向、改造強(qiáng)度專項(xiàng)指引以及實(shí)施計(jì)劃與項(xiàng)目庫等方面對快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的空間存量規(guī)劃與轉(zhuǎn)型升級途徑進(jìn)行了科學(xué)探索。在實(shí)證案例研究方面，郭琪等[6]（2013）以景德鎮(zhèn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃為例，通過對園區(qū)已建／未建企業(yè)、用地企業(yè)產(chǎn)業(yè)分類、用地企業(yè)土地產(chǎn)出效率、用地企業(yè)經(jīng)營效益等多因子疊加實(shí)施差異化分類分期調(diào)整，進(jìn)行工業(yè)園區(qū)存量調(diào)整型規(guī)劃的過程控制和技術(shù)探索。此外，針對存量再開發(fā)中的利益平衡問題，楊曉輝、丁金華（2013）[7]從利益博弈的視角剖析城市用地再開發(fā)中利益主體行為范式以及相互之間的沖突焦點(diǎn)，并針對存量規(guī)劃中存在的公眾參與泛化、再開發(fā)路徑單一、土地開發(fā)機(jī)制束縛等問題，提出了基于利益主體分析的規(guī)劃調(diào)控策略。

目前學(xué)界對城市存量用地再開發(fā)的研究主要集中在再開發(fā)策略與思路、涉及再開發(fā)的相關(guān)規(guī)劃案例分析、再開發(fā)模式與機(jī)制更新以及少量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)探討等方面，研究尺度較為宏觀，對于存量再開發(fā)的規(guī)劃指引與實(shí)施機(jī)制等方面的實(shí)踐性探討較少，且存量再開發(fā)所涉及的利益平衡制度設(shè)計(jì)及相關(guān)指標(biāo)指引鮮有關(guān)注。同時(shí)，作為重要的用地類型，城市產(chǎn)業(yè)用地的存量再開發(fā)問題也已受到廣泛關(guān)注，然而，已有的研究主要集中在對被遺棄的棕地再開發(fā)問題的討論上，如美國、加拿大、歐洲等的案例[8-10]，而對產(chǎn)權(quán)關(guān)系多元、用地緊缺條件下的中國城市存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)問題的探討仍顯不足。除物質(zhì)改造外，城市存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)需在利益關(guān)系協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)基于城市土地初次開發(fā)的城市產(chǎn)業(yè)用地類型、行業(yè)結(jié)構(gòu)及空間布局等功能性置換和優(yōu)化升級。

伴隨著城市化的發(fā)展，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市已逐漸由增量開發(fā)向存量再開發(fā)的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。一方面，在快速城市化和巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，城市現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模已接近土地利用規(guī)劃控制的指標(biāo)，城市面臨新增空間資源難以為繼的困境；另一方面，隨著城市品位的不斷提升，現(xiàn)狀城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)與城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適宜的情況日益突出，特別是城市內(nèi)部城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高①2010年全國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例高達(dá)26%，珠三角、長三角等一些制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)用地比例超過40%，個(gè)別地區(qū)甚至超過50%。、產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)部各行業(yè)用地布局結(jié)構(gòu)不合理、工業(yè)用地效率低下以及其他用地不合規(guī)、不合法現(xiàn)象亟需通過產(chǎn)業(yè)空間存量優(yōu)化的方式予以解決。作為推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主要城市發(fā)展策略，始于佛山的三舊改造、深圳的城市更新等在城市存量用地再開發(fā)方面取得了一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文以深圳舊工業(yè)改造為案例，重點(diǎn)對當(dāng)前存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)中所面臨的問題和機(jī)制進(jìn)行剖析，并從當(dāng)前規(guī)劃管理的角度，探討優(yōu)化存量用地再開發(fā)的規(guī)劃制度設(shè)計(jì)。

1 存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的深圳案例

作為快速城市化地區(qū)，深圳較早面臨城市存量用地再開發(fā)問題，目前已經(jīng)積累了一系列經(jīng)驗(yàn)，后文以深圳為案例，探討其存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的背景和現(xiàn)狀問題。

（1）深圳存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的發(fā)展歷程

舊工業(yè)區(qū)升級改造是深圳市推動城市存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地集約利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而推行的專門性政策。自2007年《關(guān)于工業(yè)區(qū)升級改造若干意見》至今，深圳相繼出臺了一系列有關(guān)城市更新和舊工業(yè)區(qū)升級改造的配套政策，已建立了相對完善的城市存量用地再開發(fā)體系。根據(jù)城市更新政策體系的完善程度與實(shí)際產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)情況，深圳的存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)大致經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展階段。

第一階段（2007—2010年）為存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的制度探索與萌芽階段。針對深圳工業(yè)用地比例偏高，土地使用效率低下，布局混雜分散，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不適宜城市發(fā)展定位的現(xiàn)狀，深圳依托舊工業(yè)區(qū)改造對再開發(fā)項(xiàng)目的改造范圍、改造方式、組織實(shí)施、扶持政策等相關(guān)方面進(jìn)行了基本的制度界定。為推進(jìn)舊工業(yè)空間再造的實(shí)施及后續(xù)相關(guān)管理工作，2008年出臺了《關(guān)于我市工業(yè)區(qū)升級改造試點(diǎn)項(xiàng)目的意見》②見《關(guān)于推進(jìn)我市工業(yè)區(qū)升級改造試點(diǎn)項(xiàng)目的意見》（深府辦〔2008〕35號）。，羅列了11個(gè)工業(yè)區(qū)升級改造試點(diǎn)項(xiàng)目，并對存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)過程中的用地功能變更、土地產(chǎn)權(quán)、改造實(shí)施主體等具體問題進(jìn)行了相關(guān)部署。針對工業(yè)區(qū)升級改造中所遇到的土地產(chǎn)權(quán)變更、土地使用權(quán)出讓等問題，深圳市政府先后出臺了《工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)出讓若干規(guī)定》、《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓暫行辦法》等相關(guān)制度。為了配合深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，2008年出臺了《深圳市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房建設(shè)方案的通知》，以鼓勵舊工業(yè)用地再開發(fā)中的生產(chǎn)性空間及創(chuàng)新型扶持產(chǎn)業(yè)的集約發(fā)展。

第二階段（2010—2013年）為深圳城市更新策略全面發(fā)展階段。2009年12月1日，《深圳市城市更新辦法》正式施行，成為國內(nèi)首部系統(tǒng)規(guī)范城市更新工作的政府規(guī)章，確定了綜合整治、功能改變和拆除重建3種更新模式。將舊工業(yè)區(qū)改造作為產(chǎn)業(yè)類更新統(tǒng)一納入城市更新體系中，規(guī)范相關(guān)運(yùn)作流程。通過出臺《深圳市城市更新提速專項(xiàng)行動計(jì)劃》、《深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃申報(bào)指引》、《城市更新單元規(guī)劃審批操作規(guī)則》等一系列配套性規(guī)定，對城市更新活動的各種模式的內(nèi)容、實(shí)施準(zhǔn)則、實(shí)施程序、費(fèi)用承擔(dān)、地價(jià)等方面作了詳細(xì)規(guī)定；并對城市更新單元的劃定與申報(bào)、再開發(fā)項(xiàng)目中城市公共產(chǎn)品的捆綁式供給等各項(xiàng)具體事宜進(jìn)行了規(guī)范。

第三階段（2014年至今）為深圳存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的深化拓展期。隨著深圳城市更新建設(shè)活動的常態(tài)化推進(jìn)，有關(guān)存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)所涉及的具體問題和操作瓶頸逐步暴露出來。針對出讓地價(jià)、原有空間權(quán)屬關(guān)系、拆除重建類建筑建成年限要求等影響再開發(fā)進(jìn)程及概念模糊的內(nèi)容，深圳與2014年5月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》。在鼓勵舊工業(yè)區(qū)升級改造方面，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)存量用地再開發(fā)對產(chǎn)業(yè)融合功能的改變與更新。鼓勵符合條件的工業(yè)建筑通過加建擴(kuò)建、功能改變、局部拆建方式增加生產(chǎn)經(jīng)營性建筑面積③在原有建筑結(jié)構(gòu)主體上進(jìn)行加建的，加建的規(guī)模不得對原有結(jié)構(gòu)安全和消防安全產(chǎn)生影響；屬于空地?cái)U(kuò)建的，擴(kuò)建范圍內(nèi)新批準(zhǔn)的容積率不超過所在宗地原容積率的2倍；屬于局部拆建的，拆除范圍面積不超過所在宗地面積的15%且不大于5 000m2，且拆除范圍內(nèi)新批準(zhǔn)容積率不超過所在宗地原容積率的2倍。。對于增加面積屬于新型產(chǎn)業(yè)用房或產(chǎn)業(yè)配套等政府鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，予50%的基準(zhǔn)地價(jià)減免，首次轉(zhuǎn)讓免收增值收益，延長剩余使用期限年限以及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)資金扶持政策。在完善城市更新地價(jià)政策方面，舊工業(yè)區(qū)升級改造為工業(yè)用途或者市政府鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的拆除重建類再開發(fā)項(xiàng)目，其配套設(shè)施地價(jià)予以一定優(yōu)惠，根據(jù)再開發(fā)后移交政府的土地移交率，采用分段方式計(jì)收地價(jià)的優(yōu)惠。同時(shí)對采取分期開發(fā)項(xiàng)目延緩分期用地出讓手續(xù)費(fèi)用支付④整體或分期開發(fā)的首期在城市更新單元規(guī)劃批復(fù)核發(fā)之日起2年內(nèi)辦理用地出讓手續(xù)的；項(xiàng)目分期開發(fā)的二期在城市更新單元規(guī)劃批復(fù)核發(fā)之日起3年內(nèi)辦理用地出讓手續(xù)的；項(xiàng)目分期開發(fā)的三期及后續(xù)各期在城市更新單元規(guī)劃批復(fù)核發(fā)之日起4年內(nèi)辦理用地出讓手續(xù)的。及其他不計(jì)息分期繳交⑤按照市場評估地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收的地價(jià)部分，首次繳交比例不得低于30%，余款1年內(nèi)交清；按照其他標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收的地價(jià)部分，首次繳交比例不得低于50%，余款1年內(nèi)交清。的地價(jià)優(yōu)惠激勵。

當(dāng)前，以城市更新為抓手的深圳存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)政策體系已相對完善（圖1為深圳現(xiàn)行城市更新及工業(yè)區(qū)升級改造的文件匯總），特別是在技術(shù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)參數(shù)的設(shè)定方面針對各種復(fù)雜改造類型制定了詳細(xì)的規(guī)范流程。除通過地價(jià)等政策優(yōu)惠建立存量再開發(fā)激勵機(jī)制外，深圳政府對于既有產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的再開發(fā)項(xiàng)目中，主要采用政府主導(dǎo)的形式完成存量用地的再開發(fā)改造。本文以南山區(qū)舊工業(yè)改造為例，對這類政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)空間存量再開發(fā)進(jìn)行實(shí)證研究。

圖1 深圳舊工業(yè)用地再開發(fā)相關(guān)文件

（2）深圳市存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)模式：南山區(qū)案例

南山區(qū)是位于深圳市西部發(fā)展軸線的特色濱海城區(qū)，處于聯(lián)結(jié)香港、深圳同珠江三角洲重要的交通樞紐位置，是深圳重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集基地。南山區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性空間資源豐富，是深圳內(nèi)工業(yè)比例最高和工業(yè)空間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益最高的地區(qū)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，南山區(qū)工業(yè)用地面積占全市的6.88%，工業(yè)企業(yè)利潤占全市的42.9%，工業(yè)企業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入占全市的44.1%，能夠以較少的工業(yè)用地投入實(shí)現(xiàn)較多的工業(yè)產(chǎn)出，體現(xiàn)了南山區(qū)在產(chǎn)業(yè)空間升級發(fā)展方面的高效益。

隨著深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向知識型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)型產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，南山區(qū)政府提出由制造業(yè)大區(qū)向研發(fā)大區(qū)和總部經(jīng)濟(jì)大區(qū)演進(jìn)的城區(qū)發(fā)展目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)由制造型向創(chuàng)新型的轉(zhuǎn)變，南山區(qū)政府將舊工業(yè)空間升級改造作為實(shí)現(xiàn)空間存量優(yōu)化的主要途徑。南山現(xiàn)有舊工業(yè)區(qū)46個(gè)，重點(diǎn)升級改造片區(qū)大沙河流域內(nèi)共有舊工業(yè)區(qū)25個(gè)，占地面積314萬m2。南山區(qū)的舊工業(yè)空間類型復(fù)雜，由于歷史原因和開發(fā)主體不同，現(xiàn)狀工業(yè)用地可大致分為3種類型[11]：第一類為由招商、南油、華僑城等大型土地開發(fā)主體所管理的早期行政劃撥工業(yè)用地；第二類為深圳市屬機(jī)構(gòu)管轄的深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)用地；第三類為舊工業(yè)區(qū)工業(yè)用地，主要由大量街道、村鎮(zhèn)級各種規(guī)模的工業(yè)區(qū)以“大集中小分散”的形式集中在西麗街道辦、桃源街道辦、南頭街道辦和南山街道辦等幾個(gè)片區(qū)。

由于歷史原因，第三類舊工業(yè)區(qū)伴隨城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，內(nèi)部工業(yè)建筑大多經(jīng)歷了多次的產(chǎn)權(quán)分割和轉(zhuǎn)讓，形成了小業(yè)主眾多，產(chǎn)權(quán)分散的局面。這類舊工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)低端、空間利益關(guān)系復(fù)雜，很難通過完全的市場運(yùn)作實(shí)現(xiàn)空間的存量優(yōu)化。為確保政府對這類工業(yè)用地的有效配置，南山區(qū)政府不斷進(jìn)行了政府回購物業(yè)再開發(fā)的制度嘗試，將空間資源重新掌握在政府手中，以便為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造新的空間。在早期的實(shí)踐中，主要以政府對舊工業(yè)廠房進(jìn)行整棟物業(yè)的回購，完成空間產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一后，根據(jù)該廠房所處地塊的產(chǎn)業(yè)升級需要，將整塊舊廠房空間轉(zhuǎn)租給開發(fā)運(yùn)營企業(yè)，再由該企業(yè)對空間進(jìn)行既定規(guī)劃指引下的市場化用地再開發(fā)活動。

在具體開發(fā)機(jī)制方面，為實(shí)現(xiàn)城區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，南山區(qū)政府首先在宏觀層面劃定了統(tǒng)一部署重點(diǎn)片區(qū)——大沙河創(chuàng)新走廊（圖2）。并通過法定圖則（圖3）對大沙河片區(qū)內(nèi)各個(gè)開發(fā)控制單元進(jìn)行了總量指標(biāo)控制，同時(shí)結(jié)合產(chǎn)業(yè)類城市更新的需要確定具體的改造方向與單元發(fā)展策略?；谀仙絽^(qū)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)空間的主體功能，主要進(jìn)行“工改工”式的存量再開發(fā)；在政府制度組織架構(gòu)上，成立了專門的舊工業(yè)用地再開發(fā)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)大沙河創(chuàng)新走廊建設(shè)辦公室（簡稱大沙河辦，即原南山舊工業(yè)區(qū)改造辦公室），以實(shí)現(xiàn)整個(gè)片區(qū)存量用地再開發(fā)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌；在具體再開發(fā)機(jī)制上，首先通過政府回購實(shí)現(xiàn)空間產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，再通過轉(zhuǎn)租的形式，完成空間使用權(quán)的部分轉(zhuǎn)讓，引入第三方開發(fā)運(yùn)營企業(yè)，實(shí)現(xiàn)對工業(yè)用地再開發(fā)的市場化運(yùn)作（圖4）。

這種政府完成回購后由市場主體實(shí)施再開發(fā)的模式，從表面上看，是政府承擔(dān)了改造前期獲得空間絕對支配權(quán)所支付的投資風(fēng)險(xiǎn)后，以規(guī)劃控制引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)第三方市場主體對舊工業(yè)用地再開發(fā)（并通過改造后的基本租金逐步抵消政府前期墊付的交易成本）；但從本質(zhì)而言，這種政府回購、市場再開發(fā)的運(yùn)作機(jī)制，突破了存量用地再開發(fā)中的關(guān)鍵利益平衡問題。通過政府回購、回收存量改造空間的土地使用權(quán)，避免了由于既有空間利益關(guān)系難以平衡，而制約了再開發(fā)建設(shè)的實(shí)施。

從城市存量再開發(fā)的宏觀經(jīng)濟(jì)投入成本來看，政府主導(dǎo)的回購類再開發(fā)適宜于城市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在片區(qū)內(nèi)整體改造升級中發(fā)揮杠桿和引導(dǎo)作用。但從尊重城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地深入市場化改革的角度，仍須從制度層面尋求適宜于市場規(guī)律的產(chǎn)業(yè)空間存量再開發(fā)規(guī)劃指引與制度設(shè)計(jì)。

圖2 大沙河創(chuàng)新走廊規(guī)劃指引圖⑥資料來源：《南山區(qū)大沙河創(chuàng)新圈策略研究》。

圖3 開發(fā)控制單元分布圖（法定圖則）⑦資料來源：深圳市南山07-01&02&03&04&05&06&07號片區(qū)[高新技術(shù)區(qū)]法定圖則（修編）。

圖4 政府回購物業(yè)經(jīng)第三方市場主體再開發(fā)模式

2 城市存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的主要問題與機(jī)制

通過上述深圳案例分析表明，城市存量用地不同于新增建設(shè)用地指標(biāo)下的增量空間，基于存量用地的既有物質(zhì)形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)，其物質(zhì)基礎(chǔ)、功能用途以及利益關(guān)系成為二次開發(fā)的3個(gè)關(guān)鍵問題導(dǎo)向。

對于物質(zhì)基礎(chǔ)屬性，作為城市已建成地區(qū)，存量用地具有歷史開發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)。宏觀方面，存量用地開發(fā)應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)狀空間的城市肌理和基礎(chǔ)格局；微觀方面，存量用地開發(fā)不是全部拆除重建，更多是對現(xiàn)狀建筑的局部改造與更新利用。由于存量用地的原有功能用途已難以滿足城市當(dāng)前發(fā)展的需要，需要通過更高附加值、更高品質(zhì)的功能替代，實(shí)現(xiàn)其功能價(jià)值替換。但目前的物質(zhì)改造模式依然較為單一，以簡單的建筑外立面更新、加建擴(kuò)建等形式完成一般的工改商、制造工業(yè)改商業(yè)辦公為主。既沒有充分考慮對促進(jìn)整個(gè)地區(qū)功能提升的核心價(jià)值的挖潛，功能用途缺乏主導(dǎo)性，同時(shí)在用途配置上較少考慮集約利用和建筑的混合利用。

對于功能用途屬性，產(chǎn)業(yè)升級背景下的城市存量用地再開發(fā)也被稱為產(chǎn)業(yè)類城市更新項(xiàng)目，在規(guī)劃指引方面應(yīng)結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的發(fā)展目標(biāo)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，提供戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施。伴隨工業(yè)化帶動下的生產(chǎn)型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向生產(chǎn)、生活、娛樂、消費(fèi)相融合的高品質(zhì)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，對存量產(chǎn)業(yè)空間的功能用途提出了新的要求，因此也為存量式開發(fā)帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。一是對原有建筑的功能改造如何滿足新型城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的需要，二是存量用地的功能置換型再開發(fā)，如何處理各種行業(yè)業(yè)態(tài)之間的空間相容性。即前者要考慮什么樣的功能改造適宜城市產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的真正需要；后者需要考慮如何處理功能置換產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)比例與空間外部性問題。

對于利益關(guān)系屬性，存量再開發(fā)是對既有空間的更新改造，這種物理空間的改造是其背后各種既有空間利益關(guān)系的物質(zhì)載體。換句話說，對存量用地的開發(fā)，不僅僅是簡單的更新與重建，更是通過二次開發(fā)實(shí)現(xiàn)原空間利益關(guān)系的利益再配置與相關(guān)增值收益的二次優(yōu)化統(tǒng)籌。因此在面對城市存量用地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、地塊分布破碎零散的困境，需要探索政府和市場主體共同參與、兼顧各方權(quán)益主體的利益再平衡共享機(jī)制。對土地現(xiàn)有利益關(guān)系配置和市場增值收益分配機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，確保存量再開發(fā)能夠照顧到各方利益，實(shí)現(xiàn)利益共享，責(zé)任共擔(dān)。

3 城市存量產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃制度設(shè)計(jì)

城市既有空間背后的利益關(guān)系是土地所有者和使用者對空間開發(fā)、使用的各種權(quán)益集合，也包括利益驅(qū)動下的再開發(fā)增值收益等各種社會經(jīng)濟(jì)力量，如土地價(jià)格等。理解城市存量產(chǎn)業(yè)空間的土地利益關(guān)系需要包括兩個(gè)層面：一是原業(yè)主（產(chǎn)權(quán)原所有者）個(gè)體與再開發(fā)后的空間使用者之間的經(jīng)濟(jì)利益確定；二是城市總體公共利益與市場主體經(jīng)濟(jì)利益之間的平衡配置，如代表城市的政府行為公共產(chǎn)品供給與商業(yè)開發(fā)容積率之間的利益博弈等。從尊重空間既有利益關(guān)系的角度來看，存量規(guī)劃的重點(diǎn)在于宏觀層面平衡城市總體利益和市場經(jīng)濟(jì)利益以及在微觀層面統(tǒng)籌改造空間內(nèi)部權(quán)益主體之間的利益關(guān)系?；诖?，本章節(jié)從當(dāng)前規(guī)劃管理的角度，對優(yōu)化存量再開發(fā)的制度設(shè)計(jì)與規(guī)劃指引提出了幾點(diǎn)建議。

（1）規(guī)劃從“準(zhǔn)入性指標(biāo)控制”到“彈性動態(tài)全過程調(diào)控”

城市化早期的新增建設(shè)用地開發(fā)模式往往采取設(shè)定規(guī)劃指標(biāo)等剛性準(zhǔn)入門檻后進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)的規(guī)劃管理模式。而存量用地再開發(fā)是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與用地空間、人口、環(huán)境資源相互協(xié)調(diào)的長期動態(tài)過程，更加注重城市空間的優(yōu)化以及與城市產(chǎn)業(yè)的互動融合。因此對于存量再開發(fā)中較為關(guān)鍵的用地規(guī)模等剛性指標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)再采取以往的“事前審批”式的指標(biāo)控制，而應(yīng)采取“前置評估＋動態(tài)調(diào)控”式的規(guī)劃管理模式。早期城市土地開發(fā)的準(zhǔn)入性指標(biāo)控制強(qiáng)調(diào)一次性快速實(shí)現(xiàn)城市空間的資金投入與建設(shè)開發(fā)，但進(jìn)入城市空間存量優(yōu)化階段，產(chǎn)業(yè)生命周期、土地使用者的實(shí)際土地開發(fā)經(jīng)營能力以及土地價(jià)值自身的級差地租變化情況決定了空間資源的優(yōu)化配置需要更加靈活的制度設(shè)計(jì)和動態(tài)管理。故而應(yīng)在建成區(qū)改造項(xiàng)目中，通過投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率、土地彈性出讓年限、用地單位地均納稅額或成長率等動態(tài)化的參數(shù)設(shè)計(jì)和土地兼容性比例、建筑混合利用等彈性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)存量用地再開發(fā)同步于城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際需要，確保城市管理者—政府能夠真正有效、動態(tài)地掌控城市存量土地的空間資源配置權(quán)。

（2）土地供給政策從“地價(jià)一次性轉(zhuǎn)／出讓”到“增值收益共享”

通過設(shè)計(jì)合理的土地增值收益共享機(jī)制，替代傳統(tǒng)的一次性土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓支付。在城市開發(fā)早期，一般采用一次性出讓土地使用權(quán)的方法回收專項(xiàng)開發(fā)資金，這是早期經(jīng)濟(jì)起步階段的城市建設(shè)的土地市場開發(fā)模式，為經(jīng)濟(jì)處在初級發(fā)展階段、政府資金能力有限情況下的城市早期建設(shè)提供了較為可觀的專項(xiàng)開發(fā)資金（地價(jià)款）。同時(shí)為用地企業(yè)提供了較為長期穩(wěn)定的土地使用年限，便于企業(yè)做出固定資產(chǎn)投資籌劃，并使用地企業(yè)享有了土地增值帶來的財(cái)富。但最高年限50年／70年的一次性土地使用年限出讓以及當(dāng)前普遍采用的一次性土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在一定程度上阻礙了存量用地再開發(fā)的市場動力。在城市存量用地改造再開發(fā)過程中，由于城市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地級差地租外部性作用所帶來的土地增值價(jià)值，往往在權(quán)益轉(zhuǎn)讓時(shí)，通過市場機(jī)制被原業(yè)主帶走。高額的土地使用權(quán)購買成本（如土地出讓金或用于支付原業(yè)主的土地轉(zhuǎn)讓金）不可避免增加再開發(fā)企業(yè)的初次投資成本（包括高額的拆遷賠償、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等），為再開發(fā)主體帶來了高額的拿地成本和改造成本。與此同時(shí)，這種土地權(quán)益的一次性轉(zhuǎn)讓也使得原土地利益關(guān)系人被割裂于存量用地改造產(chǎn)生的土地增值收益之外。特別是涉及城中村改造時(shí)，往往由于拆遷陪比等問題影響項(xiàng)目進(jìn)度。因此，存量再開發(fā)可嘗試通過土地使用權(quán)租賃等形式避免出讓費(fèi)的一次性支付。通過按年支費(fèi)的租賃費(fèi)避免了巨額的拿地成本，減少開發(fā)主體前期一次性資金投入，同時(shí)保障了存量用地既有利益關(guān)系的統(tǒng)籌。

（3）建立彈性土地出讓年限，實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)空間的有效優(yōu)化配置

城市存量產(chǎn)業(yè)空間的再開發(fā)作為一種效率提升的內(nèi)涵式開發(fā)，強(qiáng)調(diào)對用地結(jié)構(gòu)的有效配置，而以往固定出讓年限在一定程度上固化了空間內(nèi)的效率生產(chǎn)。最長50年的工業(yè)用地使用年限，一方面使一些用地企業(yè)成為城市化快速發(fā)展進(jìn)程中土地溢價(jià)的直接受惠者，另一方面較長年限的土地使用權(quán)不利于產(chǎn)業(yè)空間向符合市場經(jīng)濟(jì)需要的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。因此，在存量再開發(fā)的土地供給政策中，建議以土地出讓年限為例，設(shè)定彈性土地出讓年限。一是通過縮短前期土地使用年限，可以降低企業(yè)初次投資的用地成本（土地出讓金及相關(guān)購地權(quán)益的投資成本），二是在用地過程中根據(jù)企業(yè)實(shí)際用地效率，決定企業(yè)用地年限的延續(xù)。降低了企業(yè)在存量再開發(fā)中的一次性拿地成本，使企業(yè)集中更多資金成本用于土地產(chǎn)出效率的提升，激勵企業(yè)不斷提升用地效率。同時(shí)，對于代表城市公共利益的政府而言，縮短一次性出讓土地使用年限，建立彈性土地出讓，也強(qiáng)化了政府對土地資源的有效配置（表1）。

表1 深圳土地彈性出讓年限控制標(biāo)準(zhǔn)

4 結(jié)語

以城市存量用地再開發(fā)推動產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級和城市品質(zhì)提升，是在控制城市新增用地供應(yīng)總量的基礎(chǔ)上，通過對城市建成區(qū)的改造、更新，將有限的城市空間資源轉(zhuǎn)向高附加值的產(chǎn)業(yè)和城市公共服務(wù)配套及環(huán)境設(shè)施建設(shè)上來，從而推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和優(yōu)化升級，同時(shí)通過城市物質(zhì)景觀的改造，實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)的整體提升。城市存量用地的歷史物質(zhì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)升級的功能用途需要以及既有空間利益關(guān)系，是存量再開發(fā)的3個(gè)基本問題導(dǎo)向。對于存量用地再開發(fā)中的空間利益平衡與增值收益共享，已經(jīng)成為制約城市存量用地再開發(fā)的主要瓶頸。當(dāng)前，從規(guī)劃指引和制度設(shè)計(jì)的角度實(shí)現(xiàn)政府對有效用地的優(yōu)化配置，需要在現(xiàn)有城市增量建設(shè)規(guī)劃體系中進(jìn)一步深化和完善適宜于城市存量再開發(fā)的實(shí)操規(guī)范與技術(shù)指導(dǎo)。本文以存量規(guī)劃的彈性過程調(diào)控、土地出讓經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本為例提出了幾點(diǎn)優(yōu)化建議，以起到拋磚引玉的作用，為深化研究提供思考。

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Study on the Stock Urban Industrial Land Redevelopment under the Background of Industrial Upgrading

The urban existing land redevelopment is the new normal issues of urban planning and construction at the background of new urbanization.Different from the outward expansion of incremental urban development, urban stock land redevelopment needs to deal with more complex issues. As an important type of stock land, industrial stock land redevelopment is an important starting point of current urban industrial upgrading and space optimization, so study on mechanism and routing of redevelopment has important practical significance. Based on the interpretation of urban existing land redevelopment and the relative latest progress review, in the case of Shenzhen industrial reconstruction,we summarized the status quo problems and mechanism of urban industrial existing land redevelopment, and then discussed the planning system design to optimize the urban industrial land stock redevelopment, for the key planning guidelines of the interests balancing and the cost allocations involved in the stock land redevelopment. We consider it necessary to deal with the stock land redevelopment through the 'flexible dynamically regulation of the whole process' of planning system design, the 'value-added revenue sharing' of the land supply policy, as well as 'flexible land transfer period' of the land。grant system.

Urban stock land redevelopment | Industrial upgrading | Shenzhen

嚴(yán)若谷

廣東省社會科學(xué)院助理研究員，博士

周素紅

中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

1673-8985（2015）03-0020-05

TU981

A