張奇云 王樹(shù)盛

0 引言

城市交通擁堵給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了巨大損失。根據(jù)《2011北京市交通發(fā)展年度報(bào)告》，2010年北京城市居民出行受交通擁堵影響的數(shù)量高達(dá)1 381.8萬(wàn)人次/d，平均延誤約66min/d·人次，所產(chǎn)生的時(shí)間、能耗、污染排放等方面的損失按換算價(jià)值可達(dá)1 056億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的7.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)2012年我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的比重；同時(shí)，私人小汽車(chē)正在以爆發(fā)式增長(zhǎng)的速度涌入城市。例如，江蘇省近年來(lái)城市民用汽車(chē)的年均增長(zhǎng)率高達(dá)20%，城市小汽車(chē)出行比例也相應(yīng)快速增長(zhǎng)，蘇州工業(yè)園區(qū)小汽車(chē)出行比例已超過(guò)20%（含步行），昆山小汽車(chē)出行比例已超過(guò)25%（含步行），交通擁堵正在各級(jí)城市呈現(xiàn)由點(diǎn)向面擴(kuò)散的趨勢(shì)。目前在用地規(guī)劃對(duì)緩解交通擁堵的重要性方面已經(jīng)有深刻認(rèn)識(shí)，但盡管近幾年來(lái)不論是在規(guī)劃理念上還是規(guī)劃實(shí)踐上均采取了一定的行動(dòng)，在某些方面仍然存在重視不足、認(rèn)識(shí)偏差甚至認(rèn)識(shí)謬誤的情況。本文對(duì)城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃中幾個(gè)重要方面的現(xiàn)行認(rèn)識(shí)進(jìn)行反思，并嘗試提出規(guī)劃改革的建議。

1 用地與交通規(guī)劃兩層皮的捏合仍缺失保障

用地規(guī)劃與交通規(guī)劃的脫節(jié)是城市交通擁堵的重要致因。近年來(lái)用地與交通的協(xié)調(diào)規(guī)劃在技術(shù)方面的研究和應(yīng)用已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，例如Urbansim、Trannus等交通與土地利用一體化規(guī)劃支撐軟件在國(guó)內(nèi)逐漸開(kāi)始應(yīng)用[1]。但城市綜合交通規(guī)劃沒(méi)有法定地位的權(quán)威性，仍是交通與用地難以完全整合的重要障礙。在城市綜合交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃同步編制益處的認(rèn)識(shí)上，國(guó)家、省的相關(guān)規(guī)范、導(dǎo)則中均有所體現(xiàn)，2010年住建部印發(fā)的《城市綜合交通規(guī)劃編制辦法》的通知、《江蘇省城市綜合交通規(guī)劃導(dǎo)則（2011年修訂版）》中均強(qiáng)調(diào)“城市綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與城市總體規(guī)劃同步編制，相互反饋與協(xié)調(diào)”。雖然在對(duì)交通與土地利用兩者的關(guān)系上已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于城市交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃互動(dòng)編制，并沒(méi)有任何必要的審查機(jī)制和相關(guān)強(qiáng)制性要求，而是完全依賴于地方和編制單位的自覺(jué)，這種情況下就很難保障在目前追求用地效益為主的價(jià)值取向中，交通與用地互相約束、互相反饋的理念得到落實(shí)，交通規(guī)劃仍不可避免地屈從于具備法定地位的城市總體規(guī)劃，交通與用地兩大要素之間仍是單向的“用地決定交通”的模式。交通配套用地的做法并沒(méi)有得到根本改變，通過(guò)用地布局來(lái)削減交通需求的目的也就難以達(dá)到。

2 對(duì)空間布局實(shí)現(xiàn)交通減量缺少立體式控制

“攤大餅”式的城市空間發(fā)展一直受到詬病，并認(rèn)為是城市交通擁堵的根源之一，其成因、利弊本文不再贅述。需要引起注意的是，“餅”的“立體形態(tài)”同“平面形態(tài)”一樣對(duì)交通需求產(chǎn)生重大影響。為便于說(shuō)明，進(jìn)行如下抽象表述：若城市人口均勻分布在一定半徑的圓內(nèi)，則城市居民至城市中心（假定為圓心）距離的平均值恰好處于2/3半徑的位置，如圖1中（a）所示；若城市人口密度隨著與城市中心距離的由近至遠(yuǎn)而逐漸減小，則城市居民至城市中心距離的平均值將處于2/3半徑之內(nèi)，如圖1中（b）所示；若城市人口密度隨著與城市中心距離的由近至遠(yuǎn)而逐漸增大，則城市居民至城市中心距離的平均值將處于2/3半徑之外，如圖1（c）所示。原世界銀行總規(guī)劃師阿蘭?柏圖的研究成果表明[2]，倫敦、巴黎等城市人口密度的分布梯度是負(fù)值，也即隨著與城市中心距離的由近至遠(yuǎn)，人口密度總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而部分城市如莫斯科則相反，其城市人口密度的分布梯度是正值，形態(tài)似“盆地”，在同樣是向心交通為主的情況下，莫斯科的城市居民出行距離比倫敦、巴黎要長(zhǎng)得多，額外的出行距離直接導(dǎo)致道路交通流量的增加。而在我國(guó)城市規(guī)劃編制技術(shù)體系中，控制性詳細(xì)規(guī)劃階段對(duì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的最終確定起著關(guān)鍵作用，但以城市局部區(qū)域?yàn)閷?duì)象的控制性詳細(xì)規(guī)劃顯然難以對(duì)城市密度的整體分布狀態(tài)進(jìn)行控制，甚至出現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃人口總和超過(guò)城市總體規(guī)劃人口規(guī)模的現(xiàn)象。目前國(guó)內(nèi)城市大量的新區(qū)建設(shè)往往以高密度建設(shè)、打造城市CBD為目標(biāo)，城市發(fā)展呈現(xiàn)一種高密度蔓延模式，甚至外圍新區(qū)的城市密度要遠(yuǎn)高于中心區(qū)，在空間上呈現(xiàn)像莫斯科一樣的“盆地式”結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致出行距離被拉長(zhǎng)，道路交通量猛增。城市密度的空間分布對(duì)交通需求分布、交通運(yùn)行效率的影響巨大，如何在城市空間戰(zhàn)略上對(duì)人口、就業(yè)崗位的密度分布進(jìn)行引導(dǎo)、控制，是城市總體規(guī)劃需要重視和解決的問(wèn)題（圖1）。

圖1 城市人口密度分布的3種狀態(tài)示意圖

3 交通系統(tǒng)模式與城市規(guī)模的時(shí)空約束存在不匹配

研究和經(jīng)驗(yàn)均表明，不管城市規(guī)模的大小及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，一天的出行總時(shí)耗大約在1.5h[3]。這一點(diǎn)可以用一天活動(dòng)的時(shí)間分配來(lái)解釋，一天24h中工作8—9h、休息約8h、吃飯約2h、休閑約2h、家務(wù)約2h，留給出行的時(shí)間就為1—2h。因此城市交通系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)遵循交通出行時(shí)耗約束要求，否則將會(huì)壓縮其他目的的活動(dòng)時(shí)間，影響生活品質(zhì)。但現(xiàn)實(shí)表明，城市交通系統(tǒng)對(duì)出行時(shí)耗得控制方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)北京第3次交通調(diào)查中關(guān)于高峰時(shí)段通勤目的出行的單向出行時(shí)耗數(shù)據(jù)，地鐵方式約75min、常規(guī)公交方式約66 min。如按照往返出行時(shí)耗計(jì)算，地鐵通勤總時(shí)耗高達(dá)2.5h，若考慮其他目的出行時(shí)耗，一天中的總出行時(shí)耗將達(dá)3—4h。

在城市用地規(guī)模的擴(kuò)張過(guò)程中，出行距離迅速增長(zhǎng)，但城市交通系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)并沒(méi)有遵循出行時(shí)耗費(fèi)的約束規(guī)律，導(dǎo)致通勤時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了部分城市居民的生活品質(zhì)，尤其是一些特大城市，雖然確立了城市軌道交通為骨干的公共交通發(fā)展戰(zhàn)略，但城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)時(shí)速一般在35km/h左右，像北京、上海這樣的特大城市，單純依靠城市軌道交通就難以滿足將出行時(shí)耗控制在1—2h內(nèi)的要求，迫使部分長(zhǎng)距離出行轉(zhuǎn)向小汽車(chē)方式。國(guó)外交通系統(tǒng)建設(shè)在這方面提供了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如巴黎軌道交通建設(shè)曾面臨類(lèi)似的問(wèn)題[4]。巴黎軌道交通系統(tǒng)包括城市地鐵、市域快速軌道交通（RER）、市郊鐵路等。其中建設(shè)站間距大、線路長(zhǎng)、列車(chē)運(yùn)行速度較快的市域快速軌道交通的主要目的，就是使乘客從郊區(qū)不經(jīng)換乘就可以到達(dá)市中心。在規(guī)劃市域快速軌道交通時(shí)，對(duì)兩種方案進(jìn)行過(guò)研究：將城區(qū)地鐵線路向郊外延伸；將市郊鐵路引入并穿越城市中心。經(jīng)反復(fù)論證，最終采用在郊區(qū)利用現(xiàn)有市郊鐵路、在中心城區(qū)修建新線路的RER方案。RER是一個(gè)與城市地鐵完全獨(dú)立的系統(tǒng)，其空間位置布置在地下更深一層，并僅在較大的客流集散地設(shè)站與地鐵垂直換乘，為巴黎都市區(qū)長(zhǎng)距離的出行提供了快速直達(dá)的服務(wù)，也將出行時(shí)耗約束在可承受范圍之內(nèi)。相比之下，由于城市快速軌道或市域軌道層次的缺失，我國(guó)特大城市的交通系統(tǒng)往往難以滿足長(zhǎng)距離出行的時(shí)耗限制要求，導(dǎo)致在通勤出行方面浪費(fèi)大量的時(shí)間。因此，在城市交通系統(tǒng)規(guī)劃中，應(yīng)將出行時(shí)耗控制作為交通系統(tǒng)構(gòu)建的基本要求和首要考核指標(biāo)，選擇與城市空間尺度相匹配的交通系統(tǒng)模式。

圖2 交通與用地一體化規(guī)劃建議范式示意圖

4 對(duì)職住平衡的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

4.1 對(duì)組團(tuán)式職住平衡的理解

“職住平衡”是城市規(guī)劃的重要理念，是實(shí)現(xiàn)交通減量、緩解交通擁堵的重要手段，其落實(shí)途徑主要聚焦于在一定空間范圍實(shí)現(xiàn)“組團(tuán)式職住平衡”。但是眾多城市的實(shí)踐結(jié)果表明，“組團(tuán)式職住平衡”的實(shí)現(xiàn)程度并不理想。在理想化的“組團(tuán)式職住平衡”模式中，大多數(shù)人靠近從業(yè)地點(diǎn)選擇住房，而在現(xiàn)實(shí)中影響住房、從業(yè)地點(diǎn)選擇的因素復(fù)雜而繁多，最終僅少數(shù)人可實(shí)現(xiàn)“組團(tuán)內(nèi)的職住平衡”，多數(shù)人還是超出設(shè)想，在組團(tuán)之外的區(qū)域居住或工作[5]。目前尚不存在按“組團(tuán)式職住平衡”理念規(guī)劃建設(shè)并理想化地實(shí)現(xiàn)職住平衡的城市，也是城市職住空間分布難以可控的重要證明。

在城市職住空間關(guān)系難以控制的原因中，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)固有的開(kāi)放性、統(tǒng)一性、復(fù)雜性是一個(gè)關(guān)鍵因素，體現(xiàn)在對(duì)職住距離起到的拉力作用。在開(kāi)放、統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)力量的作用下，城市的任一居住地與就業(yè)地之間存在著看不見(jiàn)的“引力線”。雖然期望通過(guò)建設(shè)新城來(lái)疏解城市功能、促進(jìn)職住平衡、縮短出行距離，但在開(kāi)發(fā)初期新城的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)就已經(jīng)被納入整個(gè)城市，并成為其不可分割的一部分。在城市“一盤(pán)棋”的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)作用下，新城與舊城之間產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系會(huì)催生大量的跨組團(tuán)交通流，由于部分人搬遷至新城帶來(lái)的職住距離的縮短也被新城與舊城之間職住距離的增加抵消?！耙€”會(huì)隨著新城的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的空間擴(kuò)張而拉長(zhǎng)，城市擴(kuò)張?jiān)诼氉【嚯x體現(xiàn)為一種拉力作用。從實(shí)際情況來(lái)看，城市空間組織不管采用單中心模式還是多中心模式，通勤距離與城市規(guī)模均存在或強(qiáng)或弱的正相關(guān)性。同時(shí)，也正是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)在整個(gè)城市而不是限于某一片區(qū)的“統(tǒng)一性”所創(chuàng)造的多選、豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)，才是大都市具有強(qiáng)大吸引力的原因所在，如將大都市經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)按片區(qū)分割，大都市的吸引力也將減弱甚至喪失。設(shè)想將大都市分割成為數(shù)個(gè)“相對(duì)獨(dú)立”的小城市，相互之間經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)是封閉的，那么即使在空間上相連成為“城市組合體”，其經(jīng)濟(jì)效能也不可能與原來(lái)的大都市對(duì)等。“組團(tuán)式職住平衡”的新城模式是一種違背經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)統(tǒng)一性規(guī)律、試圖在空間上切割市場(chǎng)“引力線”的行為，也是現(xiàn)實(shí)與理想產(chǎn)生很大偏差的原因。交通組織模式與空間組織模式密切相關(guān)，若按理想的“組團(tuán)式職住平衡”模式下的空間組織來(lái)規(guī)劃交通系統(tǒng)，交通設(shè)施承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力必將是巨大的。

4.2 職住平衡實(shí)現(xiàn)的建議

在實(shí)現(xiàn)職住平衡方面，可將工作、非工作活動(dòng)對(duì)空間組織與交通組織的要求分開(kāi)來(lái)考慮。

對(duì)于工作活動(dòng)，“職住平衡”意義不僅在于空間上的平衡，更重要的是時(shí)間上的平衡。在分割經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的“組團(tuán)式職住平衡”做法很難如愿實(shí)現(xiàn)的情況下，城市空間與交通組織應(yīng)首先做到將任意兩點(diǎn)之間的通達(dá)時(shí)耗約束于某一限值之內(nèi)，為大多數(shù)城市居民的通勤出行提供“可接受時(shí)耗”的有效交通服務(wù)?！白呃仁铰氉∑胶狻笔且环N解決方案，即在客運(yùn)走廊范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮平衡職住，走廊內(nèi)任意兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間實(shí)現(xiàn)時(shí)耗限制之內(nèi)的通達(dá)，如香港軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

對(duì)于非工作活動(dòng)，如日常的買(mǎi)菜、購(gòu)物、健身等，不必像工作一樣拘泥于某一固定地點(diǎn)，且需求如能就近被滿足，則不會(huì)“求遠(yuǎn)”。對(duì)于這種與“職住”無(wú)關(guān)的生活類(lèi)需求，可考慮在小尺度的分區(qū)或分單元內(nèi)進(jìn)行用地組織，以減少交通距離。因此，“走廊內(nèi)職住平衡、單元內(nèi)生活平衡”比“組團(tuán)式職住平衡”更具有現(xiàn)實(shí)意義和可控性。

5 對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃范式的反思與改革建議

5.1 對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃范式的反思

目前我國(guó)城市規(guī)劃所采用的主體范式在1960年代之前為西方所廣泛采用，其特征可以總結(jié)為：現(xiàn)狀調(diào)查——目標(biāo)設(shè)定——發(fā)展預(yù)測(cè)（或經(jīng)驗(yàn)借鑒）——方案制定[6]。這一范式在我國(guó)長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位具有一定的客觀原因，在城市快速化發(fā)展的大背景下，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，一些應(yīng)用成熟的技術(shù)手段也會(huì)失去效力，這也是我們強(qiáng)調(diào)重視技術(shù)，但最后又放棄技術(shù)、依賴經(jīng)驗(yàn)的重要原因。但隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，這一范式所暴露的問(wèn)題也越來(lái)越多，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，難以做到真正的規(guī)劃協(xié)同。在現(xiàn)有范式中，主要從經(jīng)濟(jì)、空間、交通、環(huán)境等方面都去分塊分析，但對(duì)于各塊的協(xié)調(diào)更多的是從定性角度考慮，在相互之間協(xié)調(diào)機(jī)制上的剖析欠缺說(shuō)服力，如同各自承擔(dān)了某一機(jī)器部件的生產(chǎn)，但若對(duì)需要嚴(yán)密配合的各個(gè)部件的接口存在不匹配，即使每個(gè)部件做的很精致，也無(wú)法組裝成為功能完備的新設(shè)備。從某種意義來(lái)說(shuō)，組合的協(xié)調(diào)性更為重要，交通擁堵、霧霾、內(nèi)澇等問(wèn)題是城市各功能組件不匹配的體現(xiàn)。因此，“協(xié)同”規(guī)劃并不是是簡(jiǎn)單的對(duì)接或者同步進(jìn)行，而是一種非常復(fù)雜關(guān)系的表達(dá)，只有對(duì)事物內(nèi)在的工作機(jī)理、邏輯關(guān)系、發(fā)展規(guī)律給出清晰地解釋才能真正做好。

第二，對(duì)城市空間與城市活動(dòng)的相互作用處理較為草率。城市規(guī)劃關(guān)注城市物質(zhì)空間并沒(méi)有錯(cuò)，但問(wèn)題在于不能僅僅通過(guò)研究空間來(lái)規(guī)劃空間。城市空間是城市活動(dòng)的投影和結(jié)果，兩者之間存在因果團(tuán)系，城市活動(dòng)是“因”，物質(zhì)空間是“果”。忽略城市活動(dòng)而直接對(duì)城市空間做手術(shù)使得規(guī)劃成為一種“無(wú)因之果”，現(xiàn)有范式并沒(méi)有將“城市活動(dòng)”真正帶入到了空間規(guī)劃的核心。

5.2 對(duì)規(guī)劃范式改革的建議

要在規(guī)劃階段避免存在交通擁堵的誘因，就有必要重新審視和改變現(xiàn)有的規(guī)劃范式。本文結(jié)合對(duì)上述規(guī)劃范式的檢討，嘗試提出新范式的4個(gè)轉(zhuǎn)向。

一是由唯經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)是城市發(fā)展的重要目標(biāo)但不是唯一目標(biāo)，城市功能的協(xié)調(diào)是城市發(fā)揮更大效益的保障，也是城市交通高品質(zhì)運(yùn)行的關(guān)鍵。不管是城市規(guī)劃、還是城市交通規(guī)劃都應(yīng)首先保障城市系統(tǒng)各要素之間的協(xié)調(diào)性，否則擁堵、霧霾等副作用只會(huì)更加嚴(yán)重。

二是由原則規(guī)劃轉(zhuǎn)向模型規(guī)劃。當(dāng)對(duì)一個(gè)事物機(jī)理不能做出合理的解釋時(shí)，對(duì)于事物好或者壞的判斷也就失去了衡量尺度。必須要轉(zhuǎn)變不重視數(shù)據(jù)積累、不重視調(diào)查、不重視模型，主要依賴經(jīng)驗(yàn)和靜態(tài)指標(biāo)導(dǎo)向的觀念。弄清活動(dòng)、空間、交通、環(huán)境之間的作用機(jī)制是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃范式轉(zhuǎn)向的技術(shù)支撐。

三是由單一規(guī)劃轉(zhuǎn)向情景規(guī)劃。要認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃面臨太多的不確定性因素，尤其是一些影響重大的不確定性因素，應(yīng)對(duì)其可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行評(píng)估，即針對(duì)不同假設(shè)條件下的不同情景進(jìn)行剖析，并對(duì)交通擁堵、環(huán)境污染等風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方案。

四是由藍(lán)圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向過(guò)程規(guī)劃。應(yīng)重點(diǎn)表達(dá)如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的措施和過(guò)程控制，而不是僅僅繪制一張目標(biāo)藍(lán)圖。這就需要對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑及支撐途徑實(shí)現(xiàn)的各種政策進(jìn)行評(píng)估，分析這些政策對(duì)哪些主體、哪些活動(dòng)產(chǎn)生正面、負(fù)面的影響以及影響的程度，產(chǎn)生哪些新的問(wèn)題和矛盾，通過(guò)哪些措施去應(yīng)對(duì)（圖2）。

References

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