錢(qián)家濰 金忠民 殷 瑋

0 引言：土地集約利用——城市與規(guī)劃轉(zhuǎn)型中的迫切追求

土地集約利用是作為公共政策的城鄉(xiāng)規(guī)劃所追求的永恒主題[1]。當(dāng)前，在土地資源“緊約束”和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，探索城鄉(xiāng)土地集約利用模式的迫切性愈加凸顯。

2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，表明土地集約利用已成為國(guó)家發(fā)展中重要、迫切的命題。雖然通常被認(rèn)為是中國(guó)集約利用土地的典范，上海依然面臨著土地利用總體結(jié)構(gòu)不夠合理、用地效率偏低等問(wèn)題，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行[2]。近年來(lái)，隨著城市建設(shè)用地規(guī)模接近極限，上海郊野地區(qū)①郊野地區(qū)指城市化集中建設(shè)區(qū)之外的區(qū)域，劃定城市化集中建設(shè)區(qū)的規(guī)模和邊界是上?！耙?guī)土合一”中一項(xiàng)核心的標(biāo)志性工作。城市化集中建設(shè)區(qū)簡(jiǎn)稱(chēng)“集建區(qū)”。在探索發(fā)展中，集建區(qū)內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)管理已日臻完善；但在集建區(qū)外的郊野地區(qū)，建設(shè)需求缺乏統(tǒng)籌，發(fā)展管理無(wú)序。土地利用低效、粗放和城市土地資源緊張之間的矛盾日漸尖銳[3]。而上海農(nóng)村地區(qū)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相對(duì)滯后且不整合，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境質(zhì)量較差，影響上海國(guó)際化大都市的競(jìng)爭(zhēng)力提升。為此，上海依托“規(guī)土合一”的制度優(yōu)勢(shì)，探索形成郊野單元規(guī)劃，通過(guò)土地整治規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃整合，促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益整體提升。在當(dāng)前上海建設(shè)用地規(guī)模即將突破“天花板”的背景下，郊野單元規(guī)劃還承擔(dān)了引導(dǎo)低效建設(shè)用地減量化的任務(wù)，倒逼用地質(zhì)量提高，促進(jìn)土地集約利用。

目前，關(guān)于土地集約利用的文獻(xiàn)多為土地經(jīng)濟(jì)視角對(duì)相關(guān)概念內(nèi)涵、評(píng)價(jià)體系及理論方法的論述，基于郊野地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐的探討大多都較為零散。上?；诮家皢卧?guī)劃實(shí)踐促進(jìn)土地集約利用的做法，是近兩年剛發(fā)展起來(lái)的“新事物”。本文試圖在梳理已有的實(shí)踐與理論的基礎(chǔ)上，對(duì)基于上海郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的土地集約利用模式②模式（mode）是指操作方法的標(biāo)準(zhǔn)樣式。進(jìn)行論述，包括：梳理郊野規(guī)劃產(chǎn)生的背景；探討土地集約利用與郊野單元規(guī)劃的關(guān)系；初步概括基于郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的土地集約利用模式；討論規(guī)劃實(shí)施存在的問(wèn)題，展望未來(lái)發(fā)展的方向。

1 郊野單元規(guī)劃的產(chǎn)生：上海對(duì)土地集約利用的有力探索

郊野單元規(guī)劃在上海產(chǎn)生，與當(dāng)前上海城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要求、城鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃存在的問(wèn)題，以及“規(guī)土合一”的制度與技術(shù)基礎(chǔ)密不可分。編制郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)土地集約利用的做法符合上海實(shí)際，具有上海特色。

1.1 城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要求 : 土地集約利用成為必然選擇

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，上海進(jìn)入城市快速發(fā)展時(shí)期。在進(jìn)入21世紀(jì)后，上海逐漸意識(shí)到上世紀(jì)90年代依靠大規(guī)模城市土地?cái)U(kuò)張的粗放式發(fā)展模式已無(wú)以為繼，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。中國(guó)共產(chǎn)黨于2012年11月召開(kāi)的“十八大”會(huì)議和2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)分別提出了“新型城鎮(zhèn)化”和“生態(tài)文明建設(shè)”等新要求，為轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。由此，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益，科學(xué)規(guī)劃城市規(guī)模和布局，走集約、綠色的城鎮(zhèn)化道路成為轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，土地集約利用成為未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇。

1.2 上海城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀： 郊野地區(qū)低效建設(shè)

用地“減量”勢(shì)在必行， 規(guī)劃亟待整合

相比城市轉(zhuǎn)型發(fā)展訴求，土地利用總體規(guī)劃對(duì)用地規(guī)模的限制則是更為迫切的硬性約束。2012年底，上海現(xiàn)狀建設(shè)用地達(dá)3 000km2[4]，而2010年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)的《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》確定，到2020年將建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?226km2以?xún)?nèi)[5]。若建設(shè)用地規(guī)模繼續(xù)以近年來(lái)每年新增60—80 km2的速度擴(kuò)張[6]，相關(guān)指標(biāo)將很快被突破。

在用地增量空間十分有限的同時(shí)，上海卻存在著現(xiàn)狀建設(shè)用地效率低下、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，在郊野地區(qū)尤其明顯。根據(jù)2013年上海市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)估算③假設(shè)浦西八區(qū)土地均為在集建區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地，且上海市第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值全由建設(shè)用地之外的土地產(chǎn)生。，浦西8區(qū)（市中心）地均GDP是全市建設(shè)用地地均GDP的3.8倍、浦西八區(qū)外區(qū)縣建設(shè)用地的5.4倍。不難發(fā)現(xiàn)，土地產(chǎn)出差距主要集中在郊區(qū)縣。而在郊區(qū)縣集建區(qū)外的郊野地區(qū)，現(xiàn)狀建設(shè)用地絕大部分為農(nóng)民宅基地（約占42.5%）和低效工業(yè)用地（約占26.6%），土地利用效率低下，布局零散，基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，土地權(quán)屬和實(shí)際使用情況復(fù)雜，安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定等存在一定隱患[7]。這與郊野地區(qū)規(guī)劃編制和管理相對(duì)滯后、各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃不整合密切相關(guān)。

面對(duì)未來(lái)上海國(guó)際化大城市建設(shè)的定位和城市發(fā)展對(duì)土地的需求，整合郊野地區(qū)的各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并推進(jìn)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，才能破解當(dāng)前城鄉(xiāng)土地利用粗放的困境。

1.3 “規(guī)土合一”優(yōu)勢(shì)： 郊野單元規(guī)劃產(chǎn)生的制度與技術(shù)基礎(chǔ)

若要以整合各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并推進(jìn)低效現(xiàn)狀建設(shè)用減量化的方式來(lái)促進(jìn)土地集約利用，其實(shí)踐操作將需要突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃或土地利用規(guī)劃的技術(shù)與機(jī)制。

我國(guó)以往的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃對(duì)農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)管理缺乏足夠的關(guān)注。城市規(guī)劃在編制上較注重空間布局和綜合研究，在實(shí)施管理上基本圍繞“一書(shū)兩證”制度進(jìn)行，對(duì)需要減量的存量用地缺乏有效規(guī)劃管理手段。而土地利用規(guī)劃則較注重指標(biāo)調(diào)控、用途管制及權(quán)屬地類(lèi)變更等內(nèi)容，對(duì)現(xiàn)狀建設(shè)用地的減量及減量后新建所需的空間較缺乏統(tǒng)籌[8]。

上海在2008年11月的機(jī)構(gòu)改革中，成立了上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局（以下稱(chēng)“規(guī)土局”），從體制上為“規(guī)土合一”提供了保障，并在規(guī)劃理念、組織方式、規(guī)劃實(shí)踐、技術(shù)手段、實(shí)施管理等方面進(jìn)行了銜接探索[9]。郊野單元的劃定和郊野單元規(guī)劃的推出，正是“規(guī)土合一”在郊野地區(qū)的深化推進(jìn)（圖1）[10]。以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策為工具，以土地綜合整治為平臺(tái)，郊野單元規(guī)劃在規(guī)劃編制和管理上整合了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩者制度與技術(shù)的優(yōu)勢(shì)[11]。

郊野單元規(guī)劃是隨著上海城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和規(guī)劃管理精細(xì)化的需要，結(jié)合土地整治和生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的創(chuàng)新規(guī)劃，是體現(xiàn)上海“強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、突出規(guī)劃引領(lǐng)、破解資源瓶頸、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”的重要探索。

圖1 上海市“兩規(guī)”編制體系框架研究

2 郊野單元規(guī)劃實(shí)踐與土地集約利用內(nèi)涵

當(dāng)前，“減量化”是郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的重點(diǎn)之一。正確認(rèn)識(shí)土地集約利用的內(nèi)涵，梳理其與郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的關(guān)系，有助于更科學(xué)地理解低效建設(shè)用地減量化。“減量化”并不是郊野單元規(guī)劃追求的終極目標(biāo)，而是促進(jìn)建設(shè)用地“增效”、實(shí)現(xiàn)土地集約利用的手段。

2.1 土地集約利用內(nèi)涵

土地集約利用概念最早由李嘉圖（David Ricardo）等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在農(nóng)地地租研究中提出，即在一定面積土地上投入較多的資本、技術(shù)、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素，以獲取較高產(chǎn)量的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。李嘉圖認(rèn)為投入的生產(chǎn)資料越多，土地集約度越高。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，土地集約利用的內(nèi)涵開(kāi)始豐富起來(lái)。不同學(xué)科理論，如城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域中的田園城市理論、區(qū)劃理論、有機(jī)疏散理論、混合利用論等和土地經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的土地報(bào)酬遞減理論、地租競(jìng)價(jià)理論、市場(chǎng)區(qū)位論等，都對(duì)土地集約利用進(jìn)行了不同程度的探討。

綜合來(lái)看，土地集約利用的內(nèi)涵可以分為4個(gè)方面：一是對(duì)土地的投入水平的提高，包括資金、技術(shù)和人口等要素的投入；二是城鄉(xiāng)空間布局和用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增強(qiáng)整體功能；三是在空間上提高土地利用率，如容積率、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等；四是挖潛土地利用的經(jīng)濟(jì)效率，使土地投入產(chǎn)出比達(dá)到最佳。但是，眾所周知，土地利用絕非越集約、使用強(qiáng)度越高越好。應(yīng)尋求合理的集約度，使得土地利用的經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益、社會(huì)效益綜合統(tǒng)一。

2.2 郊野單元規(guī)劃實(shí)踐概述

2012年底，上海開(kāi)始推出郊野單元規(guī)劃，對(duì)低效現(xiàn)狀建設(shè)用地的減量化進(jìn)行試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，2013年試行了年度用地計(jì)劃與“減量化”掛鉤機(jī)制。2014年，上海市規(guī)土局確定了需要編制郊野單元規(guī)劃的重點(diǎn)街鎮(zhèn)，相關(guān)工作開(kāi)始在全市展開(kāi)。目前，松江區(qū)新浜鎮(zhèn)、嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)、崇明縣三星鎮(zhèn)3個(gè)試點(diǎn)的郊野單元規(guī)劃已獲批，進(jìn)入實(shí)施階段，并初步形成建設(shè)用地減量與增效模式。

結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，上海市規(guī)土局組織制定了《上海市郊野單元規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，并研究制定實(shí)施方案的編制導(dǎo)則。除了“減量化”任務(wù)，郊野單元規(guī)劃在土地整治規(guī)劃、建設(shè)用地增減掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃整合、效益分析與實(shí)施保障等方面進(jìn)行了綜合研究。在審批、管理與實(shí)施方面，2013年6月上海市規(guī)土局先后出臺(tái)《郊野單元規(guī)劃編制審批和管理若干意見(jiàn)（試行）》和《郊野單元（含郊野公園）實(shí)施推進(jìn)政策要點(diǎn)（一）》，對(duì)相關(guān)程序和獎(jiǎng)懲政策做出了規(guī)定，相關(guān)配套政策也在不斷研究之中。

2.3 郊野單元規(guī)劃實(shí)踐與土地集約利用的關(guān)系

郊野單元規(guī)劃整合運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃編制方法，將土地綜合整治的管理要求和政策保障前置植入規(guī)劃編制過(guò)程，依據(jù)節(jié)約集約用地和建設(shè)緊湊型城市的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)既有城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用效益進(jìn)行全面評(píng)估，在保障集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地實(shí)施“減量”的前提下，對(duì)現(xiàn)狀用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行優(yōu)化完善，使存量用地的減少轉(zhuǎn)化為新增用地流量的增加，進(jìn)而通過(guò)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)管控來(lái)保障城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求。具體而言，郊野單元規(guī)劃以“減量化”為抓手，在增減掛鉤政策基礎(chǔ)上，疊加關(guān)于優(yōu)化空間資源、集約用地布局的空間政策，并建立“造血機(jī)制”，通過(guò)復(fù)墾低效建設(shè)用地，安排原有村民、企業(yè)進(jìn)城入鎮(zhèn)，可以在新建地塊實(shí)現(xiàn)空間利用率和土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高；通過(guò)復(fù)墾整治，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行梳理，為城鄉(xiāng)整體的生態(tài)環(huán)境效益提升做出貢獻(xiàn)。

總而言之，郊野單元規(guī)劃不僅推進(jìn)建設(shè)用地減量化，同時(shí)強(qiáng)化生態(tài)用地增量、提升農(nóng)業(yè)用地存量、優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)和空間布局，真正實(shí)現(xiàn)土地集約利用的目的。

3 基于郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的土地集約利用模式初探

上海以郊野單元規(guī)劃實(shí)踐促進(jìn)土地集約利用的做法具有開(kāi)創(chuàng)性。試圖將其概括為模式，為其他地區(qū)提供借鑒。通過(guò)實(shí)踐觀察與理論分析，可將基于郊野單元規(guī)劃的土地集約利用模式概括為3方面：一是政府主導(dǎo)低效現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化，同時(shí)發(fā)揮基層責(zé)任主體的積極性；二是“規(guī)土合一”體制提供技術(shù)支撐與政策保障；三是利益分配機(jī)制作為規(guī)劃實(shí)施的核心關(guān)鍵。

3.1 政府主導(dǎo)， 同時(shí)發(fā)揮基層責(zé)任主體的積極性

在當(dāng)前的實(shí)踐中，低效現(xiàn)狀建設(shè)用地的減量工作需要由政府主導(dǎo)。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)行的制度環(huán)境下，低效現(xiàn)狀建設(shè)用地不會(huì)自行“消失”。目前，經(jīng)過(guò)減量化試點(diǎn)街鎮(zhèn)的探索與2014年5月上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議的召開(kāi)，市、區(qū)政府及相關(guān)職能部門(mén)對(duì)“減量化”已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。市級(jí)層面，“減量化”工作由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合，無(wú)疑強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)作用；而各部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度的籌備建立，也將會(huì)使各種政策作用形成合力，有力地貫徹減量工作。

郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的具體操作是，由市規(guī)土局向區(qū)縣下達(dá)“減量化”任務(wù)，制定配套政策、考核方法、資金支持等規(guī)則；各區(qū)縣再根據(jù)自身情況，推進(jìn)以街鎮(zhèn)為單位的郊野單元規(guī)劃編制與實(shí)施，從經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)、行政約束等方面將“減量化”工作進(jìn)行落實(shí)。然而，“減量化”往往會(huì)直接涉及街鎮(zhèn)政府、村集體、企業(yè)及個(gè)人的利益。因此上下協(xié)調(diào)不可避免。協(xié)調(diào)主要由街鎮(zhèn)政府組織，村委會(huì)操作：在工業(yè)用地減量方面，首先將耗能大、有污染、效益差的企業(yè)進(jìn)行減量，保留效益較好的企業(yè)；在村民宅基地減量方面，則堅(jiān)持自愿、公平的原則，適時(shí)推進(jìn)分散、小規(guī)模村莊的歸并。

3.2 規(guī)土合一， 政策保障

郊野單元規(guī)劃在整合傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩者方法的基礎(chǔ)上，還在技術(shù)方法方面進(jìn)行了初步探索。

3.2.1 規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，空間落實(shí)減量指標(biāo)

郊野單元規(guī)劃編制的重要工作之一是梳理現(xiàn)有城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃及其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)空間規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)。具體方案編制主要是將“減量化”任務(wù)指標(biāo)以及減量后補(bǔ)償、安置所需的新增建設(shè)用地在空間上落位。其編制過(guò)程突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，即對(duì)“減量化”目標(biāo)與用地的定性、定位和定量調(diào)控，更是兼顧了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間研究?jī)?yōu)勢(shì)，使得兩者相互支撐、融合，并強(qiáng)化現(xiàn)行規(guī)劃體系上傳下達(dá)的層級(jí)關(guān)系。

3.2.2 綜合政策激勵(lì)，保障實(shí)施推進(jìn)動(dòng)力

由于以現(xiàn)狀建設(shè)用地減量方式來(lái)促進(jìn)土地集約利用主要立足于城市整體長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合利益，可能涉及街鎮(zhèn)、村集體、企業(yè)的近期利益。所以，要保障郊野單元規(guī)劃能夠?qū)嵤┩七M(jìn)，除劃定空間目標(biāo)外，還需要綜合的政策保障。上海探索性地推出的政策主要包括：實(shí)施“減量化”后獎(jiǎng)勵(lì)所減用地面積的一定比例有條件集建區(qū)空間；增減掛鉤的指標(biāo)和資金疊加；有條件集建區(qū)土地以符合規(guī)劃為原則進(jìn)行出讓?zhuān)捎杉w經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，改善農(nóng)民生活水平；節(jié)約集約用地，適當(dāng)調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)，提升綜合效益；將年度建設(shè)用地減量化計(jì)劃和新增建設(shè)用地計(jì)劃聯(lián)動(dòng)考核管理等[12]。不難發(fā)現(xiàn)，這些政策較多地體現(xiàn)了綜合性、可操作性和彈性，與傳統(tǒng)規(guī)劃行政管理為主的政策不同，在一定程度上充實(shí)了實(shí)施推進(jìn)動(dòng)力。3.2.3 做實(shí)近期計(jì)劃，明確資金平衡方案

郊野單元規(guī)劃作為一種實(shí)施性規(guī)劃，注重對(duì)近期行動(dòng)計(jì)劃的扎實(shí)研究，在立足城市長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)上，使得土地集約利用逐年見(jiàn)效。具體內(nèi)容在郊野單元規(guī)劃的增減掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等專(zhuān)門(mén)章節(jié)有所體現(xiàn)。如：通過(guò)街鎮(zhèn)政府、村集體，挨家挨戶(hù)調(diào)查、分析、確定3年內(nèi)能夠?qū)嵤p量的地塊，經(jīng)過(guò)與上級(jí)政府的充分協(xié)調(diào)，明確拆遷、補(bǔ)償、安置等所需費(fèi)用的資金來(lái)源，確保在規(guī)劃期內(nèi)確定的低效現(xiàn)狀建設(shè)用地減得掉、新建安置工作推得動(dòng)、后續(xù)發(fā)展管得好。

3.3 利益分配機(jī)制成為工作推進(jìn)的核心關(guān)鍵

在郊野單元規(guī)劃實(shí)踐中，實(shí)施推進(jìn)政策中所反映出的利益分配機(jī)制是“減量化”能夠推進(jìn)的核心關(guān)鍵。

一般而言，區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府和村集體、村民、企業(yè)在郊野單元規(guī)劃實(shí)施中都能夠獲益（表1），這也是低效建設(shè)用地能夠減量的原因。區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府在郊野單元規(guī)劃實(shí)踐中獲得規(guī)劃空間和建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型。同時(shí)，土地收益會(huì)以一定比例分配給“減量化”拆遷的村集體、村民和企業(yè)，用于新建安置以及社會(huì)保障工作。通常，村集體、村民會(huì)獲得相較原來(lái)區(qū)位更好的土地和房屋資產(chǎn)，而企業(yè)可以直接獲得補(bǔ)償資金或有機(jī)會(huì)進(jìn)入城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中發(fā)展。

各個(gè)區(qū)縣會(huì)根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展情況制定適宜的利益分配方案。相較原有的從土地征收到出讓的城市建設(shè)用地拓展模式，郊野單元規(guī)劃實(shí)踐因包含了街鎮(zhèn)政府和區(qū)縣政府之間靈活的協(xié)調(diào)銜接形式，土地出讓收益的分配開(kāi)始有所改變。這種改變主要是市、區(qū)縣政府更多地分擔(dān)了鎮(zhèn)政府在城市發(fā)展中的財(cái)政壓力，街鎮(zhèn)政府作為實(shí)施責(zé)任主體享受到了一定的土地出讓收入。同時(shí)，政府的土地收益更多或以更合適的比例分配給了村民以及企業(yè)，為農(nóng)民增收和提高農(nóng)村生活水平提供保障。

表1 郊野單元規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)相關(guān)政策給各方帶來(lái)的利益與成本情況分析

4 問(wèn)題討論與發(fā)展展望

郊野單元規(guī)劃實(shí)踐涉及了一些當(dāng)前學(xué)術(shù)界及社會(huì)各界熱議的問(wèn)題，如政府的作用、城鄉(xiāng)土地的發(fā)展權(quán)與土地收益分配、規(guī)劃方法的發(fā)展與變革等。

4.1 政府主導(dǎo)減量的合理性

在以現(xiàn)狀用地“減量化”的方式促進(jìn)土地集約利用的過(guò)程中，政府主導(dǎo)作用顯著，有時(shí)會(huì)被認(rèn)為不尊重市場(chǎng)規(guī)律、政府干預(yù)過(guò)多等。但是，在實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，如果政府不加干預(yù)，現(xiàn)行的政策環(huán)境難以讓耗能大、污染高、低效的建設(shè)用地自行消失。在理論上，最“自由主義”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克（Friedrich A.Hayek）就指出，涉及城市土地問(wèn)題時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的產(chǎn)權(quán)理論將會(huì)“失靈”。這是由于城市土地區(qū)位因素和外部性的原因?qū)е碌氖袌?chǎng)失靈，哈耶克稱(chēng)之為“近鄰效應(yīng)”[13]。而從城市規(guī)劃的理論來(lái)看，“為了公共利益，由政府對(duì)城鎮(zhèn)私有土地進(jìn)行有條件的控制，是現(xiàn)代城市規(guī)劃產(chǎn)生過(guò)程中最重要的社會(huì)變革之一”[14]。因此，無(wú)論是實(shí)踐還是理論上都表明，為促進(jìn)土地集約利用，保障城市長(zhǎng)遠(yuǎn)、綜合的整體利益，政府的適度干預(yù)不可或缺。

4.2 發(fā)展權(quán)與土地收益分配

對(duì)集建區(qū)、有條件集建區(qū)的劃定及對(duì)集建區(qū)外實(shí)施“減量化”等行為，本質(zhì)上講都是對(duì)不同地區(qū)發(fā)展權(quán)的界定，即集建區(qū)和有條件集建區(qū)獲得了城市發(fā)展權(quán)，而其他區(qū)域進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。這樣的發(fā)展權(quán)界定在很大程度上決定了土地收益的分配方式。在我國(guó)現(xiàn)行制度環(huán)境下，政府往往獲得了較多的土地收益，而農(nóng)民所得較少，這種現(xiàn)象常常為人詬病。從上海郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，政府在“減量化”中的資金壓力非常大，有些街鎮(zhèn)的試點(diǎn)往往集全區(qū)的財(cái)力支持。今后是否通過(guò)政策設(shè)計(jì)讓市政府主要進(jìn)行調(diào)控，若農(nóng)民和企業(yè)主對(duì)賠償?shù)钠谕^(guò)大，很多區(qū)縣將無(wú)力支付高額的補(bǔ)償費(fèi)用，政府主導(dǎo)下的土地集約利用推進(jìn)將難以為繼。

4.3 規(guī)劃方法的發(fā)展與變革

在郊野單元規(guī)劃的編制過(guò)程中，規(guī)劃師已經(jīng)不能僅僅從技術(shù)層面決定減量、新建哪個(gè)地塊。因此，規(guī)劃空間目標(biāo)和布局因直接涉及到各方的利益，需要經(jīng)過(guò)充分協(xié)調(diào)，在相關(guān)配套政策和資金平衡方案的支撐下才可確定。在郊野單元規(guī)劃中，規(guī)劃設(shè)計(jì)不僅是一種技術(shù)表達(dá)，更重要的是體現(xiàn)利益分配機(jī)制，這是規(guī)劃的核心關(guān)鍵。展望未來(lái)，當(dāng)城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及更多存量土地時(shí)，郊野單元規(guī)劃中初見(jiàn)端倪的新規(guī)劃方法可能是一種發(fā)展趨勢(shì)。

5 結(jié)語(yǔ)

回顧上海城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景與趨勢(shì)，郊野單元規(guī)劃實(shí)踐在上海產(chǎn)生有其必然性。基于郊野單元規(guī)劃實(shí)踐促進(jìn)土地集約利用的模式，為上海走新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的道路進(jìn)行了積極的探索。同時(shí)，基于上海郊野單元規(guī)劃的土地集約利用模式還需要在發(fā)展中不斷完善，而其中利益分配的制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃方法的發(fā)展與變革等內(nèi)容將是規(guī)劃師需要長(zhǎng)期研究的艱巨任務(wù)。

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