姜 鵬 王 璐

0 引言

長期以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃呈現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村兩元分化的編制格局。城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布以后，鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位有所提升，但相關的研究與進展仍顯不足。很多學者認為，鄉(xiāng)村規(guī)劃體系存在缺失和不健全，容易引發(fā)諸多問題，譬如：重城鎮(zhèn)規(guī)劃，輕村莊規(guī)劃；重村莊建設，輕村域統(tǒng)籌；各層次及相關規(guī)劃缺乏銜接等等。為此，部分學者認為，在現(xiàn)行規(guī)劃體系框架下無法解決諸多村莊規(guī)劃的問題，建議創(chuàng)新規(guī)劃體系以便應對。一些學者建議，鄉(xiāng)村規(guī)劃應該從個體“點規(guī)劃”轉向鄉(xiāng)村地域的“面規(guī)劃”；還有一些學者提出，單一規(guī)劃難以解決多方面的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，未來規(guī)劃體系的重點將是各類規(guī)劃間的協(xié)調和配合[1]。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法第一章第五條明確提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。而在實際規(guī)劃建設中，相應的銜接總是流于表面，實難落地。因此，自2000年左右起，國家與地方都開始探索“多規(guī)融合”或者“多規(guī)合一”，嘗試規(guī)劃改革[2]。而在鄉(xiāng)村規(guī)劃領域，許多學者也嘗試突破城鄉(xiāng)規(guī)劃固有的編制框架，統(tǒng)籌其他部門規(guī)劃，在橫向的村域層次實現(xiàn)整合。如考慮村莊規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及農(nóng)村綜合開發(fā)等的配合進行；如提出將鄉(xiāng)村建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)及環(huán)境保護等規(guī)劃四規(guī)合一，實行鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃等，其目的都是想要將鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展目標和用地指標落實到具體的鄉(xiāng)村空間坐標中[3-5]。

鑒于各地經(jīng)驗及自我規(guī)劃過程的摸索，我們在編制呼和浩特市水磨村規(guī)劃時，也貫徹和實踐了多規(guī)融合的規(guī)劃編制方法。水磨村是位于呼和浩特市大青山前坡的城市近郊行政村，在呼和浩特市全面推進大青山前坡生態(tài)保護綜合治理工程的背景下，水磨溝成為先期建設的新農(nóng)村示范區(qū)和生態(tài)旅游觀光區(qū)，樣板意義重大。我們在規(guī)劃編制中嘗試以土地利用規(guī)劃為前提，充分融合多個相關規(guī)劃的內容，推動形成一本規(guī)劃、順暢建設的水磨溝模式，取得了較好的實施效果?，F(xiàn)將規(guī)劃方法和內容要點成文如下，供各位同行交流與指正。

1 立意項目背景的解讀

由于氣候變化、水源枯竭以及人為破壞等原因，呼和浩特大青山前坡的沙漠化情況嚴重，植被退化很厲害，很多耕地已難耕種，生態(tài)安全問題突出，嚴重影響了兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、十幾個村子、幾萬老百姓的生產(chǎn)生活。按照市委、市政府的決定，為了保護大青山、改善生態(tài)環(huán)境，在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、改善人民生活的同時防止過度建設與破壞性開發(fā)，呼和浩特市開展了大青山生態(tài)保護綜合治理工程，統(tǒng)籌規(guī)劃退耕還林、旅游發(fā)展、新農(nóng)村建設、生態(tài)保護和山前土地指標調整等重大問題，并一直作為“十二五”期間呼和浩特市施政綱領的重要組成部分貫徹至今。

水磨村屬呼和浩特市新城區(qū)保合少鎮(zhèn)管轄，位于大青山前坡中央地帶，距呼和浩特市中心18km，面積約24km2，共34個自然村，總人口577人。中心村水磨村共139戶、326人，處于村域中央南北向延伸、面積約3km2、名為水磨溝的狹長帶狀溝域地帶，溝域中軸是水系，外圍是大青山自然保護區(qū)。水磨溝周邊山體景觀秀美，空氣清新，生態(tài)環(huán)境良好，加上交通便利、區(qū)位優(yōu)越等原因，一直是呼和浩特市民周末出游的熱點地區(qū)，現(xiàn)狀旅游發(fā)展狀況良好（圖1）。

基于對現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制方法的研究，以及水磨村新農(nóng)村建設和水磨溝旅游開發(fā)實際情況的綜合把握，我們會同市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)3級政府、村民組織以及開發(fā)建設單位一起，充分借鑒其他地區(qū)的規(guī)劃建設經(jīng)驗，貫徹和實踐了多規(guī)融合的規(guī)劃編制方法，研究和制定了有針對性的規(guī)劃建設方案，努力將水磨溝建設成呼市近郊休閑天堂和市民休閑的好去處，推動水磨鄉(xiāng)村改革，實現(xiàn)廣大農(nóng)民受惠。

圖1 水磨村區(qū)位圖

圖2 多規(guī)融合的規(guī)劃思路

2 明晰多規(guī)融合的思路

國內的多規(guī)合一探索一般都是基于現(xiàn)實需求與地方實際，像浙江安吉、臨安兩地探索過土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃的深度融合，而北京朝陽研究過人口、產(chǎn)業(yè)、空間、土地利用的“四規(guī)合一”，還有河南開封探索過城市總規(guī)、土地總規(guī)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃和保障性住房建設用地布局規(guī)劃的“四規(guī)合一”等等。而近年來的多規(guī)合一探索也開始注重跨部門統(tǒng)一平臺和接口的建設，或者更加直接地從體制機制的改革入手，這些經(jīng)驗都是可以充分吸收的。結合本地實際，借鑒各方經(jīng)驗，我們嘗試從體制創(chuàng)新和編制理念兩個方面入手，推動在水磨村的多規(guī)融合探索。

首先，體制創(chuàng)新特別是組織架構是保障多規(guī)融合順暢開展和實現(xiàn)落地的前提條件，體現(xiàn)在3個方面。第一，注重克服部門條塊分割的不利影響，構建以大青山生態(tài)治理辦公室為龍頭，區(qū)、鎮(zhèn)政府相關部門領導直接參與的專門領導小組，全程跟蹤規(guī)劃編制與實際建設，避免規(guī)劃銜接不利、建設管控缺位等問題，強化了規(guī)劃建設督導，縮短了規(guī)劃審批流程。第二，規(guī)劃充分尊重村民意愿，嚴格遵照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，在調研、編制和報批的全過程，主動征求村民意見，積極解答村民問題，合理滿足村民需求，并將各階段的規(guī)劃成果提交村民代表會議討論且表決通過，保證了規(guī)劃建設自下而上地順暢銜接。第三，規(guī)劃全程積極對接規(guī)劃建設單位，注重吸納他們的合理意見，切實消除實際建設過程中的落地難，有利于充分調動和發(fā)揮市場的力量，保障后續(xù)建設實施的高效順暢（圖2）。

其次，為防規(guī)劃陷入表面化、模式化的套路，編制理念的探索和優(yōu)選也變得十分關鍵，本次規(guī)劃著重從3個方面進行考慮。第一，嘗試從更大區(qū)域審視、研究水磨村域的發(fā)展問題，充分發(fā)揮規(guī)劃對村域地區(qū)的組織作用，而不是局限于傳統(tǒng)規(guī)劃突出村莊本身的做法；緊密結合現(xiàn)有實際情況和未來發(fā)展可能，認證研究“人”、“地”、“財”在村域范圍的疊加聚變[6]，分析其作用機理及時空變化趨勢，科學合理地預測村莊未來，實現(xiàn)規(guī)劃在多規(guī)融合模式下的統(tǒng)籌布局。第二，樹立全局思維，理清各類矛盾，統(tǒng)一相應口徑，充分銜接上位規(guī)劃和相關規(guī)劃，嘗試先行理順土地規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、旅游規(guī)劃、生態(tài)治理規(guī)劃等不同類型規(guī)劃的編制目的、規(guī)劃目標、空間規(guī)則，正確對待各種顯性或隱性矛盾，合理處理法定或非法定規(guī)劃的矛盾[7]，限制不同實施主體的自由裁量權，強化監(jiān)管和責任主體，嚴格保證規(guī)劃的精準落實和貫徹實施。第三，樹立正確的發(fā)展觀，創(chuàng)建宜居、宜業(yè)、宜游的“美麗鄉(xiāng)村”，突出本地性，倡導低成本開發(fā)模式[8]，實現(xiàn)新農(nóng)村建設理念、內容和水平的全面提升；把生態(tài)文明建設放在突出位置[9]，貫徹綠色健康發(fā)展理念，正確處理保護與開發(fā)的關系，統(tǒng)籌經(jīng)濟、文化、社會等各方面的建設活動，限制大范圍的土地開發(fā)；注重綜合效益平衡，避免單一利益導向，特別注重各方合理利益的保障，合理選取低阻力的推進策略。

在理順了體制創(chuàng)新、明確了編制理念之后，我們開始著手設計符合水磨實際情況、具備可操作性的村莊規(guī)劃編制框架。

3 創(chuàng)新規(guī)劃編制的框架

現(xiàn)行的規(guī)劃法規(guī)體系中，涉及村莊規(guī)劃的國家級法規(guī)只有《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》及《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》（試行）兩個文件。按照這兩個文件的指導，村莊規(guī)劃一般應參照村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關內容進行編制，分為總體規(guī)劃和建設規(guī)劃兩個階段。而在實際的操作過程中，很多地區(qū)通常會把兩個層面的規(guī)劃合并編制，統(tǒng)稱為“村莊規(guī)劃”進行編制，試圖提高規(guī)劃效率，便于操作實施。

而在水磨村域，情況異常復雜，涉及土地利用調整和生態(tài)環(huán)境保育、居民點調整和新農(nóng)村改造、河道防洪和配套設施建設、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資金綜合平衡等方方面面的問題，很難使一個規(guī)劃解決所有問題。同時，由于臨近自治區(qū)70年大慶，規(guī)劃和建設都異常緊迫，也沒時間逐個規(guī)劃按部就班地進行編制。因此，在考量再三之后，我們沒有采取把村莊總體規(guī)劃與建設規(guī)劃合并編制的方法，也沒有簡單地將村莊總體規(guī)劃與建設規(guī)劃分開，即采用“1+1”的常規(guī)模式，而是創(chuàng)造性地設計了“1+3”的新型編制方法，最終順暢地指導了水磨村域的規(guī)劃建設（圖3）。

圖3 “1+3”規(guī)劃編制方法創(chuàng)新

“1+3”即一主三副、直接關聯(lián)的4個獨立規(guī)劃，同期編制，相互印證。“1”即升級版的“村莊總體規(guī)劃”，是在傳統(tǒng)村莊總體規(guī)劃的基礎上，充分統(tǒng)籌吸納其他3個下一層次規(guī)劃的核心內容，并嘗試對土地利用規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)治理規(guī)劃和防洪規(guī)劃的相關目標、內容和項目進行融合協(xié)調[10]，形成一個多規(guī)融合導向、頂層設計指引、擴充升級版本的村域單元新型“總體規(guī)劃”，目的是統(tǒng)籌研究重點問題，盡快達成各方共識，先行完成報審，加速實施進程，實現(xiàn)一本規(guī)劃、順暢建設?！?”即落實和細化上面那個“1”的3個后續(xù)建設或專項規(guī)劃，分別是中心村村莊建設規(guī)劃、水磨溝區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和濱水區(qū)域詳細規(guī)劃，可以視為“1”的子集規(guī)劃（圖4）。

圖4 “1”中的多規(guī)融合體系架構

需要說明的是，3個子集規(guī)劃并不是常規(guī)的某一專業(yè)的專項規(guī)劃，而是根據(jù)水磨村實際情況以及開發(fā)建設需求，進行了內容優(yōu)化、擴充和調整，形成了3個目的清晰明確、內容獨立完整、相互充分協(xié)調的定制型規(guī)劃。第一，中心村村莊建設規(guī)劃的主要目的是建設高品質的特色文化旅游名村，規(guī)劃特別強調建筑文脈的延續(xù)和場所空間的營造，并在尊重村民意愿的前提下制定了詳盡的戶型改造和安置補償方案，最終較好地實現(xiàn)了民宅改建、旅游設施配建和景觀風貌提升。第二，水磨溝區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的主要目的是統(tǒng)籌指導村域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃科學地確定了村域旅游發(fā)展的目標定位和產(chǎn)品策劃，并在兼顧保護與開發(fā)的原則下，提出了詳細的業(yè)態(tài)組織、設施配建標準、各類用地布局和重點項目的建設指引。第三，濱水區(qū)域詳細規(guī)劃的主要目的是改造現(xiàn)有水系、修筑防洪堤壩和建設配套設施，規(guī)劃中結合水系空間營造和生態(tài)堤壩建設，合理劃定了周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和各類設施用地的控制邊界，并提出了具體的建設控制要求，直接推動和指導了實際工程建設的有序開展。最終，3個子集規(guī)劃在村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工程建設等方面，很好地實現(xiàn)了對“1”的深化和支撐，也印證了“1+3”編制框架的科學性和實效性。

4 統(tǒng)合指標、有序管控

下面重點介紹一下“1”，即升級版的“村莊總體規(guī)劃”的多規(guī)融合技術要點。本次規(guī)劃嘗試在傳統(tǒng)村莊總體規(guī)劃的基礎上，充分統(tǒng)籌吸納其他3個下一層次規(guī)劃的核心內容，實現(xiàn)對土地利用規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)治理規(guī)劃和防洪規(guī)劃相關目標、內容和項目的融合協(xié)調，主要體現(xiàn)在目標統(tǒng)合、空間整合和時序安排3個環(huán)節(jié)。

4.1 目標統(tǒng)合

努力消除既有技術壁壘障礙，統(tǒng)一技術方法和路線，從“形式銜接”走向“內涵銜接”，構建統(tǒng)一的規(guī)劃目標體系，是實現(xiàn)“多規(guī)融合”的首要前提。本次規(guī)劃首先從土地規(guī)劃、旅游規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)治理規(guī)劃和防洪規(guī)劃的核心控制內容入手，通過梳理上位規(guī)劃在這5方面的相關要求，并結合下一層次3個子集規(guī)劃的研究要點，特別注重內容與深度的設定，盡量避免過于極端化的選擇，努力明確核心的控制手段，切實推動各類規(guī)劃在“村莊總體規(guī)劃”中的“融合”（表1）。

4.2 空間整合

規(guī)劃編制期間，正值《新城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2009—2020年）》調整時期，調整目的是為了實現(xiàn)退耕還林，防止過度開發(fā)與破壞性開發(fā)，更好地實現(xiàn)大青山前坡的生態(tài)治理，這也是2020年之前最后一次大規(guī)模的土地指標調整。

本次規(guī)劃按照“一本規(guī)劃、一張藍圖”的思路，以村莊總體規(guī)劃為平臺，加強“多規(guī)”技術對接，在統(tǒng)一的目標體系指引下，統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)口徑和來源，對接用地分類體系和標準，統(tǒng)一規(guī)劃技術方法和路線，夯實規(guī)劃銜接與協(xié)調機制的技術基礎，積極協(xié)調各類規(guī)劃的用地規(guī)模和空間布局，并積極反饋給正在修編調整的土地利用規(guī)劃，具體項目用地指標按照輕重緩急，進行分期報批和落實（圖5，圖6）。

嚴格落實規(guī)劃理念和控制要求，積極培育和適時建設4個特色發(fā)展區(qū)。其中，生態(tài)保育區(qū)特別強化生態(tài)環(huán)境保護，嚴格控制各類開發(fā)建設；而民俗體驗旅游、科普教育旅游和生態(tài)運動休閑3個片區(qū)則注重適度發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，配套建設相應設施。這3個區(qū)的空間結構和用地布局，是按照上位規(guī)劃和相關規(guī)劃的要求，結合水磨村實際情況，在一定的彈性范圍內進行優(yōu)化調整，并滿足生產(chǎn)生活需求和各項工程建設要求的結果，水磨村域的主要項目和建設用地也都集中在這里。

4.3 時序協(xié)調

水磨村的規(guī)劃建設采取“政府監(jiān)督、企業(yè)主導、村民參與”的形式，具體開發(fā)采取“核心項目先行建設+功能性項目定制自建”的模式，以核心項目為引爆點，帶動各片區(qū)高效有序開發(fā)。在注重整體保護的前提下，分近、遠期引導建設，水磨中心村、濱水景觀帶及水磨溝南部率先發(fā)展，中部及北部區(qū)域遠期啟動（表2）。

表2 多規(guī)融合的開發(fā)時序協(xié)調

圖5 疊加功能分區(qū)的村域用地規(guī)劃圖

圖6 濱水區(qū)域詳細規(guī)劃鳥瞰圖

圖7 水磨村村域規(guī)劃意向圖

圖8 水磨中心村民宅改造實景圖

5 結語

水磨村特色突出，地位重要，相關的規(guī)劃建設要求很高，我們在實際工作中，創(chuàng)新了“1+3”的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制方法，取得了良好的實

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好的規(guī)劃離不開切實可行的保障措施，水磨村的規(guī)劃建設始終注重規(guī)劃監(jiān)督、政策保障和資金保障3個方面。第一，充分調動和發(fā)揮社會各方面的力量，建立多部門聯(lián)合辦公的規(guī)劃建設推動制度，嚴格執(zhí)行建設審批程序，協(xié)調村域建設，控制開發(fā)時序；充分尊重村民意愿，堅持村民委員會審議通過制度，建立農(nóng)民利益補償機制，切實保護村民利益；采取各級政府財政撥款及企業(yè)合資、集資等多種方式，實現(xiàn)投融資主體多元化、資金來源多渠道和投資方式多樣化（圖7，圖8）。

在國家深化改革與推進新型城鎮(zhèn)化的大背景下，“多規(guī)融合”正在成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的未來方向。解決多規(guī)矛盾，科學謀劃開發(fā)格局，可以降低城鄉(xiāng)發(fā)展成本，提高行政單元的空間利用效率和整體競爭能力。而在村級單元，由于規(guī)劃費較低、關注度不高等原因，探索踐行更為艱難。我們在水磨村進行的嘗試，正是一種自下而上的努力，具體工作之中還有很多不夠完善的地方，希望各位同行不吝指正。A Innovation of Three Visions[J]. Planners, 2015（2）：12-16．