于軍

隨著新預(yù)算法施行，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督正式進(jìn)入“全口徑”時(shí)代，“國(guó)資”賬本也開始進(jìn)入大家的視線，走進(jìn)各級(jí)人代會(huì)預(yù)算審查現(xiàn)場(chǎng)?？烧?dāng)很多代表對(duì)“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”備感新鮮時(shí)，嘉興市人大代表卻對(duì)首次亮相的“國(guó)資”預(yù)算并不陌生，提出的意見更是針針見血。

這一切，還得從去年那場(chǎng)不同尋常的“國(guó)資”摸底調(diào)研說(shuō)起……

“全口徑”預(yù)算，是嘉興市人大一直致力推動(dòng)的?？山陙?lái)，只見一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算先后亮相嘉興市人代會(huì)，唯獨(dú)不見“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”露臉。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，嘉興市級(jí)國(guó)資總額為965億元，市級(jí)政府性債務(wù)90%以上均來(lái)自“國(guó)資”。可如此舉足輕重的一本賬，竟一直游離于人大監(jiān)督之外，人大代表對(duì)此甚為不解。

嘉興“國(guó)資”到底有多少家當(dāng)？運(yùn)行情況如何？什么原因讓其始終上不了會(huì)？帶著這些問題，嘉興市人大常委會(huì)決定來(lái)一場(chǎng)“國(guó)資”摸底大調(diào)研，徹底揭開“國(guó)資”賬本的神秘面紗，讓嘉興的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督真正走向“全口徑”時(shí)代。

一場(chǎng)釜底抽薪的摸底調(diào)研

首揭“國(guó)資”賬本神秘面紗

在嘉興人的記憶中，“國(guó)資”也曾經(jīng)歷過一個(gè)輝煌的時(shí)代。2004年嘉興在全國(guó)率先成立地市級(jí)國(guó)資委，市級(jí)五大國(guó)資集團(tuán)的優(yōu)化整合也走在全省前列，目前嘉興四通八達(dá)的路網(wǎng)、雄偉壯觀的體育館和大劇院、惠及民生的城市排水管網(wǎng)都是“國(guó)資”這些年努力的成果。無(wú)可非議，嘉興市的“國(guó)資”是這座城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量！

“國(guó)資”部門手里掌握著近千億的資產(chǎn)，一個(gè)項(xiàng)目動(dòng)輒數(shù)億，甚至幾十億。他們到底是怎么打理這些巨額資產(chǎn)的？每筆資金用得規(guī)不規(guī)范？有沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效益？2014年初，在向人大代表和群眾廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，嘉興市人大常委會(huì)決定對(duì)市級(jí)國(guó)資公司2010年以來(lái)的運(yùn)行管理情況進(jìn)行一次專題調(diào)研，并將其列為常委會(huì)會(huì)議審議議題。

2014年3月初，嘉興市人大常委會(huì)正式啟動(dòng)“國(guó)資”摸底調(diào)研，首先向五大國(guó)資集團(tuán)、三個(gè)市級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)發(fā)出《關(guān)于開展市級(jí)國(guó)資公司運(yùn)行管理情況調(diào)研的預(yù)備通知》，要求如實(shí)填報(bào)5張調(diào)查表——集團(tuán)本部及下屬承資企業(yè)2010年以來(lái)的財(cái)務(wù)基本情況，2013年末的債務(wù)、項(xiàng)目投資、對(duì)外擔(dān)保、對(duì)外股權(quán)投資情況，以及年度工作報(bào)告、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、內(nèi)部管理制度等。

“我們建設(shè)的項(xiàng)目很多，具體有多少項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目的完成情況，我們自己也說(shuō)不上來(lái)。這次大調(diào)查，也讓我們借機(jī)好好理了理這些年的項(xiàng)目投資情況?！奔纬羌瘓F(tuán)一位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人說(shuō)，他們專門抽調(diào)專人來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，經(jīng)過多日奮戰(zhàn)，終于理出了一份項(xiàng)目投資清單，共有9大類526個(gè)項(xiàng)目，“真是不理不知道，一理嚇一跳。以前就感覺手上項(xiàng)目多，可沒想到竟有500多個(gè)”。

在前期摸底的基礎(chǔ)上，2014年4月，市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)又帶領(lǐng)相關(guān)工委逐一上門聽取市國(guó)資委、發(fā)改委、財(cái)政局、審計(jì)局、監(jiān)察局等部門有關(guān)國(guó)資監(jiān)管情況，以及五大國(guó)資集團(tuán)運(yùn)行管理情況的匯報(bào)。此外，還分別到三個(gè)市級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)和南湖區(qū)、秀洲區(qū)開展調(diào)研，并召開了市級(jí)有關(guān)部門、金融監(jiān)管部門及部分金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人座談會(huì)。

此次調(diào)查中，嘉通集團(tuán)是調(diào)研組最關(guān)注的焦點(diǎn)，這家占市級(jí)國(guó)資總額46%、債務(wù)總額47%的國(guó)資集團(tuán)，每年?duì)I業(yè)收入占比竟只有13%。4月14日下午，面對(duì)市人大常委會(huì)調(diào)研組，嘉通集團(tuán)新上任的總經(jīng)理李云鴻竟是一肚子苦水：“我們的投資方向主要是交通設(shè)施，這幾年僅高速公路就投資修建了5條，共計(jì)249.83公里，可其通行費(fèi)收入還不夠付銀行利息的。再比如投資了28.25億元修建的通往嘉興各縣市的干線公路，根本就沒有任何收入，現(xiàn)在銀行的貸款本息已累計(jì)41.83億元，而且每年還在擴(kuò)大……”聽完這些，調(diào)研組成員心里也多了一份理解，當(dāng)年政府舉債融資推進(jìn)嘉興城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，雖然老百姓生活便利了，可嘉通集團(tuán)卻已負(fù)債累累。

“86%的‘國(guó)資項(xiàng)目是低收益的基礎(chǔ)類公益項(xiàng)目，不少項(xiàng)目還是高成本融資建設(shè)的，這樣的賬本怎么‘曬？”時(shí)任嘉興市財(cái)政局局長(zhǎng)魏建明一語(yǔ)道出了“全口徑”預(yù)算獨(dú)缺“國(guó)資”賬本的癥結(jié)所在。

經(jīng)過兩個(gè)多月的深入調(diào)查，嘉興市級(jí)國(guó)資的“神秘面紗”逐漸揭開。雖然，近三年嘉興市級(jí)國(guó)資總量和所有者權(quán)益分別以年均10.1%和9.7%的速度在增長(zhǎng)，但仍然存在諸多問題：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國(guó)有股權(quán)比重高達(dá)98.8%；總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率（衡量營(yíng)利性和流動(dòng)性的指標(biāo)）為0.11次，遠(yuǎn)低于全省1.13次的平均水平；資產(chǎn)負(fù)債率超警戒線，五大國(guó)資集團(tuán)對(duì)外擔(dān)保有效額超凈資產(chǎn)總額等，這些問題已讓市級(jí)國(guó)資公司遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。

調(diào)研組還發(fā)現(xiàn)，市級(jí)國(guó)資之所以出現(xiàn)“三高兩弱”（國(guó)有股權(quán)占比高、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、運(yùn)營(yíng)成本高、盈利能力弱、市場(chǎng)主體意識(shí)弱），除了國(guó)資公司自身運(yùn)營(yíng)和管理不善因素外，還有國(guó)資管理體制機(jī)制不順、公益性項(xiàng)目過多依賴信貸融資等原因。

針對(duì)這些問題，調(diào)研組撰寫了一份長(zhǎng)達(dá)9000余字的調(diào)查報(bào)告，其中僅各類數(shù)據(jù)便引用了170多處，并提出了“凝聚共識(shí)，進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革；明確功能，推進(jìn)國(guó)資分類管理和考核；加大支持，積極探索國(guó)資公司上市；防范風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制并化解債務(wù)規(guī)模；強(qiáng)化監(jiān)管，加快構(gòu)建‘大國(guó)資管理格局”等五方面的意見建議，還首次將意見建議從人大、政府、部門、國(guó)企四個(gè)層面予以明確和細(xì)化。

看到這份有理有據(jù)、有問題有建議的《市人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于市級(jí)國(guó)資公司運(yùn)行管理情況的調(diào)查》，嘉興市委書記魯俊批示：“意見建議有針對(duì)性，請(qǐng)國(guó)資委認(rèn)真研究吸納?！?/p>

一套非常規(guī)的監(jiān)督組合拳

推動(dòng)一場(chǎng)期盼已久的改革

2014年5月21日，嘉興市人大常委會(huì)會(huì)議首次聽取審議了市政府關(guān)于市級(jí)國(guó)資公司運(yùn)行管理情況的報(bào)告，并就相關(guān)問題開展了專題詢問。endprint

事實(shí)上，這一“審議+專題詢問”的監(jiān)督模式，在嘉興市人大并不多見，本屆人大還是第二次。這也讓與會(huì)的常委會(huì)組成人員和列席代表感覺到，這次“國(guó)資”監(jiān)督確實(shí)非同一般。

“市級(jí)國(guó)資公司目前困難和問題不少，亟需改革創(chuàng)新，市政府將如何深化嘉興國(guó)資改革，促進(jìn)嘉興國(guó)企發(fā)展？”主持人剛宣布詢問會(huì)開始，市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究室主任朱金富馬上舉手提問。

“這個(gè)問題我來(lái)回答。”嘉興市常務(wù)副市長(zhǎng)梁群第一個(gè)“接招”。他表示，市政府將堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，盡快研究出臺(tái)嘉興國(guó)資改革的指導(dǎo)性文件，爭(zhēng)取國(guó)資布局更合理、企業(yè)發(fā)展更穩(wěn)健、管理機(jī)制更優(yōu)化。

“市級(jí)國(guó)資集團(tuán)承資企業(yè)有112家，分布在46個(gè)行業(yè)，請(qǐng)問如何加強(qiáng)國(guó)資分類管理、分類考核。”市人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員胡靜如兼任了兩家市級(jí)國(guó)資公司的外部董事，對(duì)國(guó)資管理心中早已有本賬，所提問題也正是當(dāng)前“國(guó)資”監(jiān)管的難點(diǎn)問題?！皣?guó)資公司主業(yè)不突出，是個(gè)亟待破解的難題?！笔袊?guó)資委主任施建松接過話筒表示，“我們將借鑒上海國(guó)資委‘國(guó)資統(tǒng)一管理，國(guó)企分類監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)類對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)，功能類對(duì)市政府負(fù)責(zé)，公共服務(wù)類對(duì)市民負(fù)責(zé)，建立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)做法，在突出主業(yè)、整合承資企業(yè)的基礎(chǔ)上，制定國(guó)資分類考核辦法，以效益為落腳點(diǎn)，優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管機(jī)制?！?/p>

來(lái)自企業(yè)界的周國(guó)建委員深知企業(yè)上市的不易，而他所關(guān)注的正是國(guó)資公司上市問題，“企業(yè)上市是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，經(jīng)過20年發(fā)展，市本級(jí)目前僅5家企業(yè)上市。市政府提出通過3-5年努力，國(guó)資系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)2-3家企業(yè)上市，請(qǐng)問有什么具體的措施？”

這一問題的拋出，引發(fā)了會(huì)場(chǎng)內(nèi)一陣小小的騷動(dòng)，兩位國(guó)資集團(tuán)老總立馬介紹了他們目前所做的一些準(zhǔn)備工作?？伤麄兊幕卮?，似乎還沒有解除與會(huì)代表和常委會(huì)組成人員心中的疑慮，會(huì)場(chǎng)內(nèi)仍不時(shí)傳來(lái)議論聲?？吹酱饲榇司埃┙ㄋ捎行┳蛔×?，他馬上放下手中的資料，脫稿補(bǔ)充了政府?dāng)M推動(dòng)上市的多種渠道和新舉措。

…………

3個(gè)小時(shí)的專題詢問，與會(huì)常委會(huì)組成人員和代表還就如何加強(qiáng)債務(wù)管理、提高投資效益、增強(qiáng)國(guó)企發(fā)展活力等問題提出了詢問，均得到了市級(jí)有關(guān)部門和相關(guān)國(guó)資公司負(fù)責(zé)人的現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)。

5月30日，市人大常委會(huì)召開審議意見交辦會(huì)，將常委會(huì)審議意見交由市政府研究辦理。與往常不同的是，這次的審議意見書不再是宏觀、概括的幾方面意見，而是從市政府、市國(guó)資監(jiān)管部門、市級(jí)國(guó)資公司三個(gè)層面，分12個(gè)小點(diǎn)詳細(xì)列出相關(guān)單位需落實(shí)的意見，不僅內(nèi)容十分具體，而且指向性非常明確。

意見交辦后不到兩個(gè)月，嘉興市委、市政府便出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)市屬國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展的若干意見》，相關(guān)管理部門也先后制定了《嘉興市市級(jí)國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)分類考核與薪酬管理辦法（試行）》等配套實(shí)施細(xì)則，并擬定了市級(jí)國(guó)有企業(yè)優(yōu)化整合初步方案。

令人欣喜的是，8月13日，嘉興市人大常委會(huì)每位組成人員都拿到了一份不同以往的市政府審議意見辦理情況報(bào)告：同樣從三個(gè)層面，分12個(gè)小點(diǎn)，以多項(xiàng)制度明確了嘉興國(guó)資國(guó)企改革目標(biāo)和措施。

為加強(qiáng)市級(jí)國(guó)資公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，履行人大對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，2014年9月15日，市人大常委會(huì)還首次聽取了市政府關(guān)于2014年政府債務(wù)收支計(jì)劃情況的報(bào)告。

一次并不陌生的首次亮相

讓預(yù)算真正實(shí)現(xiàn)“全口徑”

摸清了“國(guó)資”家底，還得讓“國(guó)資”監(jiān)督正?；?、規(guī)范化。隨著新預(yù)算法的正式實(shí)施，讓“國(guó)資”賬本上會(huì)接受代表審查已是勢(shì)在必行，這也是推動(dòng)政府“全口徑”預(yù)算監(jiān)督的應(yīng)有之義。

2014年底，嘉興市政府決定把“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”，與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算一起提交嘉興市七屆人大五次會(huì)議審查，使嘉興市人大首次實(shí)現(xiàn)“全口徑”預(yù)算監(jiān)督。

2014年12月23日至25日，市人大財(cái)經(jīng)委組織專家審查小組，對(duì)市政府?dāng)M提交的包括國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案在內(nèi)的“四本賬”進(jìn)行了初審，并提出了國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍不全，不能全面反映全市國(guó)資經(jīng)營(yíng)總體狀況；國(guó)資投資回報(bào)較低，建議切實(shí)做好投資項(xiàng)目的調(diào)研認(rèn)證；優(yōu)化國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)各預(yù)算草案之間銜接等意見。隨后，市財(cái)政局根據(jù)專家組的初審意見作了多處修改，并增加了《關(guān)于編制2015年全市和市本級(jí)財(cái)政預(yù)算草案的說(shuō)明》。

2015年1月14日，離市人代會(huì)召開還有14天，嘉興市人大常委會(huì)又邀請(qǐng)20名市人大代表和10名市人大財(cái)政預(yù)算咨詢小組成員，再次對(duì)四本預(yù)算草案進(jìn)行更深入的審查。“市級(jí)國(guó)資公司資產(chǎn)近千億元，為何2015年本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入只有0.19億元？”經(jīng)過了近一年時(shí)間的調(diào)研、審議、審查，代表們對(duì)“國(guó)資”賬本已不再陌生，來(lái)自秀洲區(qū)的一位市人大代表一眼就看出了其中的問題。

兩天后，市財(cái)政局就代表、專家提出的79條初審意見逐一作出了書面反饋，并對(duì)預(yù)算草案作了進(jìn)一步修改完善。針對(duì)“國(guó)資”賬本過于單薄問題，他們表示，“已做好擴(kuò)大預(yù)算編制范圍的調(diào)查摸底工作，逐步將其他部門和單位監(jiān)管的市級(jí)國(guó)有企業(yè)納入預(yù)算編制范圍”。

1月23日，經(jīng)過兩次審查、修改的四本預(yù)算草案，終于送到了即將參加人代會(huì)的市人大代表手里，篇幅已從當(dāng)初的59頁(yè)增至87頁(yè)。此時(shí)，離市人代會(huì)召開還有5天?！皶?huì)前提前曬‘賬本，可以讓代表審得更仔細(xì)、更深入，從而真正管好政府的‘錢袋子?！奔闻d市人大常委會(huì)副主任周楚興道出了此舉的初衷。

1月28日上午，在雄壯的國(guó)歌聲中，嘉興市七屆人大五次會(huì)議隆重開幕。首次亮相的“全口徑”預(yù)算報(bào)告無(wú)疑是代表關(guān)注的熱點(diǎn)。正因?yàn)橛辛饲捌诩?xì)致深入的調(diào)研、初審，以及政府部門的多次修改、調(diào)整，使得這次“全口徑”預(yù)算報(bào)告的“首秀”獲得了與會(huì)代表的充分肯定。1月31日下午，代表們以舉手表決方式全票通過了預(yù)算決議。

自此，嘉興市的“國(guó)資”賬本終于徹底揭開了神秘面紗，并將定期接受市人大代表的審查監(jiān)督。而這，也意味著嘉興市的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督正式進(jìn)入了“全口徑”時(shí)代。另?yè)?jù)了解，從2015年開始，嘉興市各縣市區(qū)的預(yù)算審查也全部實(shí)現(xiàn)了“全口徑”目標(biāo)。endprint