羅震東 耿 磊 何鶴鳴 LUO Zhendong, GENG Lei, HE Heming

價(jià)值與方法*
——省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的探索

羅震東 耿 磊 何鶴鳴 LUO Zhendong, GENG Lei, HE Heming

省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為一種新興的區(qū)域規(guī)劃類(lèi)型，其產(chǎn)生和發(fā)展與中國(guó)城鎮(zhèn)化的階段特征以及國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型密不可分。省級(jí)單元的穩(wěn)定性、差異性與省級(jí)政府的承上啟下地位決定了省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特殊價(jià)值、構(gòu)成形式與主要內(nèi)容。在構(gòu)成形式方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃兼具目標(biāo)清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)容集成的綜合規(guī)劃和務(wù)實(shí)創(chuàng)新的政策規(guī)劃的復(fù)合特征。在主要內(nèi)容方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃一方面要整體呼應(yīng)、深化、細(xì)化國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求與重點(diǎn)內(nèi)容，另一方面要充分結(jié)合省域獨(dú)特的發(fā)展基礎(chǔ)、條件和訴求進(jìn)行重點(diǎn)突破和創(chuàng)新。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃；省域；價(jià)值；方法

0 引 言

中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平在日益迫切的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型壓力中實(shí)現(xiàn)了50%的歷史性跨越，一個(gè)新階段已經(jīng)開(kāi)啟。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的既有路徑，構(gòu)建更加高效、包容、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)成為必然選擇。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化對(duì)于“新四化”建設(shè)的重要作用。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出了實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的若干路徑，明確提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”等要求。2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）正式發(fā)布，清晰地指出城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中的突出矛盾和問(wèn)題，系統(tǒng)地闡述了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重大意義、指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則以及實(shí)現(xiàn)路徑，成為新時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性規(guī)劃。作為國(guó)家戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化工作需要地方逐級(jí)落實(shí)，省級(jí)單元（包括自治區(qū)、直轄市）作為銜接中央與地方的重要層級(jí)，是落實(shí)新型城鎮(zhèn)化工作的關(guān)鍵層級(jí)。中國(guó)地域遼闊，區(qū)域差異巨大，各省級(jí)單元的基本情況和發(fā)展訴求各不相同，新型城鎮(zhèn)化工作如果不能緊密地結(jié)合各省級(jí)單元的特征，將無(wú)法真正找到制度設(shè)計(jì)與政策落實(shí)的著力點(diǎn)。

在中央—地方分權(quán)的行政體系中，省級(jí)政府始終是最為重要的一環(huán)，一直以來(lái)在城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。尤其隨著國(guó)家宏觀調(diào)控手段的不斷強(qiáng)化，省級(jí)政府在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、支撐區(qū)域戰(zhàn)略層面的重要作用日益凸顯。雖然新型城鎮(zhèn)化的具體實(shí)施以及與市場(chǎng)對(duì)接的主戰(zhàn)場(chǎng)在市、縣層級(jí)，但省級(jí)政府在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落實(shí)過(guò)程中的重要意義和必要性已經(jīng)不言而喻。以省為基本單元探討符合自身特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)成為地方層面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的首要環(huán)節(jié)?！兑?guī)劃》發(fā)布后，全國(guó)上下積極響應(yīng)，云南、福建、河南、江蘇、山東、廣東等省率先制定并發(fā)布了省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在省級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)下，廣州、南京、武漢、青島等特大城市紛紛開(kāi)始推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的深化和落實(shí)。相對(duì)于實(shí)踐領(lǐng)域的積極進(jìn)展，學(xué)術(shù)界關(guān)于省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃——我國(guó)區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐的一種新類(lèi)型的價(jià)值認(rèn)識(shí)并不充分，對(duì)于此類(lèi)規(guī)劃的編制方法的研究也比較缺乏。當(dāng)前關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的研究主要集中于兩個(gè)方面：一是論述新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、目標(biāo)以及與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系等[1-4]，一是探討新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思維對(duì)城市群規(guī)劃、市縣總體規(guī)劃、近郊區(qū)規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃等具體規(guī)劃類(lèi)型的影響[5-12]，而對(duì)省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃本身的研究尚未展開(kāi)?；诖耍疚脑噲D從我國(guó)省域空間的特征及其在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系中的地位的角度解析省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的價(jià)值，進(jìn)而結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐闡述省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的構(gòu)成形式與主要內(nèi)容，為省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)踐發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。

1 省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特殊性

1.1 對(duì)象特殊：省域空間的完整性與差異性

自元代以來(lái)，我國(guó)省級(jí)行政單元的相對(duì)穩(wěn)定性使省域空間逐步發(fā)展成為文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合統(tǒng)一的完整地域，在自然地理、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府治理等方面具有完整的“準(zhǔn)國(guó)家”特征。一方面，作為我國(guó)最高一級(jí)的地方行政單元，省建制歷經(jīng)元、明、清、民國(guó)而沿襲至今，在國(guó)家治理格局中發(fā)揮著不可替代的作用。省級(jí)行政單元的權(quán)力設(shè)置、區(qū)劃邊界長(zhǎng)期保持相對(duì)穩(wěn)定，除個(gè)別省份形成得相對(duì)較晚外，大部分省份的名稱(chēng)和空間范圍基本延續(xù)。另一方面，我國(guó)的省域空間范圍普遍較大，多數(shù)省級(jí)行政區(qū)面積在10～30萬(wàn)平方公里范圍之內(nèi)，與歐洲的大多數(shù)國(guó)家相當(dāng)；其中最大的省級(jí)行政單元（新疆維吾爾自治區(qū)）面積達(dá)166萬(wàn)平方公里，超過(guò)世界上大多數(shù)國(guó)家的面積。由于省域空間面積較大、范圍穩(wěn)定、行政職能明顯，因而在長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中基本遵循自身的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展演進(jìn)，形成了相對(duì)獨(dú)立完整的功能體系和省域內(nèi)、外分異的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

空間的相對(duì)完整性與發(fā)展路徑的穩(wěn)定性、延續(xù)性塑造了省級(jí)單元在發(fā)展基礎(chǔ)和階段上的顯著差異性，進(jìn)而塑造了多元的城鎮(zhèn)化特征。無(wú)論從自洋務(wù)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始的工業(yè)化浪潮，還是建國(guó)以及改革開(kāi)放后的發(fā)展軌跡，基本都可以觀察到，各省級(jí)單元的發(fā)展績(jī)效與其擁有的資源、人力、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等特征密切相關(guān)，發(fā)展條件的巨大差異一定程度上決定了其城鎮(zhèn)化路徑的迥然不同。典型如廣東、江蘇等發(fā)達(dá)省份依靠外來(lái)人口的聚集推動(dòng)城鎮(zhèn)化，河南、江西、四川、安徽等相對(duì)落后的中西部省份依靠勞務(wù)輸出形成異地城鎮(zhèn)化，而以山東為代表的農(nóng)村人口眾多、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份則依靠農(nóng)村勞動(dòng)力的省內(nèi)轉(zhuǎn)移推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化。因此，新型城鎮(zhèn)化道路的探索以及新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制不能脫離對(duì)省級(jí)單元發(fā)展基礎(chǔ)與特征的差異性的認(rèn)識(shí)，必須客觀審視發(fā)展的既有路徑，根據(jù)自身發(fā)展訴求，充分發(fā)揮稟賦優(yōu)勢(shì)，尋找務(wù)實(shí)路徑。

1.2 地位特殊：新型城鎮(zhèn)化體系中的上下銜接

在中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)行政體系中，省級(jí)政府是直接承接中央管理權(quán)限與責(zé)任的最高一級(jí)地方政府，是推動(dòng)宏觀調(diào)控向下落實(shí)的關(guān)鍵層級(jí)。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的分權(quán)化改革和行政層級(jí)體系的調(diào)整，目前省級(jí)政府已經(jīng)成為職能最為健全、管控能力最為完整且強(qiáng)大的地方行政主體。眾所周知，城鎮(zhèn)化問(wèn)題不同于一般的發(fā)展問(wèn)題，它的整體性、復(fù)雜性和戰(zhàn)略性決定了必須有一個(gè)強(qiáng)有力的發(fā)展主體來(lái)統(tǒng)籌地方發(fā)展思路、保障公共物品供給、制定因地制宜的發(fā)展政策。顯然，中央政府基本不具備直接指導(dǎo)地方城鎮(zhèn)化實(shí)施的可能性，而基層地方政府由于缺乏超越地域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力且存在發(fā)展路徑的依賴(lài)性，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無(wú)法扮演樞紐角色。只有省級(jí)政府，作為區(qū)域性宏觀調(diào)控者和地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)者，能夠在（對(duì)上）貫徹國(guó)家發(fā)展意圖和（對(duì)下）協(xié)調(diào)地方發(fā)展兩方面發(fā)揮不可替代的樞紐作用。

省級(jí)政府在國(guó)家行政體系中的角色地位決定了省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略體系中發(fā)揮上下銜接的作用，以保證國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略能夠自上而下地、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。一方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深化與落實(shí)，必須貫徹《規(guī)劃》的核心理念，在中央已經(jīng)明確的原則和方向的指導(dǎo)下深化重點(diǎn)內(nèi)容，在中央倡導(dǎo)的政策創(chuàng)新、體制改革等領(lǐng)域積極試驗(yàn)、總結(jié)。另一方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要對(duì)市、縣的城鎮(zhèn)化發(fā)展提出原則和要求，從而形成明確的發(fā)展引導(dǎo)和有效的行為約束。尤其需要發(fā)揮省級(jí)政府協(xié)調(diào)基層地方政府間關(guān)系的重要作用，干預(yù)市、縣級(jí)政府的企業(yè)化傾向，扭轉(zhuǎn)其對(duì)土地、資金等城鎮(zhèn)化要素的扭曲利用，促使市、縣級(jí)政府在貫徹落實(shí)中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

2 省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的構(gòu)成形式

2.1 目標(biāo)清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃

省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的延伸和地方發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)必然具有鮮明的戰(zhàn)略屬性。實(shí)質(zhì)上，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃就是更為綜合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。但它不同于一般的戰(zhàn)略規(guī)劃，作為國(guó)家戰(zhàn)略的深化與落實(shí)，它的上下銜接作用使其具有清晰的目標(biāo)和明確的關(guān)注重點(diǎn)。也即《規(guī)劃》布置的任務(wù)必然是省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要很好回答的課題，《規(guī)劃》重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題必然構(gòu)成省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的主體內(nèi)容。省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的戰(zhàn)略框架必然是在延續(xù)《規(guī)劃》的基本脈絡(luò)與重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合省情進(jìn)行有針對(duì)性的深化、細(xì)化，進(jìn)而結(jié)合地方特色進(jìn)行適度創(chuàng)新。

2.2 內(nèi)容集成的綜合規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)化所具有的多元性和綜合性使得新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃必然具有綜合集成的性質(zhì)，既不同于國(guó)家層面的規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)政策框架和體系，也不同于市、縣層面的規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)實(shí)施與行動(dòng)，整體呈現(xiàn)出一種更為集成和包容的特征。正是這一特征使得省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃不僅能夠較好地呼應(yīng)人口可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化傳承等一系列重要規(guī)劃理念，同時(shí)更能體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性，在落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的同時(shí)構(gòu)建滿(mǎn)足本省需求的政策體系。在土地、資金等各類(lèi)城鎮(zhèn)化要素約束日漸趨緊，人口集聚和轉(zhuǎn)移壓力不斷增加的現(xiàn)實(shí)背景下，以省域?yàn)榻M織單元對(duì)產(chǎn)業(yè)、空間、人口、設(shè)施等內(nèi)容進(jìn)行全方位的綜合集成規(guī)劃，可能是當(dāng)前最為合理的選擇。省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的綜合屬性無(wú)疑是其承上啟下特征的體現(xiàn)，是國(guó)家政策體系與地方發(fā)展路徑的有機(jī)結(jié)合。

2.3 務(wù)實(shí)創(chuàng)新的政策規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化對(duì)政策創(chuàng)新的強(qiáng)調(diào)必然要求省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃更加凸顯政策性和務(wù)實(shí)性。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃繼續(xù)僅僅依靠城鄉(xiāng)載體建設(shè)、設(shè)施布局調(diào)整等物質(zhì)性安排，必然難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑的訴求，只有通過(guò)政策層面的創(chuàng)新、細(xì)化與落實(shí)，才能真正有效地促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”。省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃雖然是內(nèi)容集成的綜合規(guī)劃，但并非一個(gè)面面俱到的、藍(lán)圖式的理想規(guī)劃。恰恰相反，它應(yīng)該是一個(gè)目標(biāo)有限、邊界清晰的務(wù)實(shí)規(guī)劃，需要在有限的時(shí)間里切實(shí)地制定轉(zhuǎn)變省域城鄉(xiāng)發(fā)展傳統(tǒng)路徑的可行政策。同時(shí),作為城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要引領(lǐng)，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃并不能也無(wú)需完全替代現(xiàn)有的規(guī)劃體系，更不可能一勞永逸地解決所有發(fā)展問(wèn)題。它必須著眼于省域城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀實(shí)際，全面貫徹政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)、文化“五位一體”可持續(xù)發(fā)展的理念，形成推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的制度與政策創(chuàng)新體系。

3 省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的主要內(nèi)容

通過(guò)對(duì)省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特殊性與構(gòu)成形式的研究，基本可以明確規(guī)劃的主要內(nèi)容總體上應(yīng)該體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，整體延續(xù)、呼應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，承接《規(guī)劃》的基本脈絡(luò)與重點(diǎn)內(nèi)容；其二，結(jié)合省域各自獨(dú)特的發(fā)展基礎(chǔ)、條件和訴求，在與新型城鎮(zhèn)化相關(guān)的特定領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)突破、適度創(chuàng)新。

3.1 承接國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的基本脈絡(luò)與重點(diǎn)內(nèi)容

《規(guī)劃》在內(nèi)容組織和體系構(gòu)成上具有以下三個(gè)方面的特征，這些特征同時(shí)也是省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要承接、深化的基本內(nèi)容。其一，以人為核心構(gòu)建規(guī)劃內(nèi)容體系。人的充分發(fā)展才是發(fā)展的真正目的，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無(wú)論是空間資源的配置還是建設(shè)資金的使用，都必須滿(mǎn)足人的核心需求?！兑?guī)劃》充分體現(xiàn)了“以人為本”，不僅將“轉(zhuǎn)移人口市民化”作為首要問(wèn)題置于空間、產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容之前，并將人的發(fā)展?jié)B透在規(guī)劃內(nèi)容之中，如在產(chǎn)業(yè)層面更加關(guān)注就業(yè)與“人”的需求匹配的內(nèi)容，并在目標(biāo)體系設(shè)置上突出“人”這一要素的重要作用，充分體現(xiàn)了以“人”為核心重塑產(chǎn)業(yè)、空間、設(shè)施、政策等的戰(zhàn)略意圖（圖1）。其二，以行政體系搭建全面改革框架。從《規(guī)劃》中關(guān)于發(fā)展方式的熱門(mén)詞匯可以看出，完善、推進(jìn)、加快、加強(qiáng)、提高、創(chuàng)新、健全等表述尤為突出，表現(xiàn)出針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題強(qiáng)調(diào)改善提升的整體思路（圖2）?！兑?guī)劃》立足于我國(guó)當(dāng)前的行政管理體系，給出了未來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策體系骨架，即“新型城鎮(zhèn)化”不只在“新”，更重在“型”（類(lèi)型）。依托條塊劃分的方式在總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將近期工作分解為各相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)域便于落實(shí)的具體要求，從而極大程度地降低了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落實(shí)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為地方政府進(jìn)一步明確新型城鎮(zhèn)化思路、編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提供了方向指引和框架約束。其三，以原則引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)自上而下的推進(jìn)?！兑?guī)劃》一方面提供了省、市各級(jí)政府相對(duì)完整的、具有延續(xù)性的總體改革框架，避免地方政府在沒(méi)有體系約束和激勵(lì)的情況下盲目實(shí)踐；另一方面通過(guò)原則性的規(guī)劃內(nèi)容和組織方式保證地方具有一定的靈活性，體現(xiàn)了事權(quán)與發(fā)展管控之間的匹配關(guān)系和自上而下匹配事權(quán)的原則，而這也將成為各級(jí)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃秉承的重要思路。

圖1 以人為核心的規(guī)劃體系重塑Fig.1 the remodeling of human-centered planning system

圖2 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中關(guān)于發(fā)展方式的詞匯頻數(shù)匯總Fig.2 the summary of frequency of words concerning development pattern in National New-Type Urbanization Plan (2014-2020)

歸納《規(guī)劃》關(guān)注的核心問(wèn)題，主要有五個(gè)：市民化主導(dǎo)的人口發(fā)展、城市群主導(dǎo)的空間發(fā)展、交通產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)主導(dǎo)的支撐體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及制度創(chuàng)新主導(dǎo)的政策配套。五個(gè)核心問(wèn)題分別對(duì)應(yīng)《規(guī)劃》中“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”、“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”、“提高城市可持續(xù)發(fā)展能力”、“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”與“改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制”五個(gè)篇章。五方面的問(wèn)題既是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的基本框架，也是省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須深入解答、落實(shí)的重點(diǎn)內(nèi)容。

（1）在市民化主導(dǎo)的人口發(fā)展方面，提出按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)、存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，明確以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，把有序地實(shí)現(xiàn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口的市民化作為首要任務(wù)。

（2）在城市群主導(dǎo)的空間發(fā)展方面，分別提出需要優(yōu)化和培育的城市群類(lèi)型，構(gòu)建城鎮(zhèn)化的空間戰(zhàn)略格局；并對(duì)城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)的發(fā)展和綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)提出指導(dǎo)意見(jiàn)。

（3）在交通、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)主導(dǎo)的支撐體系方面，針對(duì)性地提出增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和城市治理結(jié)構(gòu)。

（4）在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，并對(duì)耕地紅線保護(hù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面作出規(guī)劃引導(dǎo)。

（5）在制度創(chuàng)新主導(dǎo)的政策配套方面，明確若干政策領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展的基本原則，形成一個(gè)以實(shí)踐逐步檢驗(yàn)和完善的開(kāi)放的制度配套體系，為下一層級(jí)的制度創(chuàng)新奠定良好的基礎(chǔ)。

3.2 結(jié)合省域特征的重點(diǎn)突破與適度創(chuàng)新

如果將整體延續(xù)、呼應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求、承接《規(guī)劃》的基本脈絡(luò)與重點(diǎn)內(nèi)容視為省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“規(guī)定動(dòng)作”，那么結(jié)合省域各自獨(dú)特的發(fā)展基礎(chǔ)、條件和訴求在特定領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行重點(diǎn)突破、適度創(chuàng)新則是省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“發(fā)揮動(dòng)作”。從目前各省廣泛開(kāi)展的研究與實(shí)踐中可以看到，“規(guī)定動(dòng)作”全部得到了深化、落實(shí)，“發(fā)揮動(dòng)作”則充分體現(xiàn)了各省的特色和現(xiàn)實(shí)訴求（表1）。在規(guī)劃文本的體例與形式上，各地實(shí)踐與《規(guī)劃》高度一致，文本內(nèi)容則在五個(gè)方面內(nèi)容的基礎(chǔ)上調(diào)整了優(yōu)先順序、增加了創(chuàng)新內(nèi)容。分析目前已經(jīng)發(fā)布的具有代表性的省份，如河南、山東、湖北、廣東等省的規(guī)劃文本，可以非常清晰地看到當(dāng)前省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特征。這些特征一定程度上也為下一階段或下一層次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的研究與實(shí)踐提供了重要的信息和參考。

（1）河南省根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、農(nóng)民工數(shù)量眾多且外流現(xiàn)象嚴(yán)重①、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾突出等特點(diǎn)，重點(diǎn)提出“強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐”、“建立健全農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移促進(jìn)機(jī)制”、“提高城市建設(shè)和管理水平”三個(gè)方面的創(chuàng)新內(nèi)容。尤其將“強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐”和“建立健全農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移促進(jìn)機(jī)制”置于優(yōu)先位置，與“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”內(nèi)容相結(jié)合，在體現(xiàn)河南特色的同時(shí)，豐富了“以人為本”的核心理念。

（2）山東省根據(jù)省域鮮明的本地城鎮(zhèn)化特征②，重點(diǎn)提出“促進(jìn)縣域本地城鎮(zhèn)化”的創(chuàng)新內(nèi)容，旨在明確城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)性空間載體，促進(jìn)縣（市）進(jìn)一步發(fā)揮就地、就近吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的重要作用。同時(shí)結(jié)合黃河三角洲生態(tài)保育、淮河流域污染治理等生態(tài)文明建設(shè)需求，提出“推進(jìn)城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)”的創(chuàng)新內(nèi)容；依托齊魯文化、儒家文化、黃河文化、運(yùn)河文化、沂蒙文化等豐富的傳統(tǒng)文化資源，提出“加強(qiáng)城市文化建設(shè)”的創(chuàng)新內(nèi)容。

（3）湖北省基于省域城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)，提出“促進(jìn)各類(lèi)城市協(xié)調(diào)發(fā)展”的創(chuàng)新內(nèi)容，明確了省域中心城市、區(qū)域性中心城市、縣級(jí)城市以及小城鎮(zhèn)的分類(lèi)發(fā)展路徑。同時(shí)基于“九省通衢”的重要交通區(qū)位與地位，提出“強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐”的創(chuàng)新內(nèi)容，以提升交通骨干網(wǎng)絡(luò)支撐力、推進(jìn)城市群交通一體化、建設(shè)城市綜合交通樞紐、改善中小城市和小城鎮(zhèn)交通條件等為目標(biāo)，將交通建設(shè)作為帶動(dòng)省域城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（4）廣東省根據(jù)省域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對(duì)較高，市場(chǎng)化、民主化進(jìn)程相對(duì)較快的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，結(jié)合社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出“提升城鎮(zhèn)化管理與現(xiàn)代治理水平”的創(chuàng)新內(nèi)容，在城鎮(zhèn)群協(xié)同治理機(jī)制、區(qū)域協(xié)調(diào)與跨區(qū)域合作機(jī)制、城市社會(huì)治理、鄉(xiāng)村治理和管控等方面提出規(guī)劃要求和創(chuàng)新思路，為省域新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供制度保障。

4 結(jié)論與討論

省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為一種新興的區(qū)域規(guī)劃類(lèi)型，它的產(chǎn)生和發(fā)展與中國(guó)城鎮(zhèn)化的階段特征以及國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型密不可分，同時(shí)充分體現(xiàn)了省級(jí)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主體地位和重要作用。作為具有“準(zhǔn)國(guó)家”特征的行政單元，省級(jí)單元的穩(wěn)定性、差異性與省級(jí)政府的承上啟下地位決定了省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特殊價(jià)值、構(gòu)成形式與主要內(nèi)容。在構(gòu)成形式方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃兼具目標(biāo)清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)容集成的綜合規(guī)劃和務(wù)實(shí)創(chuàng)新的政策規(guī)劃的復(fù)合特征。在主要內(nèi)容方面，省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃一方面要整體呼應(yīng)、深化、細(xì)化國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求與重點(diǎn)內(nèi)容，另一方面要充分結(jié)合省域獨(dú)特的發(fā)展基礎(chǔ)、條件和訴求進(jìn)行重點(diǎn)突破和創(chuàng)新。

表1 國(guó)家及部分省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的內(nèi)容框架Tab.1 the content frameworks of national and some provincial new-type urbanization plans

省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃作為特定政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景下的產(chǎn)物，必然具有鮮明的時(shí)代特征，而且在未來(lái)的發(fā)展中必然還將受到宏觀環(huán)境變化的影響，存在動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。這種時(shí)代性和動(dòng)態(tài)性其實(shí)就是主流規(guī)劃實(shí)踐的發(fā)展特征，典型如15年前興起的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，它們都是一個(gè)時(shí)代的主流思潮產(chǎn)生與流變過(guò)程的反映[13]。因此，本文對(duì)于省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的研究既有服務(wù)于當(dāng)前實(shí)踐的目的，更重要的是開(kāi)啟一扇研究新時(shí)期規(guī)劃思潮轉(zhuǎn)型的窗戶(hù)，并期待更多的新鮮空氣涌進(jìn)來(lái)。

注釋?zhuān)?/p>

① 截止2013年年底，全省共有2600多萬(wàn)農(nóng)民工，其中在省外的有1100多萬(wàn)。資料來(lái)源：《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》。

② 截止2013年，全省流動(dòng)人口中85%在省內(nèi)流動(dòng)，48%在縣內(nèi)流動(dòng)。資料來(lái)源：《山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》。

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圖表來(lái)源：

圖1-2：作者繪制

表1：整理自國(guó)家與相關(guān)省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

（責(zé)任編輯：鄭曦）

Value and Methodology—Study on the New-Type Urbanization Planning for Provinces

New-Type Urbanization Planning for Provinces is an emerging regional planning practice, the emergence and development of which are closely linked with two phrases: characteristic of Chinese urbanization and the transformation of national urbanization strategy. The stability and diversity of province and the connecting status of provincial government determine the special value, constitution form and main content of the New-Type Urbanization Planning for Provinces. In the aspect of constitution form, it is the recombination of purposeful strategic planning, integrated comprehensive planning and innovative policy planning. In the aspect of main content, it should response and deepen the main content and focus of National New-Type Urbanization Plan on the one hand, and on the other hand, it should do some innovations based on the special development conditions and demands of each province.

New-Type Urbanization Planning; Province; Value; Methodology

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150106

羅震東, 耿磊, 何鶴鳴. 價(jià)值與方法——省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的探索[J]. 西部人居環(huán)境學(xué)刊, 2015, 30(01): 32-37.

TU986

B

2095-6304(2015)01-0032-06

* 國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（51478216）

羅震東： 南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，南京大學(xué)區(qū)域規(guī)劃研究中心，副教授，zhendongl @sina.com

耿 磊： 南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略研究室，規(guī)劃師

何鶴鳴： 南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略研究室，規(guī)劃師

2015-01-20