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健全生態(tài)文明制度體系，測繪部門責無旁貸

4月25日，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，《意見》的一大亮點，即首次提出“以健全生態(tài)文明制度體系為重點”，明確了生態(tài)文明制度體系在生態(tài)文明建設中的核心地位，抓住了生態(tài)文明建設的“牛鼻子”。

制度建設是核心

實際上，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會就把“加快生態(tài)文明制度建設”作為一項重要內(nèi)容寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，把劃定生態(tài)保護紅線，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制等內(nèi)容作為生態(tài)文明制度體系建設的重要任務。

根據(jù)《決定》對生態(tài)文明制度建設各項任務的要求，對自然資源實施保護與監(jiān)管，即摸清“家底”，管好“家產(chǎn)”，并做好日常監(jiān)督是貫穿整個制度建設的主線。具體說，要對資源的數(shù)量、類別、性質(zhì)、空間分布情況進行調(diào)查，厘清“有什么，在哪里”；在此基礎上進行資產(chǎn)評估，算清“有多少，值多少”；通過確權(quán)登記，分清“歸誰管，誰負責”；隨后需要對“資產(chǎn)”變化情況進行定期或動態(tài)的監(jiān)測，查清“變化否，變多少”，為自然資源監(jiān)管的各項考核內(nèi)容提供最基本的依據(jù)。

傳統(tǒng)意義上的資源管理分散在不同專業(yè)部門，并存在交叉。從20世紀90年代開始，國土資源、林業(yè)和水利等部門陸續(xù)對各自分管的資源進行了全國范圍調(diào)查，對各類資源的分布、數(shù)量有了一定的調(diào)查結(jié)果。但由于缺乏整體規(guī)劃，調(diào)查目標和內(nèi)容有部門局限性，采用的技術(shù)標準多為行業(yè)標準，調(diào)查工作缺少部門間合作共享機制，致使各部門調(diào)查的數(shù)據(jù)經(jīng)常相互矛盾。因此，無論在全國范圍、各級行政管轄區(qū)域還是自然生態(tài)區(qū)域，對于自然資源的整體情況，特別是構(gòu)建自然生態(tài)空間的主要資源都沒有確切的數(shù)據(jù)，難以用于自然資源資產(chǎn)的評估、確權(quán)和變化監(jiān)測，也無法支撐各種空間規(guī)劃的制訂與實施。另外，對各類自然資源的監(jiān)管同樣分散在資源管理和使用部門，既缺乏整體性，也缺少獨立性和客觀性。

生態(tài)文明制度體系建設是全面深化改革的一項戰(zhàn)略性工程，為解決社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾，必須打破現(xiàn)有部門利益格局，突破體制束縛，劃定各部門在新制度體系中的分工和定位，特別是其中的自然資源調(diào)查與監(jiān)管工作，既需要專業(yè)部門提供客觀、詳細、精準的資源調(diào)查數(shù)據(jù)支撐，也需要建立有效的變化監(jiān)測體系。因此，此次《意見》提出要“加強生態(tài)文明建設統(tǒng)計監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)督”，要堅持問題導向，針對薄弱環(huán)節(jié)，加強統(tǒng)計監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)督，為推進生態(tài)文明建設提供有力保障。

第一次全國地理國情普查工作自2013年2月啟動，計劃用3年時間建成地理國情監(jiān)測本底數(shù)據(jù)庫。圖為黑龍江測繪地理信息局承擔國家西部區(qū)域地理國情普查工作開展外業(yè)調(diào)查的現(xiàn)場。

發(fā)揮測繪地理信息部門的獨特作用

李克強總理指出：“人類對地理信息掌握的程度，決定了自身的視野和活動范圍?！睘榱嗣寮业?、掌握國情，2013年2月，國務院啟動了第一次全國地理國情普查工作，同時開展地理國情監(jiān)測工作，由國家測繪地理信息局組織實施。

和人口普查、經(jīng)濟普查類似，地理國情普查是一項重大的國情國力調(diào)查，是制定和實施國家發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和各類資源配置的重要依據(jù)，也是推進生態(tài)環(huán)境保護、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要支撐。隨著各領域改革的不斷深入，測繪地理信息工作與政府管理決策、企業(yè)生產(chǎn)運營、人民群眾生活的聯(lián)系將更加緊密，各方面對地理信息服務保障的需求將更加旺盛。

根據(jù)十八屆三中全會提出的關于生態(tài)文明制度體系建設的目標及此次《意見》精神，測繪地理信息部門在自然資源監(jiān)管中可發(fā)揮如下作用：一是構(gòu)建自然資源本底數(shù)據(jù)，為健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、建立空間規(guī)劃體系需要客觀準確的空間數(shù)據(jù)支撐；二是精確劃定各類主體功能區(qū)的空間邊界，讓界線“落地”，使之成為政府各類空間規(guī)劃的依據(jù)，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”“多規(guī)融合”奠定基礎；三是精確劃定各類生態(tài)保護紅線的實地邊界，使管控監(jiān)督工作有據(jù)可依；四是編制自然資源負債表，為干部離任審計提供相應的評估依據(jù)；五是科學測定資源的數(shù)量、類別、性質(zhì)、空間分布等情況變化，為資源有償使用和生態(tài)補償制度實施提供依據(jù)；六是為建立空間規(guī)劃體系提供統(tǒng)一的地理空間數(shù)據(jù)支撐；七是搭建自然生態(tài)環(huán)境公眾監(jiān)督平臺，為各資源管理部門向社會發(fā)布資源變化情況 ，以及社會公眾參與監(jiān)督自然生態(tài)環(huán)境變化提供統(tǒng)一的平臺。

這些工作涵蓋了自然資源監(jiān)管中資源現(xiàn)狀調(diào)查、空間規(guī)劃、各類界線劃定、變化監(jiān)測、考評依據(jù)等內(nèi)容，貫穿了自然資源監(jiān)管的全過程，可概括為自然資源監(jiān)測體系的建立。

針對社會發(fā)展對現(xiàn)代測繪地理信息成果和技術(shù)的新需求，測繪地理信息部門有必要搶抓機遇，充分利用現(xiàn)有工作基礎，結(jié)合新技術(shù)發(fā)展，逐步推進形成測繪地理信息部門在全面深化改革中的新定位。創(chuàng)新思維，突破現(xiàn)有部門分工設置框架，系統(tǒng)性地研究生態(tài)文明制度體系建設中自然資源監(jiān)管各個環(huán)節(jié)對于測繪地理信息成果和技術(shù)的要求，確立測繪地理信息部門在實施自然資源監(jiān)管中的獨特地位，將重大工程成果適時轉(zhuǎn)化為新的生產(chǎn)服務業(yè)態(tài)。

（作者為黑龍江測繪地理信息局黨組成員、副局長）

本欄責編：張亮 何一樂

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