張曉剛

摘 要：要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)該建立一整套科學(xué)合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制還存在著一些問(wèn)題與不足。要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度積極謀劃、切實(shí)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，通過(guò)加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給力度來(lái)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)貢獻(xiàn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給體制

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）04-0020-06

黨的十八大明確提出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑”。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，應(yīng)該建立一整套科學(xué)合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。這既是保障和改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的必然要求。

一、構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的必要性

當(dāng)前，理論界對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的定義莫衷一是、眾說(shuō)紛云。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品一般是相對(duì)于農(nóng)民自己或整個(gè)家庭消費(fèi)的“私人產(chǎn)品”而言的，指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)私人不愿提供或不能提供的、具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)產(chǎn)品，其范圍涉及農(nóng)村公共事業(yè)、公共服務(wù)、公共設(shè)施、公共福利等各個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制從根本上說(shuō)是指為提供和輸送農(nóng)村公共產(chǎn)品而制定的一系列相關(guān)聯(lián)性的規(guī)則與制度的總和。在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程中，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制具有重要意義。

第一，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是全面建成小康社會(huì)的必然要求。眾所周知，21世紀(jì)頭20年是我國(guó)大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是能否全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵期。全面小康社會(huì)必然是包括廣大農(nóng)村在內(nèi)的全面小康社會(huì)，沒(méi)有農(nóng)村的小康就沒(méi)有全國(guó)的小康。我國(guó)一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)距離全面小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)還有較大差距。農(nóng)村地區(qū)的落后是全方位的落后，其中一個(gè)突出表現(xiàn)便是公共產(chǎn)品的供給體制不盡合理、不夠完善，城鄉(xiāng)公共服務(wù)沒(méi)有達(dá)到均等化，這在很大程度上成為摯肘農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。因此要持續(xù)不斷地加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給力度，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距，為實(shí)現(xiàn)建成全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)而努力奮斗。

第二，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要步驟。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展本身就內(nèi)在地包含著城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)水平均等化的要求。從根本上說(shuō)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制能夠不斷縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)居民都能夠平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果。因此構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，通過(guò)向廣大農(nóng)村提供充足、有效的公共產(chǎn)品，以此帶動(dòng)城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，堅(jiān)持“多予少取放活”，建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第三，這是中國(guó)共產(chǎn)黨保障和改善民生、踐行“立黨為公、執(zhí)政為民”的必然結(jié)果。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表者。農(nóng)民是我國(guó)人口最多的一個(gè)階層，代表最廣大人民的根本利益，首先就要代表近10億農(nóng)民的利益；保障和改善民生，最主要的是保障和改善廣大農(nóng)民的民生?，F(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入仍然存在較大的差距，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元，農(nóng)村居民人均純收入8896元，城鄉(xiāng)收入比為3.03∶1，微薄的收入和短缺的農(nóng)村公共產(chǎn)品使廣大農(nóng)民很難真正享受到改革發(fā)展的成果。因此，下大力氣完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。只有構(gòu)建一整套完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化，廣大農(nóng)民才能真正共享改革發(fā)展的成果，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)才穩(wěn)如磐石。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的問(wèn)題與不足

（一）某些體制機(jī)制的障礙仍不時(shí)嚴(yán)重影響著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

第一，我國(guó)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部大多采用任命制或任期制，這就決定了一些農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政理念上存在短期行為，他們?cè)趯?duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給做出決策和選擇時(shí)，往往會(huì)不自覺(jué)地考慮自身的“政績(jī)”和“利益”需要。對(duì)一些能迅速提升政績(jī)的“硬性”公共產(chǎn)品（譬如農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村公路建設(shè)等）相對(duì)比較重視，而對(duì)于一些一時(shí)難以凸顯政績(jī)的“軟性”公共產(chǎn)品（譬如農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)等）明顯缺乏積極性。同時(shí)，一些基層政府機(jī)構(gòu)臃腫，人員繁冗，也是制約農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。政府機(jī)構(gòu)（此處更多的是指縣、鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)）由于具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，在某種程度上也可看作是公共產(chǎn)品，它的供給也應(yīng)遵循效率優(yōu)先原則。

第二，監(jiān)督、約束機(jī)制的缺失也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給運(yùn)行中存在的一個(gè)重要問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品的使用缺乏有效監(jiān)督與約束的重要原因在于預(yù)算的不完整性、信息的不對(duì)稱性以及行政體制改革滯后等因素。一是當(dāng)前我國(guó)大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給資金來(lái)源于預(yù)算之外，而且供給渠道多樣、源頭復(fù)雜，相當(dāng)一部分資金又分散于相對(duì)獨(dú)立的各個(gè)行政主體之中，這就使有關(guān)審計(jì)部門(mén)與公共產(chǎn)品供給主體之間存在著明顯的信息不對(duì)稱性，很難實(shí)施有效監(jiān)督。二是公共監(jiān)督機(jī)制很難延伸到有關(guān)公共資源管理機(jī)構(gòu)之中。當(dāng)前一些行政部門(mén)預(yù)算外資金的收支狀況往往是筆“糊涂賬”，資金使用情況缺乏公開(kāi)性和透明度，社會(huì)監(jiān)督難以延伸到其中。三是傳統(tǒng)意義上“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式在一定程度上防礙了廣大農(nóng)民參與民主監(jiān)督。同時(shí)廣大農(nóng)民受自身文化知識(shí)以及公共信息缺乏等因素制約，就更難以實(shí)施有效的監(jiān)督。當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的相對(duì)低下和無(wú)序增長(zhǎng)，在源頭上增加了公共產(chǎn)品的供給成本，從而進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也加深了黨群、干群間的矛盾。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量在總體上仍呈現(xiàn)出不均衡性

近年來(lái)，黨和政府加大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，據(jù)中國(guó)新聞網(wǎng)相關(guān)報(bào)道，2011年中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入首次達(dá)到 1萬(wàn)億元，這其中對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的支出就高達(dá)3963.6億元，均創(chuàng)歷史新高。應(yīng)該說(shuō)，這對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，但我們也要看到，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量在總體上仍表現(xiàn)出較明顯的不均衡性，主要表現(xiàn)在以下兩方面。

第一，滿足農(nóng)民需要的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品明顯供給不足。當(dāng)前，我國(guó)行政體制改革和財(cái)政體制改革不斷深入推進(jìn)，其中一個(gè)突出的變化就是實(shí)現(xiàn)了財(cái)政事權(quán)由中央財(cái)政向地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移，也就是說(shuō)當(dāng)前縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)了大量的過(guò)去由中央政府或省級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的事項(xiàng)。但由于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府體制內(nèi)的財(cái)政資金有限，而體制外的資金投入又缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這必然導(dǎo)致農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給不足。事實(shí)上，目前在我國(guó)中西部廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)灌溉用水稀缺、農(nóng)業(yè)科研人員稀少、農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)投入資金不足、市場(chǎng)供求信息網(wǎng)絡(luò)不健全和不規(guī)范等問(wèn)題仍然大量存在。近年來(lái)，重慶的綦江、萬(wàn)盛等區(qū)縣農(nóng)村發(fā)生大面積干旱造成嚴(yán)重的人畜飲水困難，這其中固然有氣候異常的原因，但是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較少，水庫(kù)稀少、蓄水不足，造成工程性缺水才是最根本的原因。

第二，事關(guān)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品的供給相對(duì)短缺?？沙掷m(xù)發(fā)展公共產(chǎn)品涉及范圍較廣，包括農(nóng)村的科技教育、社會(huì)保障、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)等諸多方面。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，目前各級(jí)政府特別是中央政府在此方面的資金投入從總體來(lái)看仍然相對(duì)不足。以農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度存在著籌集資金數(shù)額少、集體與政府補(bǔ)助不足、農(nóng)民報(bào)銷比例偏低等問(wèn)題，因此難以從根本上解決農(nóng)民“因病致貧”、“因病返貧”的怪象。再以農(nóng)村義務(wù)教育為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中央財(cái)政在教育支出上達(dá)到3781.32億元，其中1057.54億元用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出，占當(dāng)年中央財(cái)政教育支出的27.97%。這一比例從縱向看，增長(zhǎng)很快，成就喜人。但從農(nóng)村實(shí)際看，由于歷史欠賬很多，農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱，再加上縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)力有限，一些農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的投入仍然明顯不足，而且質(zhì)量也難以保證。特別需要指出的是，我國(guó)實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取制度外資金的渠道和空間大為減少，制度外的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以實(shí)施，從而導(dǎo)致某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)下滑的趨勢(shì)。據(jù)安徽省的有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施稅費(fèi)改革前，安徽省每年的農(nóng)村義務(wù)教育附加費(fèi)和教育集資費(fèi)共達(dá)11億元，農(nóng)村稅費(fèi)改革后這兩項(xiàng)收費(fèi)已被取消，雖然有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的2.45億元，但全省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的凈缺口達(dá)到8.55億元。

（三）當(dāng)前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)在一定程度上缺乏公平

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)缺乏公平，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)間差異、地區(qū)間差異以及成本負(fù)擔(dān)差異。

第一，城鄉(xiāng)間差異。根據(jù)公平理論，從國(guó)家的宏觀層面講，原則上所有納稅人都應(yīng)該平等地獲得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但事實(shí)上我國(guó)城鄉(xiāng)之間存在著嚴(yán)重的差異。近年來(lái)，從縱向看，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量較之以前有所增加，但橫向比較，無(wú)論就數(shù)量還是質(zhì)量而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。當(dāng)前占我國(guó)總?cè)丝诓坏?0%的城市居民享用了70%左右的公共產(chǎn)品，而占總?cè)丝诔^(guò)60%的農(nóng)民只享用了30%左右的公共產(chǎn)品。在廣大城市，城市居民不僅擁有舒適、宜居、方便的生活環(huán)境，還充分享受到低廉的基礎(chǔ)教育、完善的社會(huì)保障、周到的市政服務(wù)等。與此形成強(qiáng)烈反差的是，在廣大農(nóng)村地區(qū)，交通通訊不暢、科技文化落后、網(wǎng)絡(luò)信息閉塞、環(huán)境臟亂差的狀況并未根本改變。大量農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共產(chǎn)品供給不足的矛盾仍很突出。

第二，地區(qū)間差異。造成我國(guó)不同地區(qū)間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不公平性的原因有兩個(gè)方面。一是不同農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性；二是各個(gè)農(nóng)村地區(qū)公共治理主體能力的差異性。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)繁榮、企業(yè)密集、公共治理良好的發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，地方政府財(cái)力相對(duì)雄厚，能夠拿出足夠的資金來(lái)滿足、支撐公共產(chǎn)品的供給。而一些經(jīng)濟(jì)落后、地處偏遠(yuǎn)、信息閉塞、公共治理偏弱的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給就顯得捉襟見(jiàn)肘了。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，到2010年底，全國(guó)不通瀝青（水泥）路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有1200個(gè)、建制村約有12萬(wàn)個(gè)，其中90%集中在西部和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。一些省區(qū)的農(nóng)網(wǎng)改造面明顯偏低，如四川、青海兩省的低壓地網(wǎng)改造率不足65%。目前全國(guó)仍有約500萬(wàn)人口居住區(qū)不通電，主要集中在四川、云南、內(nèi)蒙古、青海、新疆和西藏等省區(qū)。

第三，成本負(fù)擔(dān)的差異。根據(jù)公共產(chǎn)品供給的相關(guān)理論，一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本應(yīng)由政府通過(guò)財(cái)政渠道來(lái)籌集和分?jǐn)?，即通過(guò)稅收等各種經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革前，大部分公共產(chǎn)品諸如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等相關(guān)成本基本上都是由農(nóng)民自己所承擔(dān)，主要是通過(guò)“三提五統(tǒng)”以及集資等手段在廣大農(nóng)民間進(jìn)行分?jǐn)?，這使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，增收困難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金短缺的問(wèn)題也日益凸顯出來(lái)，一些農(nóng)村基層政府又不能采用非財(cái)政手段來(lái)籌措資金，因而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題逐漸突出，農(nóng)民的切身利益難以真正維護(hù)。

三、在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的路徑選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大方略。從本質(zhì)上說(shuō)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既要發(fā)展城市，也要發(fā)展農(nóng)村；從目前的城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際看，要更多地側(cè)重于農(nóng)村的發(fā)展，既要發(fā)展生產(chǎn)，也要發(fā)展生活；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不能由于產(chǎn)業(yè)分工的不同而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民生活水平呈現(xiàn)出較大差距；要形成城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、相互支持的良性關(guān)系；從當(dāng)前實(shí)際看，更要推動(dòng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。因此，應(yīng)該從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，不斷完善我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）立足實(shí)際著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，努力構(gòu)建“四位一體”的供給模式

一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品既有全國(guó)性的又有地區(qū)性、社區(qū)性的，因此區(qū)分農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)是確定供給主體的關(guān)鍵。就當(dāng)前看，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家一般是根據(jù)服務(wù)范圍的大小，將公共產(chǎn)品分為三類，即全國(guó)性的公共產(chǎn)品、地區(qū)性公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，不同范圍、不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品都有不同的供給主體。借鑒此做法，筆者建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)可根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同范圍和性質(zhì)，逐步構(gòu)建起中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民“四位一體”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。要堅(jiān)持以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政資金適度配套的方式，著力解決好與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題。據(jù)此，筆者認(rèn)為，諸如基礎(chǔ)教育等可持續(xù)性公共產(chǎn)品原則上由中央政府提供，至少目前應(yīng)采取中央財(cái)政加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，再由省級(jí)財(cái)政為主提供基礎(chǔ)教育的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，特別是廣大邊遠(yuǎn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入更應(yīng)采取這種模式。在當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政相對(duì)比較緊張的情況下，鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)以及有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面的農(nóng)村公共產(chǎn)品，應(yīng)主要采取省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)解決，即通常所說(shuō)的省級(jí)政府““出錢(qián)”，縣級(jí)政府“辦事”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。特別需要指出的是，在鄉(xiāng)村公路建設(shè)方面，要把過(guò)去以農(nóng)民為主體的方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前以縣級(jí)政府為主體的方式，并納入地方交通建設(shè)的整體規(guī)劃。

（二）轉(zhuǎn)變思路創(chuàng)新方法，對(duì)農(nóng)村地區(qū)加大財(cái)政投入力度

第一，構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代公共產(chǎn)品財(cái)政供給機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，因此各級(jí)政府應(yīng)該將公共財(cái)政和公共資源分配的重點(diǎn)投向農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)綜合平衡，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要不斷完善國(guó)民收入分配格局，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使國(guó)民收入和財(cái)政支出更多地向農(nóng)村傾斜，進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，不斷加大和推動(dòng)公共財(cái)政支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度。首先，要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共教育體制。特別是農(nóng)村義務(wù)教育要完全實(shí)現(xiàn)政府供給以及城鄉(xiāng)一體化的供給方式，要把此項(xiàng)工作作為一項(xiàng)常態(tài)性工作認(rèn)真抓緊、抓實(shí)。其次，要盡快完善農(nóng)村基本公共醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。要進(jìn)一步健全農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，真正讓廣大農(nóng)民“能看病、看得起病”，使廣大農(nóng)民從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中享受改革發(fā)展的成果。再次，要進(jìn)一步完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和救濟(jì)體系。要本著專款專用的原則，加大中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。要努力構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、符合農(nóng)村實(shí)際的各種社會(huì)救濟(jì)體系，積極摸索構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)突發(fā)性救助長(zhǎng)效機(jī)制，以確保廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)”，得到有效的社會(huì)扶持和救助。最后，對(duì)“硬性”和“軟性”公共產(chǎn)品都要加大投入力度。既要搞好“硬性”公共產(chǎn)品如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)、通訊、文化場(chǎng)館等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以便改善農(nóng)民的生存環(huán)境和生活空間，又要搞好“軟性”公共產(chǎn)品如農(nóng)業(yè)科技信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面的投入，以便提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推動(dòng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

第二，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資渠道。公共產(chǎn)品供給方式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化，既可以由政府公共預(yù)算直接供給，也可以通過(guò)政府行為籌資而經(jīng)由社會(huì)組織間接提供，且多種供給方式可以同時(shí)并行。從根本上說(shuō)，公共產(chǎn)品是由政府直接供給還是間接供給以及采用什么樣的方式供給，其核心問(wèn)題仍然是資金問(wèn)題。當(dāng)前，政府公共預(yù)算直接供給的方式應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要方式，同時(shí)還可采用其他方式，譬如通過(guò)以土地資源為主的公共自然資源，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的公共資本轉(zhuǎn)化的方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供?；蛘卟扇≌c私人（譬如一些新社會(huì)階層代表人士）共同供給的方式，以及私人資本投資，政府給予政策優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等多種方式?？傊?，要開(kāi)辟靈活多樣的融資、籌資渠道來(lái)緩解資金的不足，這是解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的有效途徑。

（三）以人為本尊重農(nóng)民，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品自主選擇和決策機(jī)制

公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論告訴我們，消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的需求是否得到滿足，在多大程度上得到滿足是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品最優(yōu)供給的決定因素。因此必須尊重農(nóng)民、相信農(nóng)民，把農(nóng)村公共產(chǎn)品的選擇權(quán)歸還農(nóng)民，要在充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)作用的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，不斷完善農(nóng)村公共產(chǎn)品自主選擇和決策機(jī)制。首先，完善“一事一議“制度。要切實(shí)保障農(nóng)民的民主權(quán)益，鼓勵(lì)農(nóng)民表達(dá)自己真實(shí)的需求偏好，防止“一言堂”和人為操縱。其次，完善村民代表大會(huì)制度，可考慮制定《公共產(chǎn)品供給決策意見(jiàn)征求辦法》等相關(guān)規(guī)章制度，建立和完善村民推選民意代表參與決策的制度，真正使“自下而上”的供給決策機(jī)制落地生根。再次，在公共產(chǎn)品供給中要明確劃分包括各級(jí)政府和村委會(huì)在內(nèi)的各種行政主體的權(quán)責(zé)范圍，譬如村民大會(huì)或村民代表大會(huì)有權(quán)投票表決并依法監(jiān)督各個(gè)行政村內(nèi)部的公共產(chǎn)品供給，而一些范圍較大的涉農(nóng)公共產(chǎn)品的供給，也應(yīng)該廣泛聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)，條件允許的地方還可以舉行專家論證會(huì)，在此基礎(chǔ)上由同級(jí)人民代表大會(huì)投票表決并接受社會(huì)各界的監(jiān)督檢查。最后，要做到信息公開(kāi)，譬如各級(jí)政府以及村委會(huì)應(yīng)向農(nóng)民公開(kāi)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)范圍、供給內(nèi)容、供給標(biāo)準(zhǔn)和供給程序等，此外還應(yīng)該公開(kāi)工作計(jì)劃、人員管理以及經(jīng)費(fèi)籌集使用等情況，使“村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、民主決策”真正落到實(shí)處。

（四）培育組織廣開(kāi)言路，完善農(nóng)民利益訴求機(jī)制

公共產(chǎn)品的供給事關(guān)農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民只有組建自己的組織，才能成為一支有重要影響力的社會(huì)力量，不斷增進(jìn)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的參與度，通過(guò)利益表達(dá)和訴求，爭(zhēng)取到屬于自身的利益，從而推動(dòng)公共產(chǎn)品供給的合理化、公平化。可考慮建立權(quán)責(zé)明確的、上自國(guó)家下至縣鄉(xiāng)的各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)，使廣大農(nóng)民的利益訴求能夠在本級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)中得到有效的釋放和表達(dá)。可采用“先基層組織，后上層組織”的原則組建農(nóng)民協(xié)會(huì)，層層推進(jìn)，有序展開(kāi)，在穩(wěn)定中求發(fā)展，在發(fā)展中求實(shí)效。要做好各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)的建章立制工作，盡量減少政府部門(mén)的行政干預(yù)。農(nóng)民協(xié)會(huì)作為農(nóng)民自己的合法組織，其社團(tuán)權(quán)利和組織運(yùn)行應(yīng)該受到國(guó)家法律的保護(hù)，并通過(guò)自身的工作開(kāi)展在政治上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其利益合法化。農(nóng)民協(xié)會(huì)作為一個(gè)組織體系，還應(yīng)該具備較強(qiáng)的信息收集、分析、判斷和處理能力，能夠更好地實(shí)現(xiàn)組織的利益識(shí)別和利益判斷。特別需要指出的是，通過(guò)農(nóng)民協(xié)會(huì)這一合法組織來(lái)實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)，能夠更好地推動(dòng)公共產(chǎn)品供給的合理化，也能夠最大程度地降低社會(huì)交易成本。農(nóng)民協(xié)會(huì)要充分發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，在組織內(nèi)部把農(nóng)民的利益更好地匯聚、整合起來(lái)，減少信息收集、分析、判斷和處理的周期，減少個(gè)體農(nóng)民的單打獨(dú)斗，在高度整合民意的基礎(chǔ)上真正維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益。

（五）統(tǒng)籌兼顧量力而行，保障農(nóng)村和諧穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與修建，對(duì)于保障農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。就當(dāng)今世界看，廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入最多的領(lǐng)域，就是對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與修建。與此形成鮮明對(duì)照的是，發(fā)達(dá)國(guó)家雖然也很重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，但這些國(guó)家對(duì)諸如農(nóng)村教育、科技推廣以及社會(huì)保障等可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品投入的人力、物力、財(cái)力更多、更好。以美國(guó)為例，在美國(guó)絕大部分的農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用是由各個(gè)州政府承擔(dān)的，各州政府還高度重視農(nóng)村醫(yī)療合作社建設(shè)，這對(duì)于保障農(nóng)民及其子女享受良好的教育和醫(yī)療條件發(fā)揮了重要作用。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠雄厚，財(cái)力有限，加之長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的不利影響，使無(wú)論是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給還是農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療保障等關(guān)系農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給都面臨著巨大的矛盾和挑戰(zhàn)。基于此，要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)：一是要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在更加突出的位置，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；二是要把有限的資金更多地投入農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村科技推廣、農(nóng)村醫(yī)療保障等領(lǐng)域，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，保障和推動(dòng)農(nóng)村和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：楊 健]