付偉棠（廣東省立中山圖書館　廣東廣州　510110）

我國閱讀立法的得失與展望——以《深圳特區(qū)全民閱讀促進條例》的兩個文本為例

付偉棠
（廣東省立中山圖書館廣東廣州510110）

〔摘要〕閱讀立法在我國處于起步階段，但發(fā)展迅速。通過兩個文本的比較分析總結了我國閱讀立法目前的得失，并展望未來閱讀立法的發(fā)展方向。

〔關鍵詞〕全民閱讀閱讀立法深圳全民閱讀促進條例

近年來，“倡導全民閱讀”已寫入《政府工作報告》，閱讀立法的工作也被提上了日程。2013年，全民閱讀立法列入國家立法工作計劃，《全民閱讀促進條例》草案數(shù)易其稿，仍在調研和征求各界意見。2014年6月23日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）發(fā)布并公開征求各界意見。2014年11月25日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例（草案）》（以下簡稱《草案》）發(fā)布并再次征求各方意見?！恫莅浮芬呀?jīng)深圳市政府常務會議審議通過，現(xiàn)正提請深圳市人大常委會審議。2014年11月27日，江蘇省人大常委會審議通過《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》，于2015年1月1日正式實施，是我國首部促進全民閱讀活動的省級地方性法規(guī)。2014年11月24日，《湖北省全民閱讀促進辦法》經(jīng)湖北省人民政府常務會議審議通過，并于2015年3 月1日起施行。以上是目前主要的閱讀立法活動，可以看出，閱讀立法在我國處于起步階段，但發(fā)展迅速。

1　各界對閱讀立法的反應及原由

閱讀立法消息經(jīng)媒體報道之后，引起社會較大的議論，但反應各不相同。出版界基本上是歡迎和支持的，認為全民閱讀的推進將使出版業(yè)受益，期望閱讀立法可以促進閱讀，從而吸引大眾購買更多的書籍，并寄希望于國家資金的扶持。教育界則反應較小，這與閱讀立法的部門是新聞出版廣電總局而非教育部有關。國外閱讀立法一般都是屬于教育法案，如美國的《不讓一個孩子落后》，日本的《關于推進兒童讀書活動的法律》等。但我國是由新聞出版廣電總局組織立法工作，貼上的是“文化立法”的標簽，教育界的參與度低，存在感不強。相比之下，圖書館界反應較為熱烈，對閱讀立法普遍支持。這是因為全民閱讀推廣近年來已成為圖書館尤其是公共圖書館服務的重心之一，也是圖書館學研究的熱點，而閱讀立法有助于圖書館閱讀推廣活動獲得更多政策和經(jīng)費的支持。

與此不同的是，普通民眾對于閱讀立法卻發(fā)出了較大的質疑聲音。這些聲音歸納起來，主要有3點：一是質疑閱讀立法的必要性。聽到“閱讀立法”四個字，許多民眾的第一反應是：讀書也要立法？不讀難道要罰錢，拘留？二是質疑閱讀立法的合法性。民眾認為閱讀是私人的事，政府不能干涉讀或者不讀，讀幾本，讀什么書。三是認為閱讀立法缺乏可操作性。首先是閱讀行為怎么認定，看微博瀏覽網(wǎng)頁算不算？其次是怎么統(tǒng)計，怎么執(zhí)法？這些質疑都是合情合理的，最根本的原因是民眾對于閱讀立法的理解為“限制讀者閱讀行為的規(guī)范”，而實際上閱讀立法所訂立的是“促進讀者閱讀的保障制度”，是促進型法律。

促進型法律是近年來立法的新類型，它不同于傳統(tǒng)的管理型法律。傳統(tǒng)的管理型法律強調國家的管理干預職能，強調義務、權利和責任的對應，不履行相關的義務就應承擔相應的法律責任。而促進型法律則是更多強調政府的服務職能，對政府有超越其基本義務的要求，在設范方式上采用的多是鼓勵性、授權性而較少義務性的規(guī)范[1]，因此體現(xiàn)出較強的政府主導性，也具有靈活性強、可問責性差的特征。然而，傳統(tǒng)的法律責任形式的弱化并不意味著促進型法律就沒有責任約束機制，它可以通過責任主體（多為政府）的內部考核及評估機制，外部的參與及監(jiān)督機制進行綜合評定。

公共文化服務領域的立法適合采用促進型立法模式。原因在于：（1）公共文化服務一般由政府主導，需要的是政府的服務能力而非管理能力；（2）我國目前公共文化服務體系并不健全，需要促進型法律加以引導，鼓勵發(fā)展；（3）公共文化服務需要鼓勵社會力量和公眾的參與及監(jiān)督，促進型法律能靈活調整多方法律關系。目前引起民眾質疑的原因主要還是在于立法宣傳、前期調研、支撐研究的不足。

2　閱讀立法的博弈與得失：兩個文本的比較分析

在現(xiàn)有的閱讀立法文本中，深圳的《征求意見稿》[2]和《草案》[3]從體例和內容上看是較為完整的兩個文本，值得研究分析。此外，《征求意見稿》通過向社會公開征求意見，并經(jīng)過5個月各方博弈和多次修改之后發(fā)布出《草案》，兩者在體例上大致相同，但在內容上卻有了較大的變化。對兩個文本之間的差異分析，可以管窺在立法過程中的博弈和得失。

2.1《征求意見稿》與《草案》的差異

表1　《征求意見稿》與《草案》內容比較

《征求意見稿》共十一章，六十二條，主要是針對性地解決深圳全民閱讀工作中的組織管理、設施建設、資源配置、未成年人閱讀、閱讀推廣、法定閱讀活動和閱讀保障問題，并確立了十大制度設計來促進深圳全民閱讀?！恫莅浮饭财哒?，四十一條，與《征求意見稿》相比，有了較大幅度的刪改，把不少亮點刪掉了，因此，大多數(shù)專家學者和行業(yè)人士對《草案》感到失望，認為這樣的條例無法促進全民閱讀，因為“所有條文規(guī)定的內容都已經(jīng)在實施了”[4]。具體見表1。

可以看出，《征求意見稿》有以下特點：（1）權責規(guī)定分明，保障性強。在權利方面，《征求意見稿》第一條立法宗旨中特別強調保障市民閱讀權利，第二條專門對市民的“閱讀權利”進行釋義，第三十七條規(guī)定閱讀推廣人的權利；在責任方面則更為詳細，不但具體規(guī)定了政府及其下屬文體旅游、教育、其他行政部門的職責，也規(guī)定了全民閱讀委員會、公共圖書館、學校等公共機構在全民閱讀活動中的責任，甚至對媒體宣傳全民閱讀的職責也進行了較為細化的規(guī)定。更重要的是，第十章明確規(guī)定了以上機構未盡其責所應承擔的法律責任。（2）對政府多個部門的服務職能要求較高。長期以來我國的公共文化服務都是政府一手抓，政府的管理職能彰顯，事無巨細都要管，但效率和水平卻不盡如人意?！墩髑笠庖姼濉放c傳統(tǒng)的管理型法律不同，其權責規(guī)定并不對等，強調的是市民的權利，政府的責任，而不強調市民的責任，政府的權利。因此這要求政府的管理職能弱化，服務職能增強，承擔為全民閱讀保駕護航的責任，如財政部門的資金保障、人事部門的人力保障、宣傳部門的宣傳報道、公共機構的專業(yè)水平和資源保障。（3）剛性強，具體實施細節(jié)規(guī)定較多，可操作性和彈性均有一定的欠缺。如規(guī)定市政府和相關機構應當在深圳讀書月期間舉辦或組織不少于40場次的閱讀活動，人均每年新增閱讀資源0.1冊/件，發(fā)布全民閱讀公益廣告數(shù)量不少于公益廣告總數(shù)的5%等等。這些數(shù)字且不說是否經(jīng)過調查分析得出，其牽涉的部門廣，相關利益方多且不易協(xié)調，很可能導致其難以順利實施，另外，有些數(shù)字并未說明如何統(tǒng)計、由誰統(tǒng)計，也未明確責任方，可操作性不強。

相比而言，《草案》的特點有：（1）政府去責任化?！恫莅浮钒选墩髑笠庖姼濉飞弦?guī)定政府各部門職責以及法律責任的有關條文全部刪除，只保留了“將全民閱讀納入政府文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”這一缺乏約束力的提法。甚至放棄了“政府主導，社會參與，協(xié)同推動”的原則，改為“政府與社會各界協(xié)同提供全民閱讀服務，發(fā)揮市民在閱讀中的主體作用”。此外，全民閱讀基金推給其他組織和個人設立；一切數(shù)字性的指標也全部刪除。（2）政府對全民閱讀活動的管理大于服務。如全民閱讀主管部門為文化行政部門，不設立全民閱讀委員會，這就取消了全民閱讀民間人士和專家學者參與決策的機會。文化行政部門推薦市民閱讀的基礎書目則是另一個越俎代庖的規(guī)定。（3）倡議多，措施少。雖說促進型法律多鼓勵性規(guī)范，少義務性規(guī)范，但鼓勵性規(guī)范要有具體的政策支持才能發(fā)揮作用。如《中小企業(yè)促進法》也沒有法律責任的規(guī)定，但其規(guī)定國家設立中小企業(yè)發(fā)展基金，并明確了基金的來源，基金支持的領域等等，甚為詳細。而《草案》則是鼓勵社會參與公益閱讀活動，鼓勵公民、法人或者其他組織捐贈設立全民閱讀基金，但如何鼓勵、通過何種措施鼓勵則一概沒有。

2.2從《征求意見稿》到《草案》的得失分析

從《征求意見稿》到《草案》，可以看出民眾缺乏在立法過程中與政府博弈的平臺，從側面也顯示閱讀立法尚未完全深入民心。條例制定得如何主要取決于政府是否真正重視全民閱讀。不過從這兩個文本的分析中可以吸取不少的立法得失經(jīng)驗，為其他地區(qū)的閱讀立法提供范例。

表2　《征求意見稿》與《草案》體例比較

（1）立法文本的體例完整性較好，但內容上有不足。作為率先起草的閱讀立法文本，《征求意見稿》和《草案》的體例均由三部分組成：總則，分則及附則，具體見表2?？梢钥闯?，兩個文本在體例上是較完整的，只是在法條內容的分類歸納上有些不同。如《征求意見稿》把“管理體制”和“社會參與”的內容放在分則上獨立兩章，以突顯其重要性；而《草案》只是把它們作為總則里的一條。又如《草案》把《征求意見稿》的“閱讀設施”和“閱讀資源”兩章合并為一章，表達閱讀設施也是資源的一類。相比而言，《草案》的體例安排更為合理明晰。在內容上，兩個文本均有一些共同的不足。如對閱讀群體劃分的粗線條，缺乏對閱讀資源質量、社會監(jiān)督機制和閱讀推廣效果評價機制的規(guī)定等。

（2）部門立法的弊端與解決之道。部門立法的弊端顯而易見，一個是部門利益法律化，一個是涉及相關部門間的協(xié)調難度大，造成法律遲遲出不了臺。立法部門在起草法律條文時往往追求自己部門的權力和利益的較大化，不能完全代表廣泛民眾的意志和利益，也可能和現(xiàn)有法律法規(guī)產(chǎn)生沖突?！墩髑笠庖姼濉酚缮钲谑形捏w旅游局組織起草，因此規(guī)定由該局負責全民閱讀工作。同時要求由民政部門主管的福利彩票公益金出資，教育部門負責做好教育系統(tǒng)的全民閱讀工作。這些規(guī)定出發(fā)點很好，但在《草案》中或者刪去或者成了缺乏效力的倡議，可見起草時并未和民政、教育部門溝通協(xié)調好。如何擺脫部門立法及其帶來的弊端？《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了較全面的解決方案，首先是“完善公眾參與政府立法機制”，“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識”；其次是“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”；還有就是“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”[5]。

（3）公共文化服務中政府職能轉變的困難。我國政府過去長期都是管制型的“大政府”，事無巨細，無所不管。但因為不重視和不夠專業(yè)，在公共文化服務中常常出現(xiàn)監(jiān)管“缺位”和“錯位”，造成不該管且管不好，管不好但又不放手的困境。《征求意見稿》規(guī)定由市政府設立全民閱讀委員會作為決策機構，如果能深入制定一個公平合理的委員會成員選拔和參與制度，充分考慮政府和民間各相關方和參與者的利益，以讀者為本，達成全民閱讀專業(yè)化和服務保障高效率的協(xié)同發(fā)展，那會是一個很好的政府服務能力的展現(xiàn)?！恫莅浮穮s否定了并不完善的《征求意見稿》，直接規(guī)定由文體旅游局負責全面工作，但對其決策和管理沒有監(jiān)督，沒有績效評估，也沒有民眾和其他專業(yè)人士參與。可見政府職能從管理轉變?yōu)榉帐且粋€艱難的過程。

3　對閱讀立法的展望

隨著依法治國政策的全面推進，相信閱讀立法會朝著立法機制公平合理、法律規(guī)定符合全民利益、法律執(zhí)行堅決到位的方向前進。筆者冀望未來我國閱讀立法能做到以下幾點：

第一，完善立法機制，凝聚社會共識。2015年3月15日十二屆全國人大三次會議通過了關于修改《立法法》的決定[6]。《立法法》修正案一方面賦予地方更大的立法權，另一方面對立法機制進行了完善，目的是促進立法科學化和民主化。閱讀立法在此基礎上也迎來了程序改良的契機。首先是明確立法主導機關和閱讀立法應由人大及其常委會牽頭起草，并在立法工作中起主導作用。這樣既能在一定程度上防止部門立法會出現(xiàn)的弊端，也能對立法進度有較好的把握，避免因為相關利益及責任方的意見分歧而導致立法進程長時間中斷。其次是保障法案起草的專業(yè)性。《立法法》修正案新增的第五十三條特別指出：“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草?！盵7]閱讀立法相關內容涉及新聞出版機構、圖書館、教育機構以及民間組織等，專業(yè)性較強，也需要各方代表以及相關閱讀推廣、閱讀心理、公共服務、教育學等領域的專家參與立法草案的起草工作，以保障其專業(yè)性。再次是做好前期的立法宣傳和必要性論證、可行性評價等。作為專業(yè)性較強的法律，需要召開論證會，聽取專家和代表的意見；同時如相關內容有重大意見分歧或利益關系調整的，“應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見?！盵8]而相關情況應及時充分地向社會公開，接受公眾監(jiān)督。最后，在草案起草過程中應及時公布最新進展，并多次征求社會各界的意見。公眾充分參與立法是凝聚全民共識的良機，草案的起草過程不應該以各種理由妨礙公眾的知情權和參與權，尤其是有關重大分歧及其協(xié)調解決方案、各界意見采納或不采納的情況及理由等更應該廣而告之。公開才能調動社會的積極性，贏得民眾的信賴。

第二，法律條文合理實用，能有效促進全民閱讀。作為促進型法律，其制定的目的就是為了促進全民閱讀，提高全民的文化素養(yǎng)，豐富全民的精神生活。首先，閱讀立法的宗旨和原則便應秉持以人為本的理念。以人為本在這里指的是閱讀立法需要以全民為中心，充分考慮目前我國的社會環(huán)境、地區(qū)差異、人口結構及閱讀現(xiàn)狀，從實際出發(fā)，設計出符合需要的制度條文，切忌脫離實際、好高騖遠，紙面條款漂亮，卻不具有可操作性。其次是需要制定健全有效的激勵機制和監(jiān)督機制。沒有具體的激勵機制，就無法吸引全民參與進來；沒有有效的監(jiān)督機制，責任方的失職無法得到約束，全民的閱讀權益也沒有可持續(xù)的保障。再次是合理規(guī)范各方的權責范圍，引導政府做好全民閱讀的服務保障者和居中協(xié)調者的角色，圖書館、學校、民間閱讀推廣組織和推廣人等做好具體的推廣服務，專家提供理論指導，媒體宣傳，全民參與，人盡其才，分工協(xié)作。

第三，法律得到嚴格執(zhí)行，全民閱讀指標顯著改善。有一些法律條文因為權責不明往往被束之高閣，而有一些條文盡管權責分明，但因為沒有得到執(zhí)行，也是“似有還無”。在我國現(xiàn)階段，只有將全民閱讀納入政府施政考核中，才能引起其重視；也只有政府真正重視，將其作為一項重要工作來抓，才能實現(xiàn)全民閱讀的“有法必依，執(zhí)法必嚴”。另外，政府也應鼓勵相關專業(yè)人士做好全民閱讀的理論和實踐研究，總結經(jīng)驗，并組織相關專家為閱讀促進法的實施效果建立健全的評估指標體系。通過一系列的閱讀促進制度體系的設計和執(zhí)行，全民閱讀在社會形成風潮、形成習慣，相關指標就能得到顯著改善。

《草案》目前仍在深圳市人大常委會審議中，初審報告也指出其“強制性規(guī)定過少”和要解決激勵措施的問題[9]，可見人大代表也意識到了草案的可操作性不足的問題，另外，初審意見建議由“市政府設立公益性的全民閱讀基金，鼓勵公民、法人或其他組織捐贈全民閱讀基金”[10]，以保障全民閱讀得到持續(xù)的經(jīng)費支持。因此，筆者相信草案仍然會朝著更有操作性和保障性的方向調整和改進。

（來稿時間：2015年1月）

參考文獻：

1.李艷芳.“促進型立法”研究.法學評論，2005（3）：100-106

2. 深圳市法制辦公室.深圳市人民政府法制辦公室關于公開征求《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例（征求意見稿）》意見的通告.[2014-06-23]. http://www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/tzgg/201406/t20140623_2485949.htm

3.深圳市人大常委會辦公廳.關于《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例（草案）》公開征求意見的公告.[2014-11-25].http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/szgg/tzgg/201411/t20141125_2711763.htm

4.南方都市報.深圳全民閱讀促進條例太溫柔?.[2014-11-25].http://www.nandu.com/nis/201411/25/297810.html

5.新華社.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.[2014-10-28].http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330_2.htm

6-8.新華社.兩會授權發(fā)布：全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定.[2015-03-15]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/15/c_1114645183.htm

9,10. 南方都市報.“閱讀促進”要解決激勵問題.[2015-03-03].http://paper.nandu.com/nis/201503/03/330030.html

〔分類號〕G25

〔作者簡介〕付偉棠（1982-），男，碩士，廣東省立中山圖書館助理館員，《圖書館論壇》編輯。

Experience and Outlook on the Reading Legislation in China——Take Two Legal Texts for Example

Fu Weitang( Sun Yat—Sen Library of Guangdong Province )

〔Abstract〕Reading Legislation in China is still in its infancy, but growing fast. The article sums up the gains and losses of Reading legislation in China through the comparison of two legal texts, and prospects the direction of reading legislation development.

〔Key words〕Nationwide reading Reading legislation Shenzhen city Nationwide reading rules