劉春紅 程言君 祝秀蓮

(1.輕工業(yè)環(huán)境保護研究所，北京 100089;2.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

改革開放以來，我國的造紙工業(yè)體系不斷完善，產(chǎn)量逐年增加，同時，其生產(chǎn)過程中排放的大量有機廢水、固體廢物等給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重影響。雖然，國務(wù)院及有關(guān)部委自“十五”以來陸續(xù)出臺了一系列政策、措施，對規(guī)范和發(fā)展我國造紙工業(yè)起到了積極作用，但是，我國現(xiàn)有政策在造紙產(chǎn)業(yè)規(guī)模、布局和結(jié)構(gòu)等方面提出的管理要求忽視了區(qū)域資源環(huán)境承載能力的差異性，造紙工業(yè)發(fā)展規(guī)劃未將環(huán)境保護納入其中做整體考慮，因此，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境特點以及造紙工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行造紙行業(yè)環(huán)境管理類型區(qū)劃分，進而明確不同類型區(qū)環(huán)境準入政策，對于引導(dǎo)造紙行業(yè)健康有序發(fā)展，實現(xiàn)造紙行業(yè)在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展具有重要意義。

1 我國造紙行業(yè)分區(qū)環(huán)境管理的必要性

由于造紙行業(yè)環(huán)境問題突出，自“十五”以來國家陸續(xù)出臺了一系列政策、措施，且初步體現(xiàn)出了分區(qū)布局、分區(qū)管理思想。如《造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中提出:長江以南是造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點地區(qū)，東南沿海地區(qū)與長江中下游地區(qū)是我國林紙一體化工程建設(shè)的重點地區(qū);長江以北是造紙產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整地區(qū)，重點要調(diào)整原料結(jié)構(gòu)、減少企業(yè)數(shù)量、提高生產(chǎn)集中度等分區(qū)管理政策。但是，以上政策的分區(qū)管理思想多是從速生豐產(chǎn)林基地建設(shè)適宜性角度考慮，未結(jié)合造紙行業(yè)發(fā)展所需其他資源和環(huán)境特點，國土也未實現(xiàn)全覆蓋。同時，現(xiàn)有政策忽略了區(qū)域資源環(huán)境承載能力，缺乏將環(huán)境保護納入造紙工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的整體考慮。如:《造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中提出“充分利用國內(nèi)外兩種資源，提高木漿比重”的政策并沒有根據(jù)區(qū)域資源特點提出差別化的原料利用政策，使得目前造紙原料對外依存度過高，行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展面臨風(fēng)險;提出的“由北向南”調(diào)整的總體布局原則并未考慮我國環(huán)境污染特征，導(dǎo)致造紙產(chǎn)業(yè)布局過于密集，加劇了東部地區(qū)、珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)資源及環(huán)境的壓力。

因此，要徹底解決我國造紙工業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境承載力的矛盾，必須在充分研究造紙工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)有各區(qū)域的資源環(huán)境承載力的前提下，結(jié)合造紙行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、裝備水平、企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等方面采取綜合措施，因地制宜的提出不同區(qū)域合理的造紙工業(yè)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，制定差別化的造紙行業(yè)環(huán)境準入政策。通過確定差別化的、與生態(tài)環(huán)境承載力相匹配的造紙行業(yè)發(fā)展模式，可以從源頭上降低區(qū)域建設(shè)、行業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護間的矛盾;通過確定差別化的、與生態(tài)環(huán)境承載力相匹配的造紙行業(yè)生態(tài)修復(fù)、污染治理、清潔生產(chǎn)水平及循環(huán)經(jīng)濟方案，可有針對性的控制或治理造紙行業(yè)生態(tài)破壞和環(huán)境污染，保證造紙行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2 我國造紙工業(yè)類型區(qū)劃分

2.1 造紙工業(yè)類型區(qū)劃分結(jié)果

基于資源環(huán)境承載能力的造紙行業(yè)指標體系分為原料林基地和造紙工業(yè)兩個分指標體系。其中造紙工業(yè)原料林基地評價指標選取降雨量、水蝕敏感性、生物多樣性保護功能重要性、水源涵養(yǎng)功能重要性、林基地占所在縣域面積比例5 項指標;紙漿造紙工業(yè)評價指標選取SO2環(huán)境質(zhì)量分級、CODcr 環(huán)境容量脅迫指數(shù)、水源地占所在縣域面積比例、單位面積水資源量4 項指標。

兩個評價體系分別采取層次分析法、灰色聚類法進行指標權(quán)重賦值和指標計算，通過GIS 分析方法進行造紙工業(yè)原料林基地資源環(huán)境管理類型分區(qū)和造紙工業(yè)資源環(huán)境管理類型分區(qū)，再采用二維判斷矩陣法對兩種分區(qū)結(jié)果進行組合分析，見表1;最終得到全國造紙行業(yè)資源環(huán)境管理類型分區(qū)結(jié)果［1］，見圖1。

表1 全國造紙行業(yè)資源環(huán)境管理類型區(qū)劃分組合分析表

圖1 基于資源環(huán)境承載力造紙行業(yè)資源環(huán)境管理類型分區(qū)圖

2.2 各類型區(qū)造紙企業(yè)分布情況及特征

從圖1 可知:

類型區(qū)一:主要分布在東南沿海地區(qū)、云貴地區(qū)、東北部分區(qū)域;該區(qū)資源、生態(tài)、環(huán)境制約弱，具備林紙一體化發(fā)展條件。該區(qū)可作為我國林紙一體化重點發(fā)展區(qū)域。目前我國造紙企業(yè)80%左右分布在類型區(qū)一范圍內(nèi)。

類型區(qū)二:主要包括黑龍江、吉林、遼寧部分地區(qū)、河北、河南、山東、安徽以及江蘇部分地區(qū);該區(qū)資源、生態(tài)制約弱，環(huán)境制約強，原料林基地發(fā)展條件較為優(yōu)越，制漿造紙工業(yè)發(fā)展條件相對較差。我國現(xiàn)有制漿造紙企業(yè)基本不在本區(qū)范圍內(nèi)。

類型區(qū)三:主要包括甘肅西北地區(qū)、寧夏南部地區(qū)、陜西西部、內(nèi)蒙古西部地區(qū)、新疆部分區(qū)域以及云南西部、貴州部分地區(qū);該區(qū)資源、環(huán)境制約因素弱，生態(tài)制約因素強，制漿造紙工業(yè)發(fā)展條件較為優(yōu)越，原料林基地發(fā)展條件相對較差。我國現(xiàn)有制漿造紙企業(yè)只有極少數(shù)在類型區(qū)三范圍內(nèi)。

類型區(qū)四:該類型區(qū)北京、上海、內(nèi)蒙古部分地區(qū)、寧夏北部地區(qū)、青海、西藏、新疆大部分地區(qū):該區(qū)資源、生態(tài)、環(huán)境制約因素強，制漿造紙工業(yè)與原料林基地發(fā)展條件均相對較差。我國現(xiàn)有制漿造紙企業(yè)只有極少數(shù)在類型區(qū)四范圍內(nèi)。

3 我國造紙企業(yè)各類型區(qū)環(huán)境管理要求及環(huán)境準入技術(shù)要點

3.1 造紙工業(yè)資源環(huán)境適應(yīng)性分析

造紙工業(yè)主要由制漿工程、造紙工程、林基地工程組成。制漿工程資源約束條件主要包括原料、水資源、能源(煤炭)，環(huán)境約束條件主要為生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的CODcr 和SO2，對水、大氣環(huán)境質(zhì)量影響。造紙工程資源約束條件基本同制漿工程。

本文研究采用疊圖的方法，分別將我國目前制漿造紙企業(yè)分布情況與CODcr 排放空間特征圖、SO2排放空間特征圖及我國水資源分布圖相疊加，得到我國水體CODcr 脅迫指數(shù)分布與我國造紙企業(yè)現(xiàn)狀分布的疊加圖，見圖2，大氣SO2脅迫指數(shù)分布與我國造紙企業(yè)現(xiàn)狀分布的疊加圖，見圖3，水資源分布與我國造紙企業(yè)現(xiàn)狀分布的疊加圖，見圖4。(圖中的顏色越深表示脅迫指數(shù)越高)。

圖2 我國水體CODcr 脅迫指數(shù)分級分布與我國造紙分布疊加圖

圖3 我國大氣SO2 脅迫指數(shù)分級分布與我國造紙分布疊加圖

(1)水體CODcr 環(huán)境容量脅迫指數(shù)

圖4 我國單位面積水資源量分級與我國造紙分布疊加圖

CODcr 水環(huán)境容量脅迫指數(shù)超載地區(qū)主要有工業(yè)污水和生活污水兩種類型，如黃淮海地區(qū)、黃河中下游絕大部分、遼河、長江三角洲、洞庭湖、柳江、珠江、新疆庫爾勒地區(qū)等地主要是由工業(yè)污水導(dǎo)致CODcr 水環(huán)境容量超載;由農(nóng)業(yè)的非點源污染導(dǎo)致CODcr 水體超載，如寧夏和內(nèi)蒙古河套灌區(qū)。

由圖2 可以看出，目前嚴重超過CODcr 的環(huán)境容量、脅迫較大的區(qū)域主要是遼河、海河、淮河、松花江、長江和黃河中下游流域。

我國制漿造紙企業(yè)大都分布在CODcr 脅迫指數(shù)較高區(qū)域，現(xiàn)有布局與CODcr 環(huán)境適應(yīng)性較差。

(2)大氣SO2環(huán)境容量脅迫指數(shù)分級

由圖3 可以看出，我國西北地區(qū)，山西、內(nèi)蒙古中南部產(chǎn)煤區(qū)和重工業(yè)集中區(qū)，以及個別工業(yè)城市如陜西中東部、甘肅蘭州、金昌等地SO2有不同程度超載，其余大部分地區(qū)有剩余的SO2環(huán)境容量。西南地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、山東中部和南部、河北西南部、河南西北部、廣西中部、福建中部等工業(yè)較發(fā)達地區(qū)大氣環(huán)境容量有不同程度超載。

目前我國造紙企業(yè)大都分布在SO2脅迫指數(shù)較高區(qū)域，現(xiàn)有布局與SO2環(huán)境適應(yīng)性較差。

(3)我國單位面積水資源量分級

水資源是我國制漿造紙資源重要基礎(chǔ)。我國單位面積水資源量分布極不平衡，總體趨勢是南多北少。南方地區(qū)、西南地區(qū)水資源比較豐富，水資源潛力較大。北方特別是西北地區(qū)缺水問題較為突出，工農(nóng)用水、居民生活用水缺口大。我國水資源相對貧乏地區(qū)，主要分布在華北、遼中南、松嫩平原、汾渭盆地、河西走廊、新疆、西藏、甘肅、寧夏等地區(qū)。

由4 圖可以看出，目前我國造紙企業(yè)的分布與單位面積水資源量總體上協(xié)調(diào)。

從以上疊圖可以看出:我國現(xiàn)有制漿造紙企業(yè)與CODcr、SO2適應(yīng)較差，與水資源適應(yīng)性總體上相協(xié)調(diào)一致。

3.2 各類型區(qū)環(huán)境準入技術(shù)要點

基于全國造紙工業(yè)環(huán)境承載力，結(jié)合我國造紙工業(yè)類型劃分成果及造紙企業(yè)分布現(xiàn)狀與資源環(huán)境的適應(yīng)性分析，從造紙企業(yè)的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)要求及生態(tài)功能的重要程度等方面，提出我國造紙企業(yè)各類型區(qū)環(huán)境準入的技術(shù)要點，為我國造紙工業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。各類型區(qū)環(huán)境準入技術(shù)要點見表2。

表2 各類型區(qū)環(huán)境準入技術(shù)要點

4 不同類型區(qū)域環(huán)境準入執(zhí)行建議

本文類型區(qū)分區(qū)劃分是以縣為單元，跨省、市成立，因而各類型區(qū)準入政策的執(zhí)行需從宏觀的高度建立環(huán)境管理體系及機制，具體包括以下幾個方面:

4.1 制定區(qū)域協(xié)作政策

我國地域遼闊，自然資源和環(huán)境條件多樣，本文劃分的同一類型區(qū)可能橫跨不同的省、市，而同一省、市也可能被劃分在不同的兩個類型區(qū)，準入政策的制定與執(zhí)行均需省與省，市與市進行協(xié)作完成，因而區(qū)域協(xié)作政策的制定就變得十分重要。區(qū)域協(xié)作政策應(yīng)由兩區(qū)域的上一級職能部門來制定并監(jiān)管，協(xié)作的實質(zhì)是不同區(qū)域的準入政策的管理權(quán)與環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的收益權(quán)。

基于區(qū)域環(huán)境容量，參照國家國土空間開發(fā)劃分原則，針對各地區(qū)、造紙行業(yè)的特點，實施分區(qū)管理和分類管理［3］。

4.2 建立政策實施的保障機制及環(huán)保責(zé)任追究

在政策明確和細化的情況下，保障機制是否完善，是決定政策執(zhí)行度的主要因素。本文劃定的類型區(qū)因跨省、市，其準入政策的實施將可能被邊緣化，因此需建立嚴格的保障機制。

4.3 建立環(huán)境保護責(zé)任追究機制

在我國行政力量占據(jù)主導(dǎo)地位的體制下，許多資源、環(huán)境問題都得不到很好的解決和遏制，其中原因是沒人追究政府和管理部門的管理失職和不作為。為此，通過法律法規(guī)規(guī)定各相關(guān)主體在環(huán)境保護中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，是政策能夠得到認真貫徹落實的重要保障。

4.4 強化規(guī)劃環(huán)評的源頭控制作用及完善環(huán)境管理政策單元

根據(jù)研究結(jié)果，類型區(qū)三適宜新擴建制漿造紙項目。而目前類型區(qū)三范圍內(nèi)僅有少數(shù)幾家現(xiàn)有制漿造紙企業(yè)項目，因此在大量制漿造紙企業(yè)進駐該區(qū)域前，要對類型區(qū)三進行合理規(guī)劃，統(tǒng)籌分布制漿造紙企業(yè)建設(shè)位置，以免造成掙水和原料資源等問題。

本文是劃分造紙行業(yè)環(huán)境管理政策的先導(dǎo)性探索，在研究過程中存在著一些不確定因素，如原料的運輸問題等，這些不確定因素導(dǎo)致劃定的類型區(qū)存在一定的誤差，在實際操作中，需進一步完善。

［1］劉春紅，祝秀蓮，等．基于資源環(huán)境承載力的全國造紙工業(yè)類型區(qū)劃分研究［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，6:38．

［2］國家發(fā)展和改革委員會．2007年第71 號造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，2007．

［3］劉磊．我國造紙行業(yè)環(huán)境保護類型區(qū)劃分及環(huán)境政策建議［J］．中華紙業(yè)，2008，29(3):18－22．