曹金容

（四川師范大學(xué) 法學(xué)院，成都 610101）

社區(qū)治理法治化研究

曹金容

（四川師范大學(xué) 法學(xué)院，成都 610101）

社區(qū)是一種社群，是一種由于地緣而結(jié)合在一起的社會(huì)群體，這個(gè)社會(huì)群體存在于一個(gè)特定的區(qū)域，本文在實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)自然社區(qū)治理法制化方面進(jìn)行探討。

農(nóng)村社區(qū)；過(guò)渡社區(qū)；法治化

本文所說(shuō)的社區(qū)是指人們以居住環(huán)境為主體，共同生活的社會(huì)群體。許多學(xué)者將社區(qū)的作用歸結(jié)為一種媒介，但準(zhǔn)確地說(shuō)，社區(qū)是一種由于地緣結(jié)合而在一起的社會(huì)群體。這個(gè)社會(huì)群體的存在的前提條件是特定的區(qū)域，這個(gè)區(qū)域可以是法定社區(qū)，也可以是自然社區(qū)，亦可以是職能社區(qū)。而本文討論的主要是自然社區(qū)，即城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、城鄉(xiāng)過(guò)渡社區(qū)。

1　社區(qū)治理問(wèn)題的提出

社區(qū)治理是指特定的組織基于一定原則，為滿足社區(qū)的需求而提供的服務(wù)或物品。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，目前，我國(guó)各地的社區(qū)基本形成了具有當(dāng)?shù)靥厣哪Ｊ?。但形成并不一定代表成功，就目前?lái)看，各地的社區(qū)建設(shè)到了瓶頸期。城市社區(qū)治理行政化嚴(yán)重，資金、人才匱乏。農(nóng)村社區(qū)治理困難，基本處于停滯狀態(tài)。過(guò)渡社區(qū)治理方向不明，拆遷、土地、保險(xiǎn)等糾紛嚴(yán)重。因此，尋求社區(qū)治理的新途徑勢(shì)在必行，而將法治引入并以法治理社區(qū)是目前解決該問(wèn)題的最好辦法。目前，我國(guó)的社區(qū)治理整體發(fā)展不成熟，表現(xiàn)在行政性較強(qiáng)而僵化、管理性偏重而民意不達(dá)、非協(xié)商形成而動(dòng)力不足的典型困境?；诖耍疚膹姆椒ㄕ摰慕嵌葘?duì)我國(guó)目前社區(qū)治理進(jìn)行深入剖析，分析社區(qū)的轉(zhuǎn)型和治理的渠道。

2　社區(qū)治理現(xiàn)狀

研究社區(qū)治理的法治化進(jìn)程可以從多個(gè)角度展開。宏觀上，可以從國(guó)家相關(guān)制度和政策、經(jīng)濟(jì)水平等分析；微觀上，可以從社區(qū)公民的社會(huì)地位、職業(yè)、經(jīng)濟(jì)狀況等分析。而我國(guó)社區(qū)基層建設(shè)雖然在宏觀上積極為公民參與社區(qū)治理設(shè)計(jì)良好平臺(tái)，但是相關(guān)制度并未全部實(shí)施，經(jīng)濟(jì)、文化上發(fā)展也不平衡。因此，目前，從微觀上分析公民對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)知程度以及認(rèn)同感、公民對(duì)社區(qū)開展的活動(dòng)的參與度、公民對(duì)社區(qū)治理的政治認(rèn)識(shí)和法律認(rèn)識(shí)等方面，具體的分析社區(qū)治理法治化過(guò)程中的問(wèn)題是最有效的。

2.1社區(qū)公民的認(rèn)知缺乏

公民對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)知可以簡(jiǎn)單的理解為社區(qū)公民對(duì)社區(qū)治理的最為直接的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)實(shí)中，就算公民對(duì)自己周圍的環(huán)境有認(rèn)知，也不一定有明確的概念。由于宣傳的不到位，許多居民并不知道自己所在的社區(qū)是否有社區(qū)組織。而且由于城市的居委會(huì)和農(nóng)村的村委會(huì)存在歷史較長(zhǎng)，開展活動(dòng)較多等特點(diǎn)，在公民對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)中占據(jù)很大比例。許多居民認(rèn)識(shí)的社區(qū)組織就只有村委會(huì)或者居委會(huì)，而對(duì)社區(qū)志愿者組織、業(yè)主委員會(huì)等其他社區(qū)自治組織并沒(méi)有概念。這導(dǎo)致在社區(qū)基層治理中，開展治理的組織形式比較單一，其他組織的生存空間狹小。

2.2社區(qū)組織活動(dòng)的參與度低

在社區(qū)活動(dòng)中，有意愿參與社區(qū)活動(dòng)的公民較多，實(shí)際參與并對(duì)社區(qū)自治組織開展的活動(dòng)予以肯定的人則大打折扣。公民的主觀判斷和客觀參加、具體評(píng)價(jià)之間有著十分復(fù)雜的關(guān)系。公民的主觀判斷不能直接導(dǎo)致其對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的參與。另外，大多數(shù)居民并不認(rèn)為他們參加過(guò)最多的政治活動(dòng)，例如：社區(qū)組織的精神文化娛樂(lè)活動(dòng)相對(duì)較多，因而在實(shí)際生活中，居民對(duì)這方面的活動(dòng)參加的也最多，但公民對(duì)社區(qū)組織活動(dòng)的評(píng)價(jià)卻非常的低。由此可見(jiàn)，目前，社區(qū)組織提供的服務(wù)和活動(dòng)對(duì)社區(qū)治理所產(chǎn)生的積極意義并不大，而由于服務(wù)和活動(dòng)的不足導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理的積極性并不能得到很好的滿足。

2.3政府對(duì)社區(qū)治理的影響過(guò)大

公民對(duì)政府在社區(qū)治理中的認(rèn)知影響社區(qū)治理法治化進(jìn)程。首先，我國(guó)基層社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)公民具有一定的政治知識(shí)，對(duì)政府和社區(qū)事務(wù)的關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制有一定的把握和了解。從理論上講，社區(qū)公民對(duì)社區(qū)與政府關(guān)系認(rèn)知的越明確，越能調(diào)動(dòng)在清楚認(rèn)知基礎(chǔ)上的參與積極性和主動(dòng)性?，F(xiàn)代法治社區(qū)是參與性、主動(dòng)性的集合體，而政府主導(dǎo)型的社區(qū)是被動(dòng)型、局限性的代表。我國(guó)傳統(tǒng)文化一直宣揚(yáng)的是一種“各掃自己門前雪”“私民”意識(shí)，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，嚴(yán)重影響了社群公民對(duì)社區(qū)建設(shè)的價(jià)值取向和主動(dòng)性。同時(shí)，由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，各項(xiàng)政策對(duì)基層影響巨大，基層社區(qū)管理無(wú)法適應(yīng)快速流動(dòng)的社區(qū)公民和不斷變化的管理區(qū)域。

目前，政府對(duì)社區(qū)自治組織幫扶大，公民對(duì)政府依賴性強(qiáng)。政府在社區(qū)治理當(dāng)中起到了主導(dǎo)性作用。這一習(xí)慣性的做法導(dǎo)致社區(qū)公民想當(dāng)然的認(rèn)為，政府在社區(qū)治理中起到了應(yīng)當(dāng)積極予以支持和具體主導(dǎo)，甚至還有許多居民認(rèn)為，這種情況下政府的影響還有待加強(qiáng)。這些想法直接導(dǎo)致我國(guó)公民對(duì)政府的依賴程度高。目前，社區(qū)組織確實(shí)難以擺脫政府的影響，社區(qū)自治組織的完全自治化也難以實(shí)現(xiàn)。

2.4法律對(duì)社區(qū)治理的影響偏低

法治社會(huì)的基本要求便是按照法律秩序運(yùn)行，一個(gè)成熟的法治社會(huì)必須包含公民精神和制度兩個(gè)方面的因素建設(shè)。我國(guó)法律明確了社區(qū)居民有參與社區(qū)管理的權(quán)利，而且也有一定的機(jī)制與其匹配。但法律規(guī)定并不完善，目前，我國(guó)關(guān)于社區(qū)治理的立法有《城市居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》雖然規(guī)定了居委會(huì)的自治地位，但是并未對(duì)其他的自治組織做出規(guī)定，如志愿者組織、業(yè)主委員會(huì)都沒(méi)有確定地位。而《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定在與其他組織如何配合，甚至與政府的關(guān)系也并明確，各個(gè)地方也有自己的具體規(guī)定。但這些規(guī)定時(shí)常調(diào)整，難以起到總體調(diào)節(jié)作用。目前，我國(guó)基層社會(huì)已經(jīng)開始培養(yǎng)法治精神，但是公民卻沒(méi)有養(yǎng)成自覺(jué)遵守法律法規(guī)，通過(guò)法律解決現(xiàn)實(shí)糾紛的法律習(xí)慣和意識(shí)。法律制度的缺失和法律知識(shí)宣傳的漏洞是基層法治社會(huì)構(gòu)建的硬傷。

3　社區(qū)治理法治化路徑

我國(guó)學(xué)者一般將社區(qū)劃分為兩種，即城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)。而本文還涉及到第三種社區(qū)，即城鄉(xiāng)過(guò)渡社區(qū)。由于此次研究的綜合性，側(cè)重于分析社區(qū)治理過(guò)程中的公民態(tài)度，所以，此處將三種社區(qū)作綜合分析。在社區(qū)治理的其他相關(guān)研究中，存在典型的取向，即研究中針對(duì)社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，持一種應(yīng)然態(tài)度，更多的論述社區(qū)治理應(yīng)該是什么樣子而較少的討論社區(qū)治理實(shí)際上是什么樣子。實(shí)際上，社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)政府、社區(qū)組織、公民相互合作、共同努力。在立法或司法解釋中，首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)在法律中不清楚的社區(qū)組織權(quán)力來(lái)源、運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)、工作人員的身份、具體的職能做出規(guī)定，明確社區(qū)主體的法律地位、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。其次，針對(duì)立法及法治理念滯后的問(wèn)題，則必須堅(jiān)持以公民自治為原則，加大法治宣傳，加強(qiáng)法律在現(xiàn)實(shí)社會(huì)的權(quán)威。同時(shí)，確認(rèn)社區(qū)自治組織的法人資格，為社區(qū)自治組織找到法律理論和保障。

3.1針對(duì)認(rèn)知嚴(yán)重欠缺

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上是我國(guó)基層民主法治文化建設(shè)的欠缺。首先，明確社區(qū)主體的法律地位。我國(guó)的社區(qū)自治組織在法律上是沒(méi)有明確的法律地位的。只有地位明確，公民認(rèn)識(shí)到的自治組織才是健全的。至于相關(guān)法律制定的探討，本文將在下面部分具體展開。其次，公民文化素養(yǎng)的提高。作為現(xiàn)代國(guó)家的公民必須要具有公民意識(shí)，即對(duì)社會(huì)和國(guó)家治理的參與意識(shí)。而這個(gè)意識(shí)是建立在文化素養(yǎng)之上的。實(shí)踐證明，公民的文化素養(yǎng)越高，對(duì)國(guó)家的參與意識(shí)就越強(qiáng)。在社區(qū)自治組織的實(shí)踐中，有一個(gè)可悲的現(xiàn)實(shí)，即自治組織開展了無(wú)數(shù)的活動(dòng)，參與過(guò)的公民并不知道是其組織的。所以，必須在提高公民素質(zhì)的同時(shí)加大宣傳。再次，社區(qū)活動(dòng)的廣泛開展。社區(qū)組織必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴(kuò)大活動(dòng)范圍，鼓勵(lì)公民加入其中，這不僅有利于社區(qū)組織的自身發(fā)展，更是對(duì)公民性的加強(qiáng)。

3.2社區(qū)組織自身的完善

我國(guó)地域遼闊，由于歷史文化的差異，我國(guó)的社會(huì)組織經(jīng)歷了獨(dú)特的發(fā)展歷程。各類社會(huì)組織在組織形式、活動(dòng)內(nèi)容等方面有較大差異，在發(fā)展過(guò)程中，又展現(xiàn)出不同的特點(diǎn)?？傮w而言，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展迅速，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位和作用日漸顯現(xiàn)。但是受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制和我國(guó)制度變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史國(guó)情影響，社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)許多問(wèn)題和障礙。就每一個(gè)具體的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，其不僅要與周圍環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、人員、信息的交換，而且還必須根據(jù)與其他組織的關(guān)系，組成不同的體系，在更大的范圍內(nèi)和更高的水平上與外界進(jìn)行各種形式的交換。實(shí)際社會(huì)生活中，存在的工廠、機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校、商店等都是社會(huì)組織的具體形式。而基層建設(shè)中的社會(huì)自治組織必須在健全自身的同時(shí)，加強(qiáng)與周圍的環(huán)境相適應(yīng)，與其他的社會(huì)組織相互溝通和協(xié)調(diào)。這就必須要組織有優(yōu)秀的人才、合適的活動(dòng)場(chǎng)所、足夠的資金支持。而這些正是目前的基層自治組織所欠缺的，所以，政府必須加強(qiáng)在這些方面的扶持。

3.3政府與社區(qū)關(guān)系構(gòu)建

依憲行政、依法行政是行政法治應(yīng)有之義。所以，在社區(qū)治理中的政府必須由“經(jīng)濟(jì)服務(wù)型”轉(zhuǎn)向“社會(huì)服務(wù)型”。要做到此，首先，必須嚴(yán)格區(qū)分政治國(guó)家和公民社會(huì)、公共服務(wù)和私人部門之間的關(guān)系。將政府的權(quán)力與自治組織、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的權(quán)力、服務(wù)區(qū)分開來(lái)。在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社區(qū)自治組織的自主性。政府與自治組織劃分板塊，例如，穩(wěn)定秩序、基礎(chǔ)建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等由政府負(fù)責(zé)。而社區(qū)教育、文化活動(dòng)開展、公益活動(dòng)等則由自治組織提供服務(wù)。政府部門可以宏觀上行使一定的調(diào)節(jié)權(quán)力，但是應(yīng)當(dāng)減少政府的直接干預(yù)。其次，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分城市社區(qū)的小區(qū)物業(yè)、街道辦事處、社區(qū)組織的關(guān)系和服務(wù)的事項(xiàng)，至少應(yīng)當(dāng)確定主要服務(wù)主體，厘定界限。小區(qū)物業(yè)商業(yè)性質(zhì)偏重，但現(xiàn)實(shí)中卻解決了很多的居民生活事宜，如安保、環(huán)境保護(hù)等。需要指出的是，目前，存在的開發(fā)公司物業(yè)過(guò)渡管理影響非常惡劣。管理街道辦事處是我國(guó)基層政府的派出機(jī)構(gòu)，并不是自治組織。但它的存在是有必要性，起著連接政府和基層末梢的作用。應(yīng)當(dāng)在法律上確定其存在地位，確保其權(quán)力來(lái)源、資金來(lái)源等，保障其與相關(guān)部門的合作與協(xié)調(diào)。再次，分清農(nóng)村社區(qū)的村民小組、村委會(huì)、宗教團(tuán)體等的作用和功能。

我國(guó)村與鄉(xiāng)之間的非行政隸屬關(guān)系以及由此形成的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”是我國(guó)目前農(nóng)村地區(qū)社區(qū)管理的特色。村民委員會(huì)在基層的主導(dǎo)作用已然形成，排擠了其他的村民自治組織的生存空間。應(yīng)當(dāng)多管齊下，培養(yǎng)各色組織提供服務(wù)，讓村民有選擇的參與活動(dòng)。而最難以解決的是目前的過(guò)渡社區(qū)。本文認(rèn)為，既然過(guò)渡社區(qū)是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的一個(gè)必然產(chǎn)物，那么就必須對(duì)其轉(zhuǎn)化過(guò)程有一個(gè)清楚的定位，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。但不宜操之過(guò)急，必須考慮到從村民到居民的角色轉(zhuǎn)換的過(guò)渡性。政策宣傳、基礎(chǔ)保障、法律服務(wù)必須由政府出面，提供強(qiáng)而有力的保障。至于公民生活習(xí)慣、文化精神、觀念認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)化必須通過(guò)自治組織逐步實(shí)現(xiàn)。政府的行政參與過(guò)低固然應(yīng)當(dāng)避免，而行政參與過(guò)高也必須注意預(yù)防。

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