王 琦

（宋都古城建設(shè)投資有限公司，河南 開封 475000）

推進(jìn)PPP管理模式化解地方政府債務(wù)危機(jī)

王 琦

（宋都古城建設(shè)投資有限公司，河南 開封 475000）

本文通過(guò)對(duì)地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中融資、債務(wù)等現(xiàn)狀的分析，引入PPP（公私合作模式），針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)、推進(jìn)PPP存在的問題，研究適合于城鎮(zhèn)化建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的運(yùn)用模式，并提出具體方式和建議。

PPP模式；地方政府；債務(wù)危機(jī)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷加速，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與日俱增。為持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)市場(chǎng)化，加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，PPP模式已成為化解地方政府債務(wù)危機(jī)必然選擇。

1　地方城鎮(zhèn)化建設(shè)方面存在的問題

多年來(lái)，地方政府主要通過(guò)成立融資平臺(tái)等方式融資進(jìn)行市政建設(shè)，盡管對(duì)改善民生和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了積極作用，但也帶來(lái)債務(wù)規(guī)模較大等隱患。

1.1投融資主體相對(duì)單一，過(guò)度依賴傳統(tǒng)投融資方式

地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主要依靠地方融資平臺(tái)，憑借傳統(tǒng)的融資方式，如銀行貸款、抵押貸款、政府信用等進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，由于項(xiàng)目投資回報(bào)低或者基本沒有回報(bào)，所有的風(fēng)險(xiǎn)都由地方財(cái)政承擔(dān)，給地方政府帶來(lái)了巨大的債務(wù)壓力。

1.2社會(huì)資本難以進(jìn)入，難以建立政企伙伴關(guān)系

政府發(fā)包的建設(shè)項(xiàng)目大多是政府規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)測(cè)收入并給以定價(jià)，由企業(yè)投標(biāo)經(jīng)營(yíng)。但很多情況是政府不明確定價(jià)或出一個(gè)大概價(jià)，最終價(jià)格依照審計(jì)結(jié)果確定。這種做法使得一些直屬于政府的國(guó)有企業(yè)可以事后同政府討論“定價(jià)”，而民營(yíng)資本卻不敢貿(mào)然進(jìn)入。

1.3政府和企業(yè)不能共享利益

近幾年，公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有不少是社會(huì)資本帶資承包工程，建設(shè)單位追求的是高額利潤(rùn)，并不關(guān)心后續(xù)管理和經(jīng)營(yíng)，建設(shè)質(zhì)量不高，很容易出現(xiàn)“豆腐渣”工程。

2　推進(jìn)PPP模式，破解地方政府債務(wù)危機(jī)

為加快地方城鎮(zhèn)化建設(shè)，2014年5月，財(cái)政部成立了包括金融、經(jīng)建、預(yù)算、條法、國(guó)庫(kù)、國(guó)合等成員的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式，破解地方政府融資和債務(wù)危機(jī)。

2.1PPP的內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnerships），即公共部門與私人企業(yè)合作的一種融資模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目形成一種相互合作的關(guān)系。這種合作關(guān)系主要通過(guò)一套協(xié)議和計(jì)劃來(lái)進(jìn)行，其目的就是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。合作各方共同承擔(dān)投資、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任并分享回報(bào)，通常包括融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)等內(nèi)容。通過(guò)這種合作模式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果，既能滿足投資者營(yíng)利性的要求，又能提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

2.2PPP模式的特征和優(yōu)點(diǎn)

PPP的運(yùn)行具有3個(gè)重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP模式使政府部門和社會(huì)資本充分利用各自優(yōu)勢(shì)，把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與社會(huì)資本的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起，主要有以下優(yōu)點(diǎn)。

2.2.1降低費(fèi)用

公共部門和私人企業(yè)在初始階段共同參與項(xiàng)目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計(jì)和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，降低項(xiàng)目費(fèi)用。

2.2.2促進(jìn)投資主體的多元化

利用私營(yíng)部門提供資產(chǎn)和服務(wù)，能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí)，私營(yíng)部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新，提高辦事效率，減輕政府的融資壓力。

2.2.3取長(zhǎng)補(bǔ)短

政府部門和民間部門發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以用最低的成本提供高質(zhì)量的公眾服務(wù)。

2.2.4合理分配風(fēng)險(xiǎn)

與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，降低了承建商與投資商的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低融資難度，提高項(xiàng)目融資成功可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。

2.2.5應(yīng)用范圍廣

該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等，在園區(qū)建設(shè)中，PPP模式也有很多應(yīng)用。

3　PPP模式在實(shí)際工作中的運(yùn)用

3.1PPP在棚戶區(qū)改造中的運(yùn)用

PPP模式運(yùn)用到棚戶區(qū)改造中，需要包括政府補(bǔ)貼在內(nèi)的各項(xiàng)支持。政府補(bǔ)貼可分為資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠和捆綁開發(fā)等多種形式。為了保證棚戶區(qū)改造工作的順利進(jìn)行，政府應(yīng)出臺(tái)棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠辦法，吸引投資。

3.2PPP在保障房建設(shè)中的運(yùn)用

在保障房建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式，地方政府通過(guò)招標(biāo)方式和中標(biāo)單位簽訂特殊合同，由公司在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議，并實(shí)施監(jiān)督。該協(xié)議使中標(biāo)公司能比較順利地獲得貸款。

3.3PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇PPP管理模式要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來(lái)確定。第一，對(duì)于已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過(guò)出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包等形式與社會(huì)資本合作，向社會(huì)資本發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，由社會(huì)資本進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。第二，在擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府可以通過(guò)LBO、BBO、外圍建設(shè)等形式與社會(huì)資本合作。第三，對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用BTO、BOT、BOO等形式與社會(huì)資本合作，為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)，提高資金的使用效率和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

3.4PPP在軌道交通建設(shè)中的運(yùn)用

PPP模式在軌道交通建設(shè)中以出讓線路經(jīng)營(yíng)權(quán)為主。線路完全由政府投資建設(shè)，建成后委托社會(huì)投資人負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理和資源開發(fā)。社會(huì)投資人由政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇，以特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)作為標(biāo)的。運(yùn)營(yíng)公司只有使用管理權(quán)，承擔(dān)專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)職能，采取商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式以實(shí)現(xiàn)公司盈利，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)。

3.5PPP在公用事業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用

PPP模式在公用事業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用，特別是在污水處理、自來(lái)水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，一般通過(guò)使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報(bào)。

3.6PPP在公共服務(wù)方面的運(yùn)用

公私合作提供服務(wù)的模式能最大限度滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求。政府部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過(guò)公開招標(biāo)價(jià)格聽證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。

4　目前推進(jìn)PPP模式存在的問題

我國(guó)早在20世紀(jì)90年代就有通過(guò)PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，目前已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域采用了該模式，但存在的問題仍然非常突出，主要有以下5個(gè)方面。

4.1對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)不夠

一些基層政府部門對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清、準(zhǔn)備不足、熱情不高，甚至疑慮重重；也有部分地區(qū)的PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達(dá)地區(qū)冷淡”等情況；還有一些地區(qū)則對(duì)PPP模式“不了解”，認(rèn)識(shí)僅停留在概念階段。

4.2法律體系還不完善

PPP的相關(guān)法規(guī)，主要是國(guó)務(wù)院及各部門制訂的管理辦法，同時(shí)，各地也正在制訂相應(yīng)的管理辦法。

4.3各地政府沒有設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目多涉及財(cái)政資金，目前，多數(shù)地區(qū)沒有單獨(dú)部門來(lái)管理PPP項(xiàng)目的實(shí)施，未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)難以防范。

4.4政府部門缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)

地方政府開展的多數(shù)PPP項(xiàng)目都有財(cái)政補(bǔ)貼，雖然名義上是采用了PPP模式，實(shí)際上政府在許多項(xiàng)目中負(fù)責(zé)“兜底”，并不能將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移。

4.5財(cái)政部門監(jiān)督和約束力弱

大多數(shù)地區(qū)的PPP項(xiàng)目由各職能部門負(fù)責(zé)，與財(cái)政沒有直接聯(lián)系，在需要融資時(shí)只是要求財(cái)政部門出具“承諾函”，這與PPP項(xiàng)目中財(cái)政部門有一票否決權(quán)的要求是不一致的。

5　推進(jìn)PPP模式工作的建議

5.1盡快成立PPP相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

在財(cái)政部門下設(shè)立專門的PPP管理部門，負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的相關(guān)工作。

5.2提高地方政府部門人員對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)

PPP模式運(yùn)用廣、涉及面寬，這就要求相關(guān)人員對(duì)PPP模式的內(nèi)涵、優(yōu)點(diǎn)、特征以及在相關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)用增強(qiáng)認(rèn)識(shí)，熟練掌握。

5.3盡快完善法制體系

雖然各部委已通過(guò)發(fā)“通知”、指定“政策”的方式來(lái)規(guī)范PPP模式，但其法律效力較低。而PPP的特殊性決定了要對(duì)項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，需要通過(guò)立法方式來(lái)保證在PPP項(xiàng)目中各方利益，特別是公眾利益不受損害，同時(shí)要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。

5.4出臺(tái)激勵(lì)政策

政府應(yīng)出臺(tái)支持運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目政策，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，降低政府在PPP項(xiàng)目中的成本和風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)性的強(qiáng)弱采用不同的激勵(lì)政策。

5.5加強(qiáng)合同管理

目前，PPP合同管理政策中，雖然對(duì)相應(yīng)的定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)、標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定，但價(jià)格調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面仍存在問題，應(yīng)盡早完善并規(guī)范化管理。

5.6加強(qiáng)監(jiān)管

PPP模式并非毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，其獨(dú)具特色的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)暗含著政府因承諾“兜底”而承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)PPP的監(jiān)管意義重大，要做好制度制約、財(cái)政制約和風(fēng)險(xiǎn)制約。另外還應(yīng)在不同階段實(shí)施不同的監(jiān)督舉措，在招投標(biāo)階段、運(yùn)營(yíng)階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓階段都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.06.107

F812.5

A

1673-0194（2015）06-0164-02

2015-03-02