摘要隨著農(nóng)戶對(duì)土地的依賴(lài)程度下降，農(nóng)村拋荒愈演愈烈。為了合理地利用和保護(hù)土地資源，有必要找到引發(fā)這一現(xiàn)象的原因所在，對(duì)癥下藥有效治理。該研究以福建省霞浦縣崇儒鄉(xiāng)為例，就農(nóng)戶撂荒問(wèn)題進(jìn)行剖析，提出依靠國(guó)家法律法規(guī)是治理農(nóng)村拋荒的最佳手段，并從現(xiàn)行的法律法規(guī)的角度，歸納總結(jié)了解決土地拋荒問(wèn)題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞閩東沿海丘陵山區(qū)；土地拋荒；考察

中圖分類(lèi)號(hào)S28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2015）07-318-03

作者簡(jiǎn)介王溫鑫（1994- ），女，福建霞浦人，本科生，專(zhuān)業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2015-01-19

農(nóng)村土地拋荒問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，并且對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成了威脅[1]。如何治理土地拋荒，對(duì)于保證國(guó)家糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[2]。長(zhǎng)期以來(lái)，人們認(rèn)為出臺(tái)支農(nóng)惠農(nóng)的政策，土地拋荒問(wèn)題就會(huì)得到妥善解決[3]。如今取消稅費(fèi)、進(jìn)行農(nóng)補(bǔ)、開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)、增加農(nóng)業(yè)基建投入、延長(zhǎng)承包期等，這些對(duì)策與建議已經(jīng)得到落實(shí)，但農(nóng)村拋荒問(wèn)題卻愈演愈烈[4]。該研究就閩東地區(qū)土地拋荒現(xiàn)象進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)令人擔(dān)憂的問(wèn)題，不論是官方，還是民間，對(duì)撂荒問(wèn)題竟都采取一種異常寬容的態(tài)度?！巴恋貟伝臎](méi)人管”，這是農(nóng)戶給出的回答，道出了土地拋荒現(xiàn)象背后的一個(gè)重要原因，那就是國(guó)家土地管理的法律法規(guī)在當(dāng)前閩東農(nóng)村的缺失。

閩東農(nóng)村土地拋荒亟待依法治理。究其原因可概括成3個(gè)方面：一是土地承包方履行義務(wù)不到位。在城市化、工業(yè)化背景下，個(gè)體選擇日益多樣化，農(nóng)戶離鄉(xiāng)離土或務(wù)工或經(jīng)商，農(nóng)村拋荒隨之出現(xiàn)[4]。20世紀(jì)90年代閩東農(nóng)村拋荒潮初涌時(shí)，農(nóng)戶對(duì)自已離開(kāi)土地的行為還有所顧懼，生怕政府會(huì)出臺(tái)懲罰措施，甚至還顧懼拋荒地會(huì)被村集體收回，農(nóng)忙時(shí)還肯抽空回來(lái)經(jīng)營(yíng)耕地，或者轉(zhuǎn)交給親朋好友耕作，不致于造成拋荒大面積出現(xiàn)。但隨著鄉(xiāng)村政權(quán)管理功能的弱化[5]，行政上約束農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的手段不存在了。由于農(nóng)戶是理性的，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中追求利益最大化[6]。因此農(nóng)戶在選擇謀生去向時(shí)，可以不顧及承包合同，隨意地拋下承包地去城市就業(yè)。 二是土地發(fā)包方監(jiān)管權(quán)利缺位。當(dāng)前村級(jí)組織的任務(wù)主要就是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的中心工作以及各種升級(jí)達(dá)標(biāo)任務(wù)，只要是上頭交辦的事，村委會(huì)就會(huì)想方設(shè)法地去完成。因?yàn)橛锌己酥笜?biāo)，做不好不僅會(huì)挨罵，甚至還會(huì)丟了“烏紗帽”。唯獨(dú)對(duì)于土地拋荒問(wèn)題，基層政府未采取有效監(jiān)管措施，上級(jí)政府也少有文件或會(huì)議指示。因此，作為土地發(fā)包方的村委會(huì)對(duì)農(nóng)戶拋荒行為只能是“睜一只眼閉一只眼”，對(duì)承包地的監(jiān)管權(quán)利已基本放棄。三是土地管理方職能上錯(cuò)位。多年來(lái)基層政府把農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作作為增加農(nóng)戶收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要舉措來(lái)抓。為了加速勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度，還通過(guò)開(kāi)辦一系列技能培訓(xùn)班，提高外出務(wù)工農(nóng)戶的技能。大量的勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，致使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏，原本人多地少的閩東農(nóng)村出現(xiàn)土地相對(duì)過(guò)剩的現(xiàn)象。受丘陵地貌影響，種植業(yè)原本發(fā)展緩慢，由于閩東山海兼?zhèn)洌Ｑ筚Y源尤其豐富，群眾熱衷于投資海上養(yǎng)殖業(yè)，社會(huì)上投資種植業(yè)不成氣候。多年來(lái)基層政府偏重GDP增長(zhǎng)，對(duì)糧食安全重視不足，目前土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立，土地流轉(zhuǎn)形不成市場(chǎng)，農(nóng)村出現(xiàn)了土地?zé)o人耕種或無(wú)力耕種的狀況。

閩東農(nóng)村土地拋荒自土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)就呈現(xiàn)反復(fù)出現(xiàn)態(tài)勢(shì)，長(zhǎng)期來(lái)，社會(huì)各界對(duì)它給予了極大關(guān)注，進(jìn)行了大量研究，在政策層面進(jìn)行了探討，提出許多對(duì)策與建議，卻怱視了法律層面的研究，怱視了對(duì)土地承包方、土地發(fā)包方以及土地管理方的行為約束，使治理拋荒事倍功半，難以取得理想的效果。殘酷的現(xiàn)實(shí)表明，治理土地拋荒必須要靠“兩條腿”走路，一條腿是出臺(tái)支農(nóng)惠民的政策，讓農(nóng)戶得到實(shí)惠；另一條腿是依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度，約束農(nóng)戶的用地行為，督促他們履行義務(wù)，遏制浪費(fèi)資源的行為，依靠法律是治理農(nóng)村拋荒的最佳手段。

為了給國(guó)家和地方政府了解土地拋荒情況的新變化、新特點(diǎn)以及存在的問(wèn)題提供參考，同時(shí)也為有效地推進(jìn)沿海丘陵山區(qū)的土地拋荒治理工作，為閩東乃至整個(gè)沿海丘陵山區(qū)的依法治理土地拋荒提供資料來(lái)源，筆者從具有典型沿海丘陵山區(qū)地貌的霞浦縣崇儒鄉(xiāng)入手，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、個(gè)別訪談、問(wèn)卷調(diào)查，整理出研究區(qū)的概況，分析土地拋荒問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并提出了對(duì)策建議。

1研究區(qū)概況

為了盡可能的增強(qiáng)研究區(qū)的代表性，體現(xiàn)調(diào)查的客觀性，在選擇研究區(qū)中主要考慮到了3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模與地域因素；二是考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；三是考慮了拋荒農(nóng)民的成因狀況。基于以上3個(gè)因素分析，選取在閩東屬于中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度居中且屬勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的土地拋荒的典型山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)崇儒作為調(diào)研地點(diǎn)。無(wú)論是從空間地域上考慮，還是從拋荒農(nóng)民層次方面考慮，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r上考慮，都比較全面地涵蓋了閩東沿海丘陵山區(qū)在城市化、工業(yè)化背景下，出現(xiàn)的拋荒類(lèi)型，能夠比較全面、比較有針對(duì)性地探索出解決拋荒問(wèn)題的方案。

崇儒鄉(xiāng)位于福建省霞浦縣西北部山區(qū)，海拔120～800 m，鄉(xiāng)所在地距縣城9.9 km。全鄉(xiāng)有27個(gè)行政村，183個(gè)自然村，農(nóng)業(yè)人口22 153人。鄉(xiāng)域面積141.3 km2，境內(nèi)山嶺起伏丘陵連綿，丘谷盆地發(fā)育，植被繁茂，溪流縱橫。霞浦縣第一、二大河流杯溪和羅漢溪均流經(jīng)境內(nèi)，有著豐富的山地、水力及生物資源。崇儒鄉(xiāng)屬中亞熱帶海洋季風(fēng)濕潤(rùn)氣候區(qū)，光熱資源豐富，四季分明，雨量適中，年均氣溫17.83 ℃，降霜期為90 d，熱量分布總趨勢(shì)由東南向西北遞減，年降雨量為1 359.5 mm。全鄉(xiāng)耕地面積1 613.6 hm2，其中水田12 45.7 hm2，農(nóng)地367.9 hm2；園地面積1 366.7 hm2，其中茶園933.3 hm2，果園433.4 hm2。人均土地（含耕地、園地）0.134 5 hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全鄉(xiāng)約有2/3的勞動(dòng)力常年在外打工，土地拋荒面積約為450.05 hm2，占總面積的15%。

經(jīng)過(guò)走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)崇儒鄉(xiāng)土地拋荒表現(xiàn)出3個(gè)方面的特征：一是季節(jié)性拋荒，原來(lái)一年兩熟的水田，現(xiàn)在只種一季水稻或改種季節(jié)性經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的農(nóng)作物，原來(lái)春夏兩季采摘的茶園，現(xiàn)只采摘短短的1個(gè)月左右經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的頭春茶，二茶、三茶就讓其處于荒蕪狀態(tài)。此類(lèi)農(nóng)戶大多為在縣城打短工者。二是階段性拋荒，就是那些水源條件好的地方，有些家庭勞力全部外出務(wù)工或從事第二、三產(chǎn)業(yè)，承包地又不愿轉(zhuǎn)給他人耕種，于是便荒蕪了，等自己想回家種地了，這些土地又恢復(fù)耕作。三是永久性拋荒，主要是低效益的果園以及一些分散、偏遠(yuǎn)、瘠薄的耕地，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地常年拋荒。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該鄉(xiāng)450.05 hm2拋荒的土地中，屬季節(jié)性拋荒、階段性拋荒和永久性拋荒的土地分別為70.15、68.93、310.97 hm2，占拋荒土地總面積的15.59%、15.32%、69.09%。

2土地拋荒的原因分析

崇儒鄉(xiāng)出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，在福建省閩東地區(qū)不是個(gè)別現(xiàn)象，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，閩東農(nóng)村普遍出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象，這是該地區(qū)在“三農(nóng)”工作中，單純地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未能有效地依法管理土地資源的綜合反映。通過(guò)對(duì)崇儒鄉(xiāng)調(diào)查分析，閩東地區(qū)農(nóng)村土地拋荒主要原因有以下幾個(gè)方面。

2.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)強(qiáng)度大，農(nóng)戶選擇性地調(diào)整謀生去向

目前的閩東農(nóng)村，種植業(yè)比較效益低下的局面已有很大改變。調(diào)查得知，2013年崇儒鄉(xiāng)幾項(xiàng)主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益分別為：茶青產(chǎn)值13.5 萬(wàn)元/hm2；晚熟大棚葡萄產(chǎn)值42萬(wàn)元/hm2；太子參產(chǎn)值27萬(wàn)元/hm2；芙蓉李產(chǎn)值4.22萬(wàn)元/hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)戶在家務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工收入已相差無(wú)幾，有的甚至還超過(guò)務(wù)工的收入，但由于務(wù)農(nóng)生產(chǎn)條件差且勞動(dòng)強(qiáng)度大，才出現(xiàn)大量勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的大面積拋荒的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查霞浦勞務(wù)市場(chǎng)上，每工每日收入為80～300元（男工報(bào)酬起點(diǎn)為100元，技術(shù)工為300元；女工報(bào)酬起點(diǎn)為80元），而務(wù)農(nóng)收入也不低，崇儒鄉(xiāng)農(nóng)戶種茶收益是非常可觀的，在頭春茶的1個(gè)月時(shí)間里農(nóng)戶采茶日?qǐng)?bào)酬可在400元左右，余下時(shí)間（每年的4～9月間）采茶收入均略高于一般工種的打工報(bào)酬，如果將在城市生活的高成本考慮在內(nèi)，已有相對(duì)部分在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶年盈余超過(guò)外出務(wù)工者。以69歲溪邊村村民王大伯家2013年收入為例，夫妻倆采摘茶葉收入約41 300元，蜂蜜收入約1 900元，時(shí)令蔬菜收入約1 900元，綠筍收入約2 000元，芙蓉李收入約2 100元，合計(jì)約49 200元，扣除購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資資料的付出約3 000元，純收入約為46 200元，在溪邊村他家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入屬中下水平。其兒子和兒媳在縣城生活，有泥匠手藝的兒子日?qǐng)?bào)酬為300元，以每月平均出工20天計(jì)，月收入約為6 000元，兒媳在酒家當(dāng)服務(wù)員月收入2 400元，2人合計(jì)年收入有10萬(wàn)左右，收入屬較高了，但僅房租一年就需付出2萬(wàn)元，再加上城里生活需額外多付出的交通費(fèi)、水電費(fèi)和通訊費(fèi)等，他們外出務(wù)工收入的年盈余與王大伯老倆口相比也才多出1萬(wàn)～2萬(wàn)元。只是與打工相比，在家務(wù)農(nóng)辛苦多了，年輕人當(dāng)然是選擇拋棄種植業(yè)，外出打工或從事其他行業(yè)。據(jù)調(diào)查現(xiàn)在霞浦縣城里替人看店月工資為2 500元左右，相比之下，在家里務(wù)農(nóng)比較辛苦，這就不難理解在茶價(jià)看好的情況下，出現(xiàn)有近1/10的茶園處于無(wú)人管理的現(xiàn)象了。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，土地基本都留給家中老人或家庭婦女耕種，土地拋荒也是在所難免[8]。

2.2家庭經(jīng)濟(jì)狀況改善顯著，部分老農(nóng)提前退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

近幾年許多密集型企業(yè)為招到工人，大幅提高農(nóng)民工的工資。隨著經(jīng)濟(jì)狀況的改善，一些父母把留守在家的兒童接到務(wù)工地生活，有相當(dāng)部分的老年人也隨之進(jìn)城照顧孫輩，過(guò)早地退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)隨著農(nóng)村社會(huì)保障體系逐漸完善，一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的相繼出臺(tái)，農(nóng)戶的生活壓力確實(shí)減輕[3]，如今留守在家的老人對(duì)土地依賴(lài)度明顯弱化，不再像往年似的，完全需要靠種地賺點(diǎn)錢(qián)養(yǎng)活自己。他們憑借著農(nóng)保、糧補(bǔ)、林補(bǔ)等惠民補(bǔ)貼以及子女們寄回的零用錢(qián)，基本上就能過(guò)上溫飽的日子了。筆者調(diào)查路九村一位寇姓老農(nóng)，得知他夫妻倆2013年享受惠民補(bǔ)貼的數(shù)額如下：農(nóng)保1 320元，糧補(bǔ)387元，林補(bǔ)184元，合計(jì)1 891元。而在稅費(fèi)取消的2006年前，他們一家7口人每年需向政府有關(guān)部門(mén)上繳稅費(fèi)600多元。平時(shí)歲數(shù)己高的老人們大部份是選擇就近茶園采摘茶葉或就近的綠竹林挖些筍換些錢(qián)來(lái)貼補(bǔ)家用，農(nóng)田的活就不用干了。一些還算是半勞力，但家境好的老人，在子孫們的反對(duì)下，也不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)了。在調(diào)查中得知，現(xiàn)在的崇儒鄉(xiāng)有57個(gè)老年人活動(dòng)中心，前來(lái)老年人活動(dòng)中心的老人越多，也意味著離開(kāi)土地的老人也越多。

2.3青年普遍厭惡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，勞動(dòng)力缺失隨著城鄉(xiāng)差距的越來(lái)越大，尤其是城市的公共基礎(chǔ)設(shè)備、醫(yī)療、教育等方面對(duì)青年農(nóng)戶吸引力很大，他們輕易地拋棄了祖祖輩輩生活生產(chǎn)的故土，到城市去追夢(mèng)[8]。在崇儒鄉(xiāng)的調(diào)查中，筆者強(qiáng)烈地感受，農(nóng)村對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄙視之風(fēng)非常盛行。一方面大人們不愿孩子回家做農(nóng)活，希望下一代能離開(kāi)農(nóng)村，在城市里體面就業(yè)；另一方面“80后”、“90后”的青年人大多為二孩戶或獨(dú)生子女戶，在他們的成長(zhǎng)過(guò)程中，除了讀書(shū)，未從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)更是一竅不通，這一代人對(duì)自己的期望值很高，擁有夢(mèng)想，追求自由，講求個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，缺乏對(duì)土地的情感，所以，他們喜歡奔赴大城市以實(shí)現(xiàn)其理想。即使在城市務(wù)工賺不了錢(qián)，他們也不愿回到老家務(wù)農(nóng)。一位村干告訴筆者，如果青年人回村種地，家人會(huì)感到臉上無(wú)光，寧愿孩子在城里閑著。筆者從50份對(duì)18歲以上學(xué)生就業(yè)意愿和去向的問(wèn)卷調(diào)查中得知，100%的人選擇了“城市就業(yè)”，其中有90%的人選擇了“福州、廈門(mén)等省內(nèi)大城市工作”，究其原因是“就業(yè)容易”；而10%的人選擇了“縣城就業(yè)”，究其原因是“進(jìn)父母或親戚公司幫忙”。無(wú)一人選擇“愿意回村務(wù)農(nóng)”，究其原因，在提供的體力活、農(nóng)村生活條件差、發(fā)展空間小、其他原因等4種選項(xiàng)中，40%的人選擇了“體力活”，36%的人選擇了“農(nóng)村生活條件差”，20%的人選擇了“發(fā)展空間小”，4%的人選擇了“其他原因”，其中一人注明是“專(zhuān)業(yè)不對(duì)口”，另一人注明是“身體不適應(yīng)”。跟這些土地的“少主人”聊起土地拋荒問(wèn)題，他們一臉事不關(guān)己的表情。

2.4土地流轉(zhuǎn)效益不高，農(nóng)戶普遍熱情低

霞浦是海洋大縣，群眾生產(chǎn)投資偏重海上養(yǎng)殖業(yè)，因種植業(yè)投資期長(zhǎng)，效益遠(yuǎn)低于海上生產(chǎn)，且閩東屬丘陵地區(qū)，耕種條件相對(duì)差，造成該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作滯后。調(diào)查得知，截至2013年底，崇儒鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)數(shù)量?jī)H區(qū)區(qū)的150.5 hm2，園地流轉(zhuǎn)數(shù)量更少，為99.6 hm2，土地的流轉(zhuǎn)比例約8.39%，低于全縣15.46%的流轉(zhuǎn)比例，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)26%的流轉(zhuǎn)比例。崇儒土地流轉(zhuǎn)費(fèi)為7 500～9 000元/hm2，一般的家庭根本不指望這筆錢(qián)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)熱情不高。根據(jù)筆者對(duì)116位戶主進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)愿意普遍不高，愿意將自家全部荒地參與流轉(zhuǎn)的村民數(shù)量也只有不足10%。問(wèn)及不愿意流轉(zhuǎn)土地的原因，74.1%的人選擇了“希望自己享有所有權(quán)，可任意支配”，17.2%的人選擇了“流轉(zhuǎn)期過(guò)長(zhǎng)”，8.7%的人選擇了“流轉(zhuǎn)效益過(guò)低”。 由于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立，目前崇儒鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)是雙方自發(fā)進(jìn)行的，由于缺乏中介服務(wù)組織在供求主體之間的溝通，達(dá)成流轉(zhuǎn)的概率極低。一些農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)還有小算盤(pán)，認(rèn)為自已年過(guò)半百，土地流轉(zhuǎn)期短則10來(lái)年，長(zhǎng)則20～30年，如果把土地流轉(zhuǎn)出去，就相當(dāng)于這輩子就失去了這塊土地，因此不愿意轉(zhuǎn)包給他人耕種。部分有流轉(zhuǎn)土地意愿的農(nóng)戶也只是希望短期的而非長(zhǎng)期地流轉(zhuǎn)。目前閩東農(nóng)村就出現(xiàn)了寧愿土地?zé)o償給人耕種或者任其荒蕪，也不愿有償流轉(zhuǎn)的反常現(xiàn)象。

2.5農(nóng)戶選擇耕地作業(yè)，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

由于近2/3的勞動(dòng)力常年在外打工，崇儒鄉(xiāng)出現(xiàn)土地相對(duì)過(guò)剩的現(xiàn)象。面對(duì)“人少地多” 狀況，留守農(nóng)戶大多選定以效益好的茶葉生產(chǎn)為主，兼種少量城里人喜愛(ài)的時(shí)令蔬菜，以圖賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)。只在采茶季節(jié)過(guò)后，才能有時(shí)間種上其他經(jīng)濟(jì)作物。因種糧效益低，崇儒鄉(xiāng)留守在家的農(nóng)戶種植的水稻都是供自家食用的，幾乎沒(méi)有剩余的糧食可賣(mài)，相反，卻有相當(dāng)部分的農(nóng)戶還拋棄水稻種植，口糧靠外購(gòu)解決?？傊皳竦囟N，擇種而播”致使農(nóng)村土地荒蕪現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查了解，現(xiàn)在的農(nóng)戶一般都是選取離自己居住地較近和水源條件較好的地塊進(jìn)行耕種，而那些耕種條件差的土地自然被拋棄了。同樣原因，眾多果園也因其效益低而被農(nóng)戶拋棄，崇儒鄉(xiāng)有果園433.4 hm2，只有其中233.3 hm2的芙蓉李因價(jià)格看好，農(nóng)戶才勤于管理，其余100.1 hm2的柿子、楊梅、枇杷、桔子等果園基本處于無(wú)主狀態(tài)，任其自生自滅。從116份問(wèn)卷調(diào)查中得知，每戶都有閑置土地的行為，究其原因，50%的人選擇了“缺乏勞力”，25.9%的人選擇了“交通不便”，24.1%的人選擇了“效益低”。農(nóng)戶的這種選擇性的生產(chǎn)作業(yè)，造成的土地資源極大浪費(fèi)，然而農(nóng)戶們卻是以平常心對(duì)待自己的拋荒行為。

3對(duì)策與建議

目前我國(guó)以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》為核心，以大量的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地管理法律體系基本形成[9]?；鶎诱畱?yīng)以法律為依據(jù)，加強(qiáng)和完善對(duì)土地資源的管理，全面有效地治理拋荒，該研究提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1建立制度，確保地方依法行政

3.1.1實(shí)行土地拋荒責(zé)任追究制。各級(jí)政府要將土地拋荒治理納入工作考核的重要內(nèi)容，實(shí)行“一票否決”。凡轄區(qū)內(nèi)土地拋荒超過(guò)控制指標(biāo)，實(shí)行行政問(wèn)責(zé)。限期整改和開(kāi)展誡免談話后仍未到位的，依紀(jì)依規(guī)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人分別給予行政處分。

3.1.2成立土地承包管理機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府成立承包地管理辦公室，整合涉農(nóng)部門(mén)的力量，確保土地拋荒治理常態(tài)化，從而快速有效地處理土地違約案件，達(dá)到規(guī)范土地用地秩序，保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人土地利益，構(gòu)筑和諧土地法律關(guān)系的目的。

3.2開(kāi)展監(jiān)管，確保承包方履行義務(wù)

3.2.1建立承包地托管制度。對(duì)長(zhǎng)期外出、年老多病等特殊情況的承包戶，應(yīng)督促將承包地委托他人代耕、轉(zhuǎn)包他人、否則交回村集體托管。

3.2.2建立承包地退出機(jī)制。對(duì)取得公職的人員和對(duì)舉家遷入城鎮(zhèn)落戶，己享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和宅基地及時(shí)交回村集體，讓每塊地都有人耕作，切實(shí)減少土地拋荒。

3.2.3建立承包地拋荒經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制。對(duì)2年以下短期拋荒的農(nóng)戶，研究制定出具體的經(jīng)濟(jì)處罰辦法。如通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約，收取一定的荒蕪費(fèi)，促使農(nóng)戶保護(hù)耕地資源，制止土地拋荒。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2015年

3.3建立機(jī)制，促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)

3.3.1優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境。政府要加大政策宣傳力度，加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)，營(yíng)造良好的氛圍。要建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)糾紛調(diào)解仲裁體系，依法開(kāi)展土地承包糾紛的調(diào)解和仲裁工作。

3.3.2暢通流轉(zhuǎn)渠道。建立農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評(píng)估方法和最低保護(hù)價(jià)制度，使農(nóng)村土地估價(jià)有章可循。建立中介服務(wù)組織，積極做好流轉(zhuǎn)雙方會(huì)面等服務(wù)工作，在供求主體之間架起橋梁，讓轉(zhuǎn)讓者及時(shí)找到合適的受讓者，需要土地的人能及時(shí)遇上有流轉(zhuǎn)意愿的出讓者，促進(jìn)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)。

3.3.3保障農(nóng)戶利益。建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，受讓者每年交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，以防業(yè)主因經(jīng)營(yíng)困難等原因無(wú)法兌現(xiàn)租金而引發(fā)糾紛。

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