韋冉+秦鵬??

摘要

在當前全球邁向低碳發(fā)展的轉型進程中，新能源產業(yè)被賦予了搶占未來戰(zhàn)略制高點的重任。山東省圍繞建設新能源產業(yè)強省的戰(zhàn)略思路，產業(yè)發(fā)展已經取得了階段性成效。但仍存在市場發(fā)育不夠，決策管理欠缺，技術水平薄弱，定價機制不順等困局，新能源產業(yè)的發(fā)展模式、市場結構、激勵機制等將面臨長期調整的壓力。因此，山東省新能源產業(yè)的發(fā)展宜采用一種“政府主導+市場運作+全民參與”的模式，不斷完善市場環(huán)境和決策機制，創(chuàng)新技術政策和激勵機制，健全制度框架和法規(guī)體系，充分發(fā)揮市場的決定性作用，以政府政策體系的引導、法規(guī)體系的創(chuàng)新健全，推動山東省新能源產業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

關鍵詞新能源產業(yè)；發(fā)展；政策；法規(guī)

中圖分類號D912.6文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）05-0137-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.05.018

新能源是指與煤、石油、天然氣等常規(guī)能源相比而言，以新技術為基礎，尚未大規(guī)模系統(tǒng)開發(fā)利用的能源，主要包括太陽能、海洋能、風能、地熱能、生物能、氫能、核聚變能等。2010年10月，國務院正式發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》，進一步明確了新能源產業(yè)的重要地位，新能源產業(yè)被確定為國民經濟的先導產業(yè)之一。2013年，國務院發(fā)布《關于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2013]2號），提出應堅持集中與分散開發(fā)利用并舉，以風能、太陽能、生物質能利用為重點，大力發(fā)展可再生能源。但是，我國新能源產業(yè)在發(fā)展進程中仍存在諸多問題，在利益的促動下存在一哄而上、盲目投資、并網(wǎng)困難、無序競爭等多種混亂現(xiàn)象，核心技術缺失引致的技術風險以及高端產業(yè)低端制造的弊端凸顯，引發(fā)了新能源產業(yè)的“結構性過?！盵1]，作為能源消費大省的山東也不例外。為了調整能源結構，實現(xiàn)省域經濟發(fā)展和環(huán)境保護的“二元調和”，我們認為亟需建立新能源產業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)保障體系，采取有力措施，正確引導和規(guī)范新能源產業(yè)的穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

1山東省新能源產業(yè)發(fā)展態(tài)勢

在當前全球邁向低碳發(fā)展的轉型進程中，新能源產業(yè)被賦予了搶占未來戰(zhàn)略制高點的重任，也被認為是繼蒸汽機化、電氣化、信息化之后的“第四次產業(yè)革命”。但新能源在全球能源消費結構中占比仍然很低，遠不及傳統(tǒng)的石油、煤炭和天然氣等能源所占比重。據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒2013》數(shù)據(jù)顯示，2012年，石油仍是全球主導性燃料，占全球能源消費的33.1%；天然氣占一次能源消費的23.9%；煤炭在全球一次能源消費中所占比重達到29.9%；核能發(fā)電占全球能源消費的4.5%（1984年以來的最低比重）；水力發(fā)電量占全球能源消費的6.7%（有史以來的最高份額）；可再生能源在全球能源消費中所占比例從2002年的0.8%升至2.4%（2012年，可再生能源發(fā)電量占全球發(fā)電總量的4.7%，為歷史最高水平；以可再生資源發(fā)電總量為基準，包括風能、地熱、太陽能和生物發(fā)電，跨國電力供應不被計算在內。因此，BP統(tǒng)計的可再生能源基本涵蓋了除核能外的新能源類型）[2]。盡管所占比重很低，但在核能、水力及可再生能源的全球消費中：太陽能發(fā)電增長了58%；水力發(fā)電量增長了4.3%，其中凈增長全部來自中國；風力發(fā)電增長了18.1%，占全球可再生能源發(fā)電量增長的一半以上，其中中國貢獻了風力發(fā)電的最大增量（34.6%）。這實際上也印證了中國在新能源產業(yè)發(fā)展中取得的長足進步。以核能和可再生能源（主要新能源類型）為例，其近十年來的發(fā)展走勢如圖1所示。

從圖1可見，我國新能源（核能+可再生能源）產業(yè)在近十年來發(fā)展迅速，特別是自2010年以來更是得到蓬勃

發(fā)展。另據(jù)國家能源局統(tǒng)計，到2013年年底，全國發(fā)電總裝機將達到12.35億kw，其中水電裝機2.78億kw，增長約11.6%，占發(fā)電總裝機比重為22.5%；并網(wǎng)風電裝機7 500萬kw，增長約22.1%，占6.1%；核電裝機1 470萬kw，增長約16.9%，占1.2%；并網(wǎng)太陽能裝機1 000萬kw，增長200%，占0.8%。[3]因此，發(fā)展傳統(tǒng)能源之外的太陽能、風能、生物質能、核能、地熱能、氫能、海洋能等非常規(guī)能源，已成為中國經濟有序健康發(fā)展，國家競爭能力大幅度提升的戰(zhàn)略選擇[4]。正是基于此，國家一直重視通過立法促進新能源的開發(fā)利用及新能源產業(yè)的發(fā)展：《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2007年修訂）、《中華人民共和國可再生能源法》（2005年頒布）、《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》（2010）、《國務院關于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2013]2號）以及一些部門規(guī)章中都有諸多關于新能源產業(yè)發(fā)展的專門規(guī)定。

山東省既是一個傳統(tǒng)能源消費大省，又是一個新能源資源大??；既面臨節(jié)能減排和環(huán)境治理的雙重壓力，又擁有豐富的新能源資源和開發(fā)利用的巨大潛力。因此，以國家關于新能源產業(yè)發(fā)展的法律規(guī)制為基礎，山東省相繼出臺了《關于促進航空航天、核電裝備、新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料等5個新興產業(yè)加快發(fā)展的指導意見（第三批）的通知》（魯政辦發(fā)〔2009〕35號）、《關于加快山東省新能源和節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展的意見》（魯政發(fā)〔2009〕77號）、《關于促進新能源產業(yè)加快發(fā)展的若干政策》（魯政發(fā)〔2009〕140號）、《山東省新能源產業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》（魯財建〔2010〕103號）、《山東省節(jié)約能源“十二五”規(guī)劃》（魯政辦發(fā)〔2011〕55號）、《山東省戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（魯政發(fā)〔2012〕42號）等政策法規(guī)文件。在強調市場力量的前提下，重視新能源和節(jié)能政策的制訂、修訂和實施；在新能源和節(jié)能政策制訂的具體操作中，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，使得政策對新能源和節(jié)能產業(yè)的制度保障具有前瞻性、綜合性和戰(zhàn)略性。這些法規(guī)和規(guī)章的頒布，構成了山東省新能源法律體系框架的雛形，是山東省新能源產業(yè)逐步走向法制化的標志，在很大程度上支持了山東省新能源產業(yè)的發(fā)展。以相關政策法規(guī)為支撐基礎，山東省新能源產業(yè)正穩(wěn)步有效的發(fā)展。目前，風電、太陽能光伏發(fā)電和核電等領域都形成了一定的產業(yè)基礎，在區(qū)域內已經形成一批有競爭力的企業(yè)和技術。截至2012年底，全省電力裝機總容量達到7 338萬kw，居全國第四位；其中，燃煤火電裝機6 593萬kw，占全省電力裝機的89.8%；新能源發(fā)電裝機591萬kw，占8.1%；余能發(fā)電154萬kw，占2.1%。就風電、太陽能光伏發(fā)電、生物質能發(fā)電、核電和抽水蓄能電站等新能源產業(yè)而言，截至2012年底的運行現(xiàn)狀及其2015年規(guī)劃目標如圖2所

應當說，圍繞建設新能源產業(yè)強省，全面提高新能源產業(yè)發(fā)展水平，山東省已經在新能源產業(yè)發(fā)展方面取得了諸多成效，主要表現(xiàn)在：

（1）新能源供給能力明顯提高。目前，山東省已初步形成了以煤炭為主體，電力為中心，石油天然氣、新能源和可再生資源全面發(fā)展的能源供給格局[5]。特別是新能源產業(yè)基礎優(yōu)勢明顯，太陽能光熱產業(yè)已形成較大規(guī)模，保持國內領先優(yōu)勢；[6]風能、生物質能、地熱能和海洋能開發(fā)利用逐步加快。

（2）能源消費結構有所優(yōu)化，新能源比重不斷上升。以煤為主的能源結構效率低、污染大，帶來了一系列的社會和環(huán)境問題。解決這些問題的根本就在于減少煤的使用量，更多使用清潔能源，由以煤為主逐漸變成多元化能源結構，實現(xiàn)真正可持續(xù)發(fā)展?！笆濉币詠恚綎|省加大了能源結構調整的力度，適當調整完全以煤炭為主的能源消費結構，把新能源作為解決能源問題的突破口，能源消費結構不斷優(yōu)化。

（3）產業(yè)技術裝備水平不斷提高，技術引領高端化發(fā)展。根據(jù)《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》，山東省全面建設“重大技術研究、重大技術裝備、重大示范工程及技術創(chuàng)新平臺”四位一體的能源科技創(chuàng)新體系，全面開展新能源技術創(chuàng)新工作，太陽能光伏產業(yè)和風電設備制造業(yè)的關鍵核心技術有了重大突破。

（4）新能源產業(yè)已形成集群化效應，針對不同領域，走實用化發(fā)展道路。山東省太陽能開發(fā)利用較早，太陽能熱水器已形成較大產業(yè)規(guī)模，年產能突破1 000萬平方米，居全國第一位。目前，山東省正重點打造濟南、德州兩大太陽能產業(yè)基地，壯大淄博、東營、濰坊、威海等太陽能產業(yè)發(fā)展集群，鞏固產業(yè)優(yōu)勢地位，打造世界級太陽能產業(yè)聚集園區(qū)；在風能方面，著力打造沿海風能產業(yè)帶和魯中、魯西、魯北內陸風能產業(yè)帶；在生物質能、地熱能和海洋能等尚未大規(guī)模開發(fā)的新能源領域，山東省資源儲量相對較大，也正通過科學規(guī)劃，合理布局，有序開發(fā)，促進這三大新能源產業(yè)健康發(fā)展。

2山東省新能源產業(yè)發(fā)展存在的問題

毋庸置疑，現(xiàn)行政策法規(guī)和文件的頒布與實施，為山東省新能源產業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎。但從現(xiàn)行政策法規(guī)的現(xiàn)實性與發(fā)展預期是否契合、原則性規(guī)范與實施適用的關系、相關制度的協(xié)調與配套等方面來看，山東省新能源產業(yè)發(fā)展的主要制擎還在于頂層政策法規(guī)設計的缺位。國家能源局2013年全國能源工作會議明確提出“深入研究深化能源體制改革的頂層設計和總體規(guī)劃，明確改革總體方案、路線圖和時間表，積極開展試點示范”。但在此之前，雖然新能源產業(yè)發(fā)展如火如荼，卻一直缺少類似的新能源產業(yè)發(fā)展一般性政策頂層設計的要求。當然，法律規(guī)范的頂層設計也近乎空白，不管是新能源產業(yè)發(fā)展的導向規(guī)范式立法還是法律法規(guī)具體執(zhí)行的責任分配與救濟式立法，都缺乏關于產業(yè)發(fā)展的正當程序及實質要件的頂層設計規(guī)范。諸如市場準入、交易規(guī)則、扶持機制、產業(yè)爭議調處等政策法規(guī)頂層設計的虛置，極易造成地方保護主義的泛濫，導致新能源產業(yè)的非理性發(fā)展。應當說，山東省新能源產業(yè)發(fā)展在國內是處于相對領先地位的，有其發(fā)展的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和威脅（T）等各個因素的存在，如表1所示。

通過表1關涉山東省新能源產業(yè)發(fā)展的SWOT因素分析，有助于辨清制約山東省新能源產業(yè)進一步發(fā)展的核心問題所在。在國內外發(fā)展新能源的戰(zhàn)略大環(huán)境和打造半島藍色經濟區(qū)的機遇基礎上，結合新能源產業(yè)的省內固

有優(yōu)勢，山東省新能源產業(yè)發(fā)展正處于躍升階段，但這需要建立在對當前制約省內新能源產業(yè)推進核心問題破解的基礎之上。質言之，山東省新能源產業(yè)發(fā)展的核心問題主要在于：

2.1市場發(fā)育不夠，產業(yè)發(fā)展無法扭轉盈利之困

新能源產業(yè)作為一種綠色能源產業(yè)，與傳統(tǒng)能源相比仍然存在成本過高、效率較低等弱勢因素。從全球范圍看，新能源如何盈利都是一個沒有解決的問題，歐美國家現(xiàn)在也均對新能源采取補貼政策。但是，新能源產業(yè)的發(fā)展并不僅僅在于盈利，而是在于應對能源危機、改變能源消費結構以及促進低碳發(fā)展等。因此，新能源產業(yè)的發(fā)展本身就兼具國家的責任和全民的義務，應當是政府推動和市場自身發(fā)展的結果。十八屆三中全會提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！钡珜τ谏綎|省乃至全國的新能源產業(yè)發(fā)展而言，目前都過度依賴政府補貼生存。很多企業(yè)實際上是在技術、資金等能力并不具備的基礎上為了獲取政府補貼而強行上馬新能源產業(yè)項目的，形成了一哄而上、盲目投資、無序競爭的新能源發(fā)展混亂局面。在很長一段時間內，新能源產業(yè)都將依靠政府補貼才能持續(xù)經營，目前的難題在于如何針對新能源產業(yè)發(fā)展面臨的盈利模式困局，發(fā)揮市場的決定性作用，合理協(xié)調政府決策與市場作用的關系，建立符合山東省實際的商業(yè)運轉模式，規(guī)范競爭、擴大規(guī)模、降低成本，將新能源產業(yè)發(fā)展納入市場化軌道，實現(xiàn)山東省新能源產業(yè)發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定，并盡早扭轉產業(yè)發(fā)展的盈利困局。

2.2決策管理欠缺，產業(yè)發(fā)展無法突破并網(wǎng)難題

傳統(tǒng)能源體制條塊分割的管理體制混亂，多頭管理、不合法的壟斷經營等屢見不鮮。由于新能源產業(yè)是一種戰(zhàn)略新興產業(yè)，其市場還不成熟，需要政府以政策導向的形式給予支持。山東省許多能源資源也處于多頭管理的尷尬境地，政策各行其是，缺乏統(tǒng)一協(xié)調的政策體系，其產業(yè)扶持效果難以見效。在如此管理體制和決策體系之下，政府干預不足或干預過度都將會使其管理體制滯后的弊端顯現(xiàn)，難以統(tǒng)籌新能源產業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。其中一大難題就是新能源發(fā)電與電網(wǎng)配套建設不夠協(xié)調，電網(wǎng)接納水平和消納能力有待提高，“并網(wǎng)難”問題突出[7]。事實上，并網(wǎng)難題既與新能源特性有關，也與決策管理體制直接相關?？陀^來說，風電、太陽能發(fā)電、生物質能發(fā)電等新能源發(fā)電項目建設周期短，電網(wǎng)建設則相對復雜，難以同步完成，對于風電和光電等間歇性極強的電力，能否實現(xiàn)相互支撐、同步連接確實存在技術性難題。但僵化的電網(wǎng)體制才是大規(guī)模發(fā)展新能源電力的最大瓶頸[8]。由于管理上缺乏新能源發(fā)電并網(wǎng)的政策技術標準和相關規(guī)劃，導致地方政府只重新能源裝機容量卻忽視電場控制核心技術和并網(wǎng)標準等指標的設定。加之，電力區(qū)域調度及各電網(wǎng)公司利益關系的潛在沖突，并網(wǎng)難題已然成為制約新能源產業(yè)發(fā)展的一大難題，需要盡快理順決策管理機制，突破并網(wǎng)難題，推進新能源產業(yè)的發(fā)展。

2.3技術水平薄弱，產業(yè)發(fā)展無法實現(xiàn)獨立自主

新能源產業(yè)發(fā)展的核心問題在于技術水平的支撐，這也是制約新能源產業(yè)發(fā)展轉變盈利模式、擴大發(fā)展規(guī)模、擴張發(fā)展優(yōu)勢的根本原因所在。《中國新能源產業(yè)發(fā)展與安全報告（2011-2012）》顯示，我國新能源增量在多個領域位居世界前列，部分新能源關鍵技術獲得突破，產業(yè)政策不斷深化，但新能源關鍵設備及核心技術受制于人的局面應引起重視[9]。對于山東省新能源產業(yè)發(fā)展而言，除太陽能熱利用、沼氣技術外，該區(qū)域乃至省內大多數(shù)新能源技術水平較低，缺乏自主研發(fā)能力，設備制造能力弱，技術和設備生產依賴進口，技術水平和生產能力與先進水平差距較大，沒有形成支撐新能源產業(yè)發(fā)展的技術服務體系。[7]山東省太陽能利用技術趨于成熟，風機國產比例較大，但整機控制系統(tǒng)等關鍵技術仍依賴國外；另外，生物質能產業(yè)相關技術基本依賴于國外進口，焚燒發(fā)電鍋爐等核心技術和設備大部分依賴于進口。這凸顯了我國新能源產業(yè)發(fā)展缺乏核心技術，科技力量支撐薄弱，技術支持不足導致難以實現(xiàn)產業(yè)規(guī)模化。由于缺少完備的新能源技術研發(fā)體系和裝備制造體系，導致新能源開發(fā)成本高，研發(fā)滯后，使一些具有市場前景的新能源技術難以實現(xiàn)產業(yè)化，也使新技術、新產品開發(fā)不足，產品質量和功能都不能滿足市場和消費者的需要，極大制約了新能源產業(yè)的發(fā)展。

2.4定價機制不順，產業(yè)發(fā)展無法形成合理競爭

新能源產業(yè)發(fā)展的一大特點是成本相對較高，除太陽能熱水器利用技術外絕大部分新能源產品仍無法與傳統(tǒng)能源產品競爭。而且，囿于傳統(tǒng)能源開發(fā)定價對于資源本身價值的忽略，新能源定價關系與傳統(tǒng)能源定價關系并不合理，扭曲的傳統(tǒng)能源價格實際上為新能源產業(yè)塑造了并不公平、不合理的市場環(huán)境，缺乏靈活、合理的新能源定價機制。目前，新能源發(fā)電上網(wǎng)電價采用標桿電價和特許權招標電價兩種定價機制，致使一些資源相近的項目價格上存在很大的差別，造成上網(wǎng)電價的混亂[10]。標桿電價形成的反應機制不靈敏，不能隨新能源成本降低而作出相應調整，對投資而言，具有很大的不確定性[11]。而特許權招標定價隨可引入競爭，但會出現(xiàn)為搶占市場而壓縮利潤空間的現(xiàn)象，使新能源產業(yè)發(fā)展處于競爭失序的樣態(tài)，也不利于新能源產業(yè)的發(fā)展。

3山東省新能源產業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)應對

在新能源產業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢艱難，省域發(fā)展面臨困局與挑戰(zhàn)的背景要素下，山東省新能源產業(yè)的發(fā)展需要一個科學、合理的政策法規(guī)體系支撐，而這一體系的核心因素是利益。一般而言，政策法規(guī)體系涉及的利益分為具有社會分享的共同利益、具有組織分享的公共利益和具有私人獨享性的個人利益三類[12]?；谀茉磁c環(huán)境約束條件下的利益區(qū)分，山東省新能源產業(yè)的發(fā)展離不開公共利益、組織利益、私人利益的現(xiàn)實承擔者——政府、新能源企業(yè)、公民個人的推動，他們是新能源產業(yè)發(fā)展政策法規(guī)制定、執(zhí)行和實施的主體。通常來說，利益的區(qū)分與差異格局會鮮明的指向優(yōu)勢群體與弱勢群體之間的利益沖突[13]。為了協(xié)調和處理好三種利益關系，實現(xiàn)三種利益的良性互動和完美結合，山東省新能源產業(yè)的發(fā)展宜采用一種“政府主導+市場運作+全民參與”的模式，整體推進、協(xié)調發(fā)展。政府作為公共利益的現(xiàn)實承擔者，應當基于能源和環(huán)境的雙重利益約束，從新能源產業(yè)的基本政策、中長期發(fā)展規(guī)劃和新能源產業(yè)的培育和推動方面對新能源產業(yè)發(fā)展進行政策引導，推動新能源產業(yè)政策的穩(wěn)定性、法制化和規(guī)范化。

3.1完善市場環(huán)境，理順決策機制

作為一種新興戰(zhàn)略產業(yè)，新能源產業(yè)的發(fā)展需要充分發(fā)揮市場的決定性作用，協(xié)調市場環(huán)境和政府決策的關系，逐漸從政府主導向企業(yè)主導轉型，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的新能源產品市場。山東省新能源產業(yè)的發(fā)展，需要給予企業(yè)足夠的市場參與度，依托市場培育具有核心競爭優(yōu)勢的龍頭企業(yè)，逐步將新能源產業(yè)發(fā)展納入市場化軌道，“引導和調動更多創(chuàng)新型企業(yè)涉足新能源產業(yè)”[14]?！吨袊哪茉凑撸?012）白皮書》指出要完善市場體制機制，積極推進能源市場化改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，“支持民間資本全面進入新能源和可再生能源產業(yè)?！鄙綎|省應以現(xiàn)有政策法規(guī)為基礎，制定相應的風能產業(yè)市場準入標準、光伏產業(yè)市場準入標準等，對于已經掌握了本領域核心技術且產品門檻和利潤都較高的新能源產業(yè)發(fā)展主體，應給予政策扶持和幫助，促進新能源產業(yè)的發(fā)展。同時，應理順山東省新能源產業(yè)發(fā)展的決策管理體制機制，解決產業(yè)發(fā)展的問題，特別是破解“并網(wǎng)”難題。在省域范圍內加強并網(wǎng)技術標準的規(guī)劃研究及制定，建立利益表達、疏通和引導機制，引導企業(yè)發(fā)展“分散式”新能源開發(fā)模式，促進新能源產業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

3.2健全技術政策，建立支撐體系

新能源產業(yè)要擺脫政府主導和依靠政府補貼的發(fā)展模式，就必須不斷推進產業(yè)技術的進步。山東省新能源產業(yè)的發(fā)展需要鞏固當前在太陽能等領域的產業(yè)技術優(yōu)勢，掌握具有自主知識產權的核心技術，形成較為完善的技術創(chuàng)新和支撐體系。一方面，應當以新能源市場為導向、以新能源企業(yè)為主體，建立新能源產業(yè)技術創(chuàng)新體系，推動能源技術進步，為能源技術進步創(chuàng)造良好的政策環(huán)境[19]。加強產學研聯(lián)動，利用省內高校、科研院所的研究力量和優(yōu)勢，組織實施重大技術攻關專項，形成企業(yè)、高校、院所等多方主體參與、利益共享的技術合作開發(fā)機制，建立新能源產業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟，切實提高新能源產業(yè)的技術創(chuàng)新能力。另外，還應注重以引進的先進技術為基礎，進行再創(chuàng)新和再開發(fā)，改變新能源產品在低水平重復建設開發(fā)，產品經濟性、穩(wěn)定性和可靠性差的不利境況，彌補省內亟需發(fā)展新能源行業(yè)的技術空白，形成擁有獨立知識產權的核心技術和產品，提升山東省新能源產業(yè)裝備的制造能力和技術。另一方面，應當不斷健全新能源技術標準、產業(yè)評價、產品認證體系，加強新能源開發(fā)人才隊伍建設，建立省內企業(yè)、高校和科研機構聯(lián)動的新能源技術人才培養(yǎng)基地，積極引進新能源領域的優(yōu)秀專家和技術人才，營造適宜山東省新能源產業(yè)發(fā)展的技術創(chuàng)新環(huán)境和人才發(fā)展環(huán)境。

3.3健全激勵機制，擴大優(yōu)惠措施

與傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展模式相比，新能源產業(yè)的發(fā)展一般需要更多的資金，因此在其產業(yè)發(fā)展進程中，經濟激勵機制和優(yōu)惠措施是重要的一環(huán)。美國、日本、歐盟等新能源產業(yè)發(fā)達的國家大都采用稅收抵免優(yōu)惠、融資優(yōu)惠和政府補貼的方式對新能源產業(yè)的發(fā)展進行扶持。歐盟四大新能源生產國德國、瑞典、意大利和西班牙的激勵政策如表2所示。

由此可見，在新能源產業(yè)發(fā)展的初始階段，離不開政府激勵機制和優(yōu)惠措施的扶持。當然我們也應了解，自2013年以來歐盟開始不斷減少包括補貼在內的能源支出，將結束對新能源的大規(guī)模補貼[16]。針對山東省新能源產業(yè)發(fā)展所處的初始發(fā)展階段，山東省應當從信貸、財

政、稅收等方面詳細制定經濟激勵的條件、程序和范圍，以信貸等優(yōu)惠投資政策拓寬新能源產業(yè)發(fā)展的融資渠道，以稅收優(yōu)惠促進新能源產業(yè)的技術化，以財政政策優(yōu)化能源產業(yè)結構，以綠色采購擴大新能源產品的終端消費[17]，建立符合國際市場規(guī)范的激勵機制和優(yōu)惠措施，推進新能源產業(yè)的發(fā)展。

3.4改革定價機制，施行強制配額

新能源產業(yè)的發(fā)展需要依賴于定價制度的改革。囿于環(huán)境與能源資源的公共性，我國在資源價格體系方面一直處于尚未理順的狀態(tài)，對于新興的新能源產業(yè)也是如此。為了改變這一現(xiàn)狀，山東省2013年出臺了《山東省物價局關于運用價格政策促進可再生能源和節(jié)能環(huán)保發(fā)電項目健康發(fā)展的通知》（魯價格一發(fā)〔2013〕119號），規(guī)定2013-2015年并網(wǎng)發(fā)電的光伏電站上網(wǎng)電價確定為每千瓦時1.2元，對風力發(fā)電上網(wǎng)電量以及部分可再生能源發(fā)電項目給予臨時電價補貼等。實際上，除了并網(wǎng)發(fā)電的光伏電價為定價，其他主要是以補貼形式來實現(xiàn)對價格的補充。為了體現(xiàn)新能源產業(yè)的獨特優(yōu)勢，推動新能源產業(yè)的進一步發(fā)展，應當將環(huán)境成本內部化，將環(huán)境的外部成本納入到能源資源的價格體系之中，加緊出臺山東省新能源發(fā)電電價管理辦法，合理確定新能源上網(wǎng)電價，并結合技術進步等因素適時調整，這有利于促進新能源產業(yè)以價格優(yōu)勢獲取競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另外，我國也可以借鑒國外的先進經驗，施行“綠色配額”的新能源強制配額制度，從根本上推進能源消費結構的調整，為新能源產業(yè)的發(fā)展提供更廣闊的發(fā)展空間。

3.5健全法規(guī)體系，確立制度框架

現(xiàn)實生活中，調整人們行為的規(guī)范體系是多元的，但法律作為一種依靠國家強制力保證實施的社會控制系統(tǒng)，其權威性和穩(wěn)定性等特點是其他規(guī)范系統(tǒng)所不及的[18]。山東省應當以國家現(xiàn)有法律、行政法規(guī)為基礎，將省內關涉新能源產業(yè)發(fā)展的有益政策上升為法規(guī)，制定具體的新能源產業(yè)發(fā)展實施細則，通過法律保障新能源政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，給新能源企業(yè)以明確定性，以此推進產業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。在法規(guī)內容的具體設計上，應當確立適合山東省新能源產業(yè)發(fā)展的具體路向和發(fā)展模式，確立新能源產業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、經濟激勵和技術推廣，配套完善的相關財稅政策，如建立新能源發(fā)展專項基金、調整財政支出結構，增加對新能源的投入，實行進一步的稅收優(yōu)惠以及通過政府采購支持新能源產業(yè)發(fā)展等。同時，還應加強相關責任的規(guī)定，強調政府能源責任，以剛性責任制度追究制度作為主要手段，對政府的不作為和不恰當作為都應有具備可操作性的處罰措施，加大處罰力度[20]。另外，新能源產業(yè)的發(fā)展離不開法律制度的健全和規(guī)范。山東省應當在新能源產業(yè)發(fā)展的法治市場環(huán)境下，建立健全新能源法律制度框架：建立健全新能源產業(yè)發(fā)展標準、專利、檢測、認證等服務體系制度，加強新能源行業(yè)的管理與服務；建設產品認證、檢測等公共服務平臺，建立符合山東省情的新能源省級、行業(yè)標準體系，包括多種新材料、組件的產品標準，生產設備標準和系統(tǒng)的驗收標準等標準制度體系；此外，還應健全新能源產業(yè)市場準入制度、環(huán)境影響評價制度以及產業(yè)爭議調處制度等[21]。

新能源產業(yè)在我國仍屬“朝陽產業(yè)”，但在國家補貼、搶占市場等利益促動下的一哄而上、技術缺失、無序競爭以及低水平重復建設發(fā)展進程中逐漸黯淡了光芒，甚而引發(fā)了新能源產業(yè)的“結構性過剩”。應當說，山東省新能源產業(yè)特別是太陽能產業(yè)在國內是處于領先地位的，雖處于發(fā)展初始階段但擁有廣闊的市場前景。但需關注的是，在產業(yè)發(fā)展過程中，山東省新能源產業(yè)的發(fā)展模式、市場結構、激勵機制等與國家新能源產業(yè)一樣，將面臨長期調整的壓力。因此，必須在發(fā)展中不斷調整新能源產業(yè)發(fā)展的模式，提升新能源核心技術能力，改革定價機制，充分發(fā)揮市場的決定性作用，以政府政策體系的引導、法規(guī)體系的創(chuàng)新健全，推動山東省新能源產業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（編輯：徐天祥）

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