朱艷麗
(作者:中共吉林省委黨校經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員)
白山地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展既有本區(qū)域的特殊性,也具有東北地區(qū)資源型城市的普遍性,更是全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中各種矛盾的集中區(qū)域。通過(guò)對(duì)白山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)研分析可以得出這樣的結(jié)論,加快推進(jìn)資源型地區(qū)成功轉(zhuǎn)型必須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展理念,統(tǒng)籌規(guī)劃,改變單一按行政區(qū)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局和組織管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法,而是要明確生態(tài)主體功能區(qū)定位,做到統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重,探索一條將生態(tài)保護(hù)、資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善有機(jī)結(jié)合的發(fā)展路徑。
白山地區(qū)是以煤、林、礦為主的資源型地區(qū),2013年受煤礦安全事故、洪澇災(zāi)害等不利因素的影響,該地區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入前所未有的困境,地區(qū)生產(chǎn)總值排名跌至全省9個(gè)市(州)末位,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為白山面臨的最現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和最突出矛盾。通過(guò)梳理白山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展基本情況、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探求原因、思考良策,相信會(huì)對(duì)全省資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供一定的借鑒作用。
2008年以來(lái),白山地區(qū)以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線,緊緊抓住轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市等政策機(jī)遇,經(jīng)過(guò)多年努力,2013年,白山地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)673.6億元,是2008年的2.2倍,人均地區(qū)生產(chǎn)總值52831元,是2008年的2.3倍,全市完成一般預(yù)算全口徑財(cái)政收入66億元,比2008年增加了35.9億元,地方級(jí)財(cái)政收入46.3億元,比2008年增加了30.7億元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到24474元和9516元,三級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2008 年 的 12:56.1:31.9 調(diào) 整 到 8.8:59.5:31.8,呈現(xiàn)出一產(chǎn)下降,二產(chǎn)上升的新格局,礦泉水產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等一些新興替代產(chǎn)業(yè)正在不斷壯大,轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)初見(jiàn)成效。
白山地區(qū)各縣(區(qū))的發(fā)展情況各不相同,根據(jù)其轉(zhuǎn)型狀況可以分為三類:轉(zhuǎn)型滯后區(qū)、轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效區(qū)、轉(zhuǎn)型成功區(qū),這些縣(區(qū))的發(fā)展目前面臨不同程度的困難。
轉(zhuǎn)型滯后,對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依存度過(guò)高。資源型地區(qū)多年來(lái)依賴于對(duì)資源的開(kāi)發(fā)而發(fā)展起來(lái),也因資源的枯竭而走向衰落,雖然當(dāng)?shù)攸h委政府多年來(lái)致力于推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展,但是由于市場(chǎng)對(duì)資源剛性需求的拉動(dòng),加之人們對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的慣性依賴,囿于傳統(tǒng)的發(fā)展理念,對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性認(rèn)識(shí)不足,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制又遠(yuǎn)未到位,造成對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依存度仍居高不下。以江源區(qū)為例,江源區(qū)曾經(jīng)是全國(guó)產(chǎn)煤重點(diǎn)區(qū),原來(lái)財(cái)政收入的75%來(lái)源于煤炭工業(yè),隨著煤炭資源逐漸枯竭、國(guó)家淘汰落后產(chǎn)能政策出臺(tái)以及加強(qiáng)安全生產(chǎn)的要求,目前,江源區(qū)42個(gè)煤礦中開(kāi)工的僅有3戶企業(yè),新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)尚未形成,地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展到了最為艱難的時(shí)期,如何培育新興產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型是該區(qū)面臨的最嚴(yán)峻的問(wèn)題。
新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,配套政策支撐不足。白山地區(qū)把產(chǎn)業(yè)培育作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“主攻點(diǎn)”,重點(diǎn)發(fā)展旅游、礦泉水、人參、礦產(chǎn)、冶金、新型材料等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。人參產(chǎn)業(yè)、礦泉水產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)多年的培育已經(jīng)形成良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),但是旅游、礦產(chǎn)、冶金、新型材料產(chǎn)業(yè)目前剛剛起步,由于配套政策支撐不足,人才引進(jìn)困難,采礦許可證辦理周期過(guò)長(zhǎng),交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,物流業(yè)發(fā)展緩慢等,一定程度上制約了接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。如礦泉水產(chǎn)業(yè)作為新興支柱產(chǎn)業(yè),目前全市生產(chǎn)能力已經(jīng)達(dá)到415萬(wàn)噸,到2017年全市礦泉飲品產(chǎn)能將達(dá)到2000萬(wàn)噸以上,但受運(yùn)力影響,輻射市場(chǎng)主要以東北三省和環(huán)渤海為主。落后的交通條件還嚴(yán)重制約了長(zhǎng)白山旅游這一黃金線路提質(zhì)升級(jí)。人參產(chǎn)業(yè)和礦產(chǎn)、冶金、新型材料產(chǎn)業(yè)由于缺乏人才,產(chǎn)品的研發(fā)和精深加工不夠,產(chǎn)業(yè)鏈條短,產(chǎn)品附加值較低。
生態(tài)功能區(qū)保護(hù)力度不夠,產(chǎn)業(yè)定位不清晰。白山地區(qū)屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)主體功能區(qū),在一定意義上保護(hù)的價(jià)值大于開(kāi)發(fā)的價(jià)值。但是目前國(guó)家對(duì)主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位不清晰,缺乏明確的政策指導(dǎo),也缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制,補(bǔ)償資金少,導(dǎo)致對(duì)主體功能區(qū)的保護(hù)力度不夠,一些地方政府為了保障財(cái)政收入,依然利用資源引進(jìn)項(xiàng)目,重復(fù)走資源依賴型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的老路。如江源區(qū)正在籌劃利用其鐵礦資源開(kāi)發(fā)年產(chǎn)120萬(wàn)噸的鐵精粉生產(chǎn)項(xiàng)目,如果后續(xù)污染治理配套措施跟不上,無(wú)疑會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。另外,在民生項(xiàng)目方面因?yàn)槿狈Y金,缺乏保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)移民定向政策扶持,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)也造成了一定的影響。
民生問(wèn)題凸顯,新老政策交替期政策缺位。目前,我省資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展正處于新老政策交替的政策缺位期,國(guó)家對(duì)林、煤產(chǎn)業(yè)工人工資、社會(huì)保障補(bǔ)貼5年的時(shí)間已經(jīng)到期,老政策的紅利已經(jīng)消失,但新的扶持政策缺失,原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)衰竭,而新興的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成,經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型的陣痛凸顯期,尤其民生保障問(wèn)題突出。長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中積累的矛盾和問(wèn)題,難以在短時(shí)間內(nèi)得到根本轉(zhuǎn)變,迫切需要國(guó)家政策長(zhǎng)期、持續(xù)、統(tǒng)一、穩(wěn)定的綜合配套扶持。白山地區(qū)過(guò)去以煤、林、礦等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主,全市目前還有煤礦從業(yè)人員5萬(wàn)余人,涉林人口20余萬(wàn),渾江、江源兩區(qū)接近半數(shù)人口從事煤產(chǎn)業(yè)。隨著煤炭資源日益枯竭,50個(gè)9萬(wàn)噸煤礦關(guān)閉,國(guó)家從2015年起將全面禁止長(zhǎng)白山天然林砍伐,全市412戶以木材為原料的企業(yè)將遭受沖擊,林礦產(chǎn)業(yè)用工銳減,而新興產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口能力有限,這些人口的生計(jì)問(wèn)題將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的突出問(wèn)題。
通過(guò)對(duì)白山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中遇到問(wèn)題的深入分析,加快推進(jìn)我省資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)在以下幾方面加大力度。
加快轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。資源型地區(qū)在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)有兩種路徑選擇:一是對(duì)原有資源型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造,二是用全新產(chǎn)業(yè)替代原有資源型產(chǎn)業(yè)。前者不需要太多的學(xué)習(xí)成本、產(chǎn)業(yè)更新成本和沉淀成本,后者則需要把原來(lái)從事資源開(kāi)發(fā)的人員轉(zhuǎn)移到新興的產(chǎn)業(yè)上來(lái),需要以巨大的技術(shù)學(xué)習(xí)成本、產(chǎn)業(yè)更新成本以及原有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)沉淀成本為代價(jià)。無(wú)論是哪一種發(fā)展模式都需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念,走創(chuàng)新發(fā)展的道路。因此,要為地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部提供創(chuàng)造性地開(kāi)展工作的平臺(tái)和條件,鼓勵(lì)其在思路上創(chuàng)新,方式上創(chuàng)新,措施上也要?jiǎng)?chuàng)新。
統(tǒng)籌資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。我省資源型地區(qū)多分布于東南部山區(qū),資源秉賦趨同,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式也趨同,需要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮,將資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展作為獨(dú)立的部分納入全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略總體發(fā)展規(guī)劃,明確資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向和目標(biāo),改變單一按行政區(qū)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法,逐步形成按經(jīng)濟(jì)功能區(qū)進(jìn)行資源統(tǒng)籌布局和上下合理分工、左右協(xié)同管理的體制機(jī)制。無(wú)論在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育方面,還是在城鎮(zhèn)化建設(shè)上,都要制定差異化發(fā)展戰(zhàn)略,走集群起步、產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)、龍頭帶動(dòng)、科技牽引的新型發(fā)展模式,為資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展指明方向,避免盲目趨同化發(fā)展所造成的資源浪費(fèi)以及產(chǎn)業(yè)趨同所帶來(lái)的市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。
進(jìn)一步明確生態(tài)主體功能區(qū)定位。
相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)主體功能區(qū)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系,加大對(duì)主體功能區(qū)政策扶持的力度,明確其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。探索生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估方法和生態(tài)環(huán)境代價(jià)核算方法,建立起科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)重點(diǎn)生態(tài)主體功能區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展給予資金傾斜,出臺(tái)保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)移民定向扶持政策,幫助轉(zhuǎn)型困難地區(qū)順利度過(guò)難關(guān),探索一條將生態(tài)保護(hù)、資源利用和民生改善有機(jī)結(jié)合的發(fā)展路徑。
堅(jiān)持資源的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重原則。省、市相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮白山地區(qū)、通化地區(qū)以及延邊地區(qū)資源的綜合開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題,對(duì)長(zhǎng)白山旅游產(chǎn)業(yè)、人參產(chǎn)業(yè)、礦泉水產(chǎn)業(yè)等綠色生態(tài)型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展,以點(diǎn)帶面,增強(qiáng)龍頭企業(yè)對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用。做好招商引資項(xiàng)目選擇,非綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)一律禁止進(jìn)入,已經(jīng)引進(jìn)的產(chǎn)業(yè),要做到開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重,以保障資源的永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,堅(jiān)決杜絕走先污染后治理的老路,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體快速健康發(fā)展。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)的生態(tài)保護(hù)主體功能區(qū),不應(yīng)該再以考核地區(qū)生產(chǎn)總值為主,而應(yīng)該建立以生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,引導(dǎo)地方政府更多地把注意力放到生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展上。
加大人才引進(jìn)與培養(yǎng)力度。在人才的引進(jìn)上,要出臺(tái)優(yōu)惠政策,搭建吸引外埠人才發(fā)展的平臺(tái);引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)與高校及科研院所合作,利用高校及科研院所豐富的人才資源,加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的投入,探索生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、品牌影響力大的中高端產(chǎn)品,提升產(chǎn)品的附加值。在人才的培養(yǎng)上,利用高校資源建立定向人才培養(yǎng)基地,為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型地區(qū)培養(yǎng)高技能人才。