李黨建 付寧凱

江西省質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備處，江西 南昌，330029

關(guān)于江西省特種設(shè)備應(yīng)急救援管理建設(shè)的一些思考

李黨建 付寧凱

江西省質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備處，江西 南昌，330029

特種設(shè)備是現(xiàn)代社會人們生產(chǎn)、生活的重要設(shè)備和設(shè)施。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，特種設(shè)備對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用日益明顯。由于特種設(shè)備具有潛在危險性，一旦發(fā)生事故，輕則造成設(shè)備本體損壞，給企業(yè)造成直接的損失，重則危及生命、財產(chǎn)安全甚至?xí)捌髽I(yè)周邊范圍的人、財、物的安全，造成不良的社會影響和巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

當(dāng)事故或災(zāi)害不可能完全避免的時候，制定事故應(yīng)急措施，建立應(yīng)急救援體系，組織及時有效的應(yīng)急救援就成為抵御事故或控制災(zāi)害蔓延、降低危害后果的關(guān)鍵甚至是唯一手段。

1 我省特種設(shè)備近幾年安全狀況

到2013年底，我省在冊特種設(shè)備數(shù)量達(dá)154008臺。近幾年，特種設(shè)備安全狀況總體保持穩(wěn)中有降的態(tài)勢，萬臺設(shè)備事故起數(shù)有所下降。

近5年特種設(shè)備萬臺事故趨勢圖

近5年各類特種設(shè)備事故發(fā)生起數(shù)及所占比例

2009年共發(fā)生特種設(shè)備事故6起，其中較大事故3起；一般事故3起；共死亡4人，受傷10人，直接經(jīng)濟(jì)損失247.4萬元。特種設(shè)備事故萬臺起數(shù)0.4。

2010年共發(fā)生特種設(shè)備事故5起，其中較大事故3起，一般事故2起，共死亡6人，受傷3人，直接經(jīng)濟(jì)損失997.2萬元。特種設(shè)備事故萬臺起數(shù)0.47。

2011年共發(fā)生特種設(shè)備事故3起，其中較大事故1起，一般事故2起，共死亡2人，受傷3人，直接經(jīng)濟(jì)損失170.2萬元。特種設(shè)備事故萬臺起數(shù)0.25。

2012年共發(fā)生特種設(shè)備一般事故1起，傷1人、直接經(jīng)濟(jì)損失0.2萬元。特種設(shè)備事故萬臺起數(shù)0.07。

2013年共發(fā)生特種設(shè)備事故4起，其中較大事故3起，一般事故1起，共死亡3人，受傷4人，直接經(jīng)濟(jì)損失146.5萬元。特種設(shè)備事故萬臺起數(shù)0.25。

我省特種設(shè)備安全監(jiān)察十三五期間總體目標(biāo)：力爭特種設(shè)備事故率控制在0.3起/萬臺以下、死亡率控制在0.3人/萬臺以下。面對依然嚴(yán)峻的安全形勢，建立健全特種設(shè)備應(yīng)急救援體系，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會等力量的積極性，提高特種設(shè)備事故應(yīng)急救援的綜合能力，愈發(fā)顯得必要和迫切。

2 我國特種設(shè)備應(yīng)急救援體系管理現(xiàn)狀

2013年6月29日通過的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第五章不僅規(guī)定了特種設(shè)備事故調(diào)查處理的有關(guān)內(nèi)容，而且與國務(wù)院有關(guān)規(guī)定相比，更加強(qiáng)調(diào)了突發(fā)安全事件或發(fā)生事故后應(yīng)急救援的相關(guān)工作，并將“應(yīng)急救援”列入該章名稱，強(qiáng)調(diào)了該項工作的重要性。

國家質(zhì)檢總局在2007年制定了全國特種設(shè)備應(yīng)急救援體系建設(shè)規(guī)劃，組織籌建國家特種設(shè)備應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)中心，初步建立起特種設(shè)備應(yīng)急專家、應(yīng)急隊伍與器材信息庫，初步完成移動壓力容器事故仿真平臺，并組織編寫了特種設(shè)備事故預(yù)防應(yīng)急技術(shù)和事故調(diào)查技術(shù)叢書，制定了30余個《特種設(shè)備專項預(yù)案指南》。近些年，質(zhì)檢總局還在不斷加大投入，繼續(xù)完善應(yīng)急管理體系建設(shè)。

但是，我國特種設(shè)備應(yīng)急救援工作起步較晚，許多工作還在探索之中，各地區(qū)還存在著很大的差距和不相適應(yīng)的問題。當(dāng)前，我國特種設(shè)備應(yīng)急救援工作存在的問題有：

①沒有國家及地方特種設(shè)備事故應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，使特種設(shè)備事故現(xiàn)場應(yīng)急救援工作缺乏協(xié)調(diào)和指導(dǎo)；

②部分企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案過于簡單，可操作性差；

③特種設(shè)備事故現(xiàn)場應(yīng)急救援工作缺乏信息支持；

④缺少對特種設(shè)備事故應(yīng)急救援技術(shù)的科學(xué)研究；

⑤沒有建立特種設(shè)備事故應(yīng)急救援的通訊保障系統(tǒng)，通訊信息不暢；

⑥資金投入不足，絕大部分基層質(zhì)監(jiān)部門沒有專用的應(yīng)急救援交通工具，無法及時趕赴事故現(xiàn)場，沒有個人防護(hù)裝備和必備的檢測儀器，缺少培訓(xùn)演練資金等。

⑦基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)還不完善，人員素質(zhì)較低且缺乏培訓(xùn)。

3 特種設(shè)備應(yīng)急救援管理

在特種設(shè)備監(jiān)督管理體系中，特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門的工作重點主要涉及動態(tài)監(jiān)管體系、安全責(zé)任體系和應(yīng)急管理體系。這三個體系貫穿著對特種設(shè)備的事前預(yù)防，事中應(yīng)急，事后處理的整個過程，突出了為應(yīng)對特種設(shè)備突發(fā)事件而采取系統(tǒng)的預(yù)先防范措施，全過程進(jìn)行風(fēng)險管理；通過建立條塊結(jié)合、分級響應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，減少特種設(shè)備突發(fā)事件的發(fā)生以及采取有效的應(yīng)急處置措施，減少突發(fā)事件造成的損失，并通過對特種設(shè)備事故的調(diào)查處理，查找和分析突發(fā)事件的性質(zhì)、原因以及研究整改措施，進(jìn)行積極的系統(tǒng)反饋，進(jìn)而改進(jìn)系統(tǒng)的管理手段，提高特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的整體水平。這一過程體現(xiàn)了對特種設(shè)備事故“防為上，救次之，戒為下”的思想，也充分表明特種設(shè)備應(yīng)急管理是特種設(shè)備安全監(jiān)察工作體系重要組成部分。盡管事故的發(fā)生具有突發(fā)性和偶然性，但事故的應(yīng)急管理不只限于事故發(fā)生后的應(yīng)急救援行動。特種設(shè)備應(yīng)急管理是對事故的全過程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個過程，也體現(xiàn)了“預(yù)防為主，常備不懈”的應(yīng)急思想。

特種設(shè)備應(yīng)急管理是一個動態(tài)的過程，符合應(yīng)急管理的一般規(guī)律，通常分為：預(yù)測預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援、恢復(fù)與重建等幾個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有自己明確的目標(biāo)，而且每一階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，因而各個階段相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)筑了特種設(shè)備事故應(yīng)急管理工作的動態(tài)循環(huán)改進(jìn)過程。

特種設(shè)備應(yīng)急救援基礎(chǔ)工作主要在應(yīng)急準(zhǔn)備階段，是應(yīng)急管理中一個極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。其主要內(nèi)容包括：應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)的落實、預(yù)案的編制、應(yīng)急隊伍的建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備(施)、物資的準(zhǔn)備和維護(hù)、預(yù)案的演練、與外部應(yīng)急力量的銜接等，其目標(biāo)是保持事故應(yīng)急救援所需的應(yīng)急能力。

4 我省特種設(shè)備應(yīng)急救援管理建設(shè)情況

為了做好特種設(shè)備應(yīng)急救援工作，及時控制和消除突發(fā)性危害，最大限度地減少事故造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，我省已建立由省質(zhì)監(jiān)局局長任組長，分管副局長任副組長，特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門的人員為成員的省級特種設(shè)備事故應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一對全省特種設(shè)備事故應(yīng)急救援工作實行領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)。各設(shè)區(qū)市質(zhì)監(jiān)局也成立了相應(yīng)的特種設(shè)備事故應(yīng)急救援現(xiàn)場總指揮部，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)特種設(shè)備事故應(yīng)急救援工作的現(xiàn)場指揮。

現(xiàn)有的江西省特種設(shè)備事故應(yīng)急救援預(yù)案已基本形成了一個涵蓋綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案以及單項應(yīng)急預(yù)案為一體的應(yīng)急預(yù)案體系，包括《江西省特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案》、《特種設(shè)備應(yīng)急救援體系響應(yīng)程序》和特種設(shè)備使用單位的現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案以及重要時期、重要活動的單項應(yīng)急預(yù)案。其中《江西省特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案》已三次進(jìn)行了修訂更新。

2005年7月江西省質(zhì)監(jiān)局印發(fā)了《江西省特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案》（贛質(zhì)技監(jiān)特發(fā)〔2005〕78號）；

2008年8月修訂并印發(fā)新版《江西省特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案》（贛質(zhì)監(jiān)特發(fā)〔2008〕45號）；

2011年7月再次修訂并印發(fā)《江西省特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案》（贛質(zhì)監(jiān)特發(fā)〔2011〕34號）。

在完善特種設(shè)備事故應(yīng)急救援管理建設(shè)方面，我省積極承擔(dān)國家質(zhì)檢總局應(yīng)急預(yù)案和模塊的編制工作。先后參與 “氧氣充裝站事故應(yīng)急救援處置預(yù)案”、“摩天環(huán)車游樂設(shè)施應(yīng)急救援處置預(yù)案”和“摩天環(huán)車游樂設(shè)施應(yīng)急救援模塊”、“ 液氯充裝站事故應(yīng)急救援模塊”、“液化石油氣氣瓶充裝站事故應(yīng)急救援模塊”、“ 液化石油氣鐵路罐車演練模塊”等預(yù)案及模塊編制。

然而，就我省應(yīng)急救援建設(shè)而言，目前還存在許多的短板與缺陷。首先，在人員機(jī)制上，沒有相對獨立的特種設(shè)備應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)；其次，在信息管理上，沒有一套完善的應(yīng)急救援?dāng)?shù)據(jù)平臺，包括：

①全省涉及特種設(shè)備企業(yè)重大危險源數(shù)據(jù)、應(yīng)急救援隊伍的相關(guān)應(yīng)急救援資源信息，以及全省各類特種設(shè)備事故調(diào)查和應(yīng)急處置專家?guī)斓取?/p>

②在預(yù)案管理上，沒有形成備案制度，特種設(shè)備應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)對各級、各類特種設(shè)備應(yīng)急預(yù)案的實施條件、可操作性、與相關(guān)預(yù)案的銜接、執(zhí)行、維護(hù)及更新等情況不能有效進(jìn)行監(jiān)督檢查。

③在隊伍管理上，沒有系統(tǒng)的對全省特種設(shè)備應(yīng)急救援隊伍進(jìn)行摸底調(diào)查，使得不能有效地對各級、各類應(yīng)急救援隊伍的應(yīng)急救援能力進(jìn)行評估。

④在培訓(xùn)演練上，沒有組織定期開展應(yīng)急救援預(yù)案演練，各級特種設(shè)備應(yīng)急救援預(yù)案的科學(xué)性和適用性得不到有效驗證。特別是各類應(yīng)急預(yù)案的宣貫欠缺，對關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)不夠，致使多數(shù)人不知道在緊急情況下應(yīng)該采取什么措施，對應(yīng)急響應(yīng)設(shè)備的使用不了解，影響應(yīng)急處置效果。

上述短板缺陷的存在，表明我們在應(yīng)對特種設(shè)備應(yīng)急救援管理建設(shè)上，還有許多不足，尚需不斷改進(jìn)。

5 關(guān)于我省特種設(shè)備應(yīng)急救援管理建設(shè)的一些思考

應(yīng)急救援工作，既是一項摸索起步的工作，也是一項開創(chuàng)局面的工作，絕不能盲目追求高定位、高標(biāo)準(zhǔn)，必須結(jié)合當(dāng)?shù)刎斄μ貏e是應(yīng)急需要的實際，有重點、有步驟地推進(jìn)。

對于我省特種設(shè)備應(yīng)急救援管理建設(shè)，應(yīng)進(jìn)一步爭取政府的重視和支持，按照“統(tǒng)籌資源、合理布局”的原則，建立符合實際的應(yīng)急救援工作模式，制訂適合我省特種設(shè)備監(jiān)管發(fā)展需要的應(yīng)急反應(yīng)和事故調(diào)查處理體系建設(shè)規(guī)劃，而應(yīng)急救援管理基礎(chǔ)建設(shè)，立足點應(yīng)放在建立和完善支持應(yīng)急救援管理的信息化數(shù)據(jù)平臺，建成滿足特種設(shè)備應(yīng)急救援需要的專家、地理信息系統(tǒng)、特種設(shè)備基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、專項預(yù)案、應(yīng)急隊伍、搶險物資和裝備等信息資源庫。當(dāng)然，這項工作還需要在省政府的統(tǒng)籌下進(jìn)行。

那么，當(dāng)前我省特種設(shè)備應(yīng)急救援管理部門的工作方向應(yīng)該在哪兒呢？

特種設(shè)備應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)對潛在事故實施全過程的管理，即由應(yīng)急預(yù)防，應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等幾個階段組成，特種設(shè)備應(yīng)急管理工作貫穿于各個過程，充分體現(xiàn)了“預(yù)防為主、常備不懈”的應(yīng)急理念；也明確了應(yīng)急預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備在整個應(yīng)急管理過程中的重要性。

應(yīng)急預(yù)防包括：1、事故的預(yù)防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)手段，盡可能地防止事故的發(fā)生。2、假定在事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取的預(yù)防措施，達(dá)到降低或減緩事故的影響或后果的嚴(yán)重程度。這個過程主要體現(xiàn)在日常的安全監(jiān)管和企業(yè)自身安全管理中。

應(yīng)急準(zhǔn)備作為應(yīng)急管理最關(guān)鍵的過程，也是我們應(yīng)急救援管理工作的重點。其主要措施包括：利用現(xiàn)代通訊信息技術(shù)建立重大危險源、應(yīng)急隊伍、搶險物資和裝備等信息系統(tǒng)；組織制定應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)情況變化隨時對預(yù)案加以修改完善；按照預(yù)先制訂的應(yīng)急預(yù)案組織模擬演習(xí)和人員培訓(xùn)；建立突發(fā)公共事件相應(yīng)級別和預(yù)警等級；與各個政府部門、社會救援組織和企業(yè)簽訂應(yīng)急互助協(xié)議等。不難看出，當(dāng)前應(yīng)急救援工作的重點應(yīng)該放在應(yīng)急救援預(yù)案和應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)和管理上。這兩項工作相互關(guān)聯(lián)、相互交叉，可以同步開展。具體工作思路如下：

(一)加強(qiáng)特種設(shè)備專項預(yù)案建設(shè)，有效地組織演練；通過預(yù)案演練完善預(yù)案并在相關(guān)特種設(shè)備單位使用推廣

國家質(zhì)檢總局在2009年組織制定并發(fā)布了30余個特種設(shè)備專項應(yīng)急救援預(yù)案指南，并且從2011年，開始組織各省特種設(shè)備應(yīng)急救援管理部門編制新的應(yīng)急專項預(yù)案和演練模塊，用于更新和補(bǔ)充應(yīng)急預(yù)案和模塊數(shù)據(jù)庫；目的就在于指導(dǎo)特種設(shè)備相關(guān)企業(yè)制定或完善預(yù)案，提高應(yīng)急管理能力。

事故應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急系統(tǒng)中起著關(guān)鍵作用，它明確了在突發(fā)事故發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰負(fù)責(zé)做什么、何時做，以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備等。它是針對可能發(fā)生的重大事故及其影響和后果的嚴(yán)重程度，為應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)的各個方面所預(yù)先做出的詳細(xì)安排，是開展及時、有序和有效事故應(yīng)急救援工作的行動指南。

在特種設(shè)備各項日常檢查和專項檢查中，我們不止一次發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)應(yīng)急預(yù)案要么沒有，要么陳舊。有些預(yù)案存在憑空捏造或是網(wǎng)上抄襲的嫌疑，缺少實用性和可操作性。因此，利用預(yù)案和模塊指南指導(dǎo)企業(yè)建立和改善應(yīng)急管理能力非常必要。

我省近幾年一直參與總局特種設(shè)備專項應(yīng)急預(yù)案和演練模塊的編制工作，這項工作給予我們很大的啟發(fā)。在預(yù)案編制工作中，我們特意邀請了全省該類設(shè)備的生產(chǎn)企業(yè)、使用單位參與座談，同時，還聯(lián)系外省同類企業(yè)橫向交流；對預(yù)案和模塊提出意見。通過熱烈的討論和交流，使企業(yè)負(fù)責(zé)人在不知不覺中提高了管理此類應(yīng)急預(yù)案的綜合能力。在演練模塊編制工作中，我們積極組織該類企業(yè)進(jìn)行演練，驗證和改善預(yù)案的可行性和實效性。使企業(yè)負(fù)責(zé)人和工作人員熟悉此類特種設(shè)備應(yīng)急救援流程，提高心理承受能力，避免事故發(fā)生后的茫然無措或無效行為。下一步我們將繼續(xù)組織編寫各類別的特種設(shè)備應(yīng)急預(yù)案及演練模塊，豐富應(yīng)急預(yù)案及演練模塊數(shù)據(jù)庫。對于已經(jīng)定稿的應(yīng)急預(yù)案指南，將大力推廣到各相關(guān)企業(yè)進(jìn)行。

(二)加大應(yīng)急救援隊伍能力考核，分類分級建設(shè)應(yīng)急救援隊伍

特種設(shè)備應(yīng)急救援隊伍建設(shè)本著依托現(xiàn)有、資源共享原則，以企業(yè)、社會和各級政府現(xiàn)有的應(yīng)急資源為基礎(chǔ)，對各類專業(yè)應(yīng)急救援隊伍、培訓(xùn)演練、裝備和物質(zhì)儲備等系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充完善，建立有效機(jī)制實現(xiàn)資源共享，避免資源浪費和重復(fù)建設(shè)。

我省屬工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。在進(jìn)行應(yīng)急救援隊伍建設(shè)時，首先應(yīng)該對轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急力量需求進(jìn)行摸底，根據(jù)實際情況對應(yīng)急救援力量和資源進(jìn)行整合補(bǔ)充；其次采取分類分級建設(shè)，既避免盲目建設(shè)帶來的不利，又能保證本地區(qū)應(yīng)急救援力量的需求。

《江西省特種設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案》已經(jīng)開始了第四次修訂，在對各類別特種設(shè)備應(yīng)急救援隊伍進(jìn)行調(diào)整時，發(fā)現(xiàn)存在不少問題；其中一些應(yīng)急救援隊伍已經(jīng)不具備救援能力，甚至有些救援隊伍好幾年都沒參加任何救援演練。對此，我們重新選取了相關(guān)的特種設(shè)備企業(yè)樣本，著重對其應(yīng)急預(yù)案與救援演練進(jìn)行評估考核，把符合要求的應(yīng)急救援隊伍納入應(yīng)急體系。并將其作為范本，由各設(shè)區(qū)市監(jiān)管部門參照，組建轄區(qū)內(nèi)特種設(shè)備應(yīng)急救援隊伍。實踐證明，這種做法對于日常監(jiān)管也有一定效果。

特種設(shè)備安全要常抓不懈，特種設(shè)備應(yīng)急救援管理也是如此。面對的情況越復(fù)雜，就越需要勇于創(chuàng)新的勇氣。監(jiān)管工作應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，將日常監(jiān)督抽查重心轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防的應(yīng)急管理基礎(chǔ)工作中；強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任的同時，加強(qiáng)對企業(yè)的應(yīng)急管理培訓(xùn)工作，把應(yīng)急救援能力作為對企業(yè)監(jiān)管的一項重要考核指標(biāo)。只有樹立牢固的安全意識，安全工作才能得到普遍的重視，才能使安全生產(chǎn)變成每個公民的自覺行動，從而為應(yīng)急救援管理營造良好的社會氛圍。