趙棟強(qiáng)

摘要：文章在介紹國(guó)內(nèi)較為成功的“飛地工業(yè)園”實(shí)踐的基礎(chǔ)上，分析了貴州省工業(yè)園區(qū)建設(shè)過(guò)程中存在問(wèn)題，并且認(rèn)為貴州省應(yīng)該通過(guò)大力發(fā)展“飛地工業(yè)園”這一工業(yè)園區(qū)建設(shè)模式來(lái)解決這些問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：飛地經(jīng)濟(jì)；飛地工業(yè)園

“飛地工業(yè)園”是“飛地經(jīng)濟(jì)”的一種表現(xiàn)形式，是發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的一種主要載體。“飛地”一詞來(lái)源于地理學(xué)和國(guó)際法，它一般是指一國(guó)位于其他國(guó)家國(guó)境之內(nèi)而與本國(guó)不相毗鄰的領(lǐng)土，或同一國(guó)家內(nèi)的位于某一行政區(qū)域包圍之中而被另一行政區(qū)域管轄的土地[1]。把“飛地”應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，稱(chēng)為“飛地經(jīng)濟(jì)”，其中輸出經(jīng)濟(jì)的地區(qū)稱(chēng)飛出地，輸入經(jīng)濟(jì)的地區(qū)稱(chēng)飛入地[2]。具體來(lái)說(shuō)，飛地經(jīng)濟(jì)是指位于不同行政管理區(qū)域的地區(qū)之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，“飛出地”在“飛入地”建立經(jīng)濟(jì)園區(qū)并資助管理，合作雙方建立合理的利益分配機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)合作雙方的互利共贏(yíng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[3]。

一、中國(guó)“飛地工業(yè)園”的產(chǎn)生和發(fā)展

“飛地工業(yè)園”則是“飛地經(jīng)濟(jì)”的參與方合作建立的工業(yè)園區(qū)，它是那些受到土地、人力等資源束縛的地區(qū)為拓寬發(fā)展道路、解決各類(lèi)資源束縛而到資源相對(duì)富余的地區(qū)建立起來(lái)的工業(yè)園區(qū)。有人認(rèn)為中國(guó)最早出現(xiàn)的“飛地經(jīng)濟(jì)”和“飛地工業(yè)園”是改革開(kāi)放后在各個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)生的外商獨(dú)資企業(yè)，但是這些獨(dú)資企業(yè)的投資主體只是建立了單個(gè)企業(yè)，并沒(méi)有參與園區(qū)的管理和運(yùn)營(yíng)，因此并不能把它們看成是“飛地經(jīng)濟(jì)”或“飛地工業(yè)園”。中國(guó)出現(xiàn)的正式的“飛地工業(yè)園”應(yīng)該是1994年由中國(guó)和新加坡合作建設(shè)的蘇州工業(yè)園，這是兩國(guó)政府出面進(jìn)行合作建設(shè)的。蘇州工業(yè)園從成立以來(lái)取得了巨大的成功，它以不到蘇州市4%的土地、人口和5%的工業(yè)用電量，創(chuàng)造了全市14%的地方一般預(yù)算收入、16%的工業(yè)總產(chǎn)值、17%的固定資產(chǎn)投資、30%的注冊(cè)外資、28%的實(shí)際利用外資、31%的進(jìn)出口總額[4]；不僅如此，在取得巨大成功的基礎(chǔ)上，蘇州工業(yè)園開(kāi)始了對(duì)外的拓展之路，采用各種不同方式與外地合作共建“飛地工業(yè)園”，如蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)，蘇州南通科技產(chǎn)業(yè)園，蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，拉薩經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，新疆霍爾果斯特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)-相城區(qū)合作經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。

在飛地工業(yè)園模式中，“永泰模式”可能對(duì)貴州工業(yè)發(fā)展更具借鑒意義?！坝捞┠Ｊ健敝傅氖歉＝ㄊ「Ｖ菔杏捞┛h的“飛地工業(yè)園”發(fā)展模式。2001年8月，福州市委、市政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)在永泰縣調(diào)研時(shí)認(rèn)為：永泰縣作為典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)貧困縣不發(fā)展工業(yè)就沒(méi)有出路，而工業(yè)不集中就沒(méi)有效益，因而提出了讓永泰縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中到城關(guān)共建工業(yè)集中區(qū)的思路，由此建立永泰縣馬洋工業(yè)集中區(qū)，它不僅探尋了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思路，克服了行政分割造成工業(yè)布局分散、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，更是探尋了一種平衡各行政區(qū)域間利益的方法[5]。不僅如此，同年10月，福州市委、市政府再次決定以金山工業(yè)集中區(qū)為基地，拓展和深化“飛地工業(yè)園”模式，福州市管轄的鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)、倉(cāng)山區(qū)和市本級(jí)在金山工業(yè)集中區(qū)桔園洲片，各自建立飛地工業(yè)園，自行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房、生活配套區(qū)，并各自承擔(dān)相應(yīng)的招商引資任務(wù)。

從國(guó)內(nèi)“飛地工業(yè)園”的發(fā)展可以看到，“飛地工業(yè)園”的建立和發(fā)展能夠解決如下問(wèn)題：一是可以打破為追求政績(jī)而導(dǎo)致的各地在招商引資上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地進(jìn)行真正合作實(shí)現(xiàn)雙贏(yíng)；二是可以解決那些由于交通不便、缺乏工業(yè)基礎(chǔ)、缺少土地等資源的地區(qū)發(fā)展工業(yè)的難題，這些地區(qū)可以通過(guò)在異地建立“飛地工業(yè)園”，使交通問(wèn)題以及資本、技術(shù)、人才、市場(chǎng)等生產(chǎn)要素短缺的問(wèn)題得到緩解或徹底解決；三是可以解決工業(yè)集而不聚的問(wèn)題，工業(yè)園區(qū)的建立是為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條的延長(zhǎng)，取得最大經(jīng)濟(jì)效益。四是可以解決工業(yè)發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境污染問(wèn)題，各地通過(guò)“飛地工業(yè)園”集中辦工業(yè)園區(qū)，可以集中治理污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。五是開(kāi)拓了扶貧的新模式，飛地經(jīng)濟(jì)從資金扶貧、技術(shù)扶貧走向全面扶貧，有利于縮短發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的差距。

二、貴州工業(yè)園區(qū)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

2010年10月26日，貴州省召開(kāi)了歷史上第一次工業(yè)發(fā)展大會(huì)，果斷作出了“工業(yè)強(qiáng)省”這一振奮人心的戰(zhàn)略抉擇，貴州由此拉開(kāi)了大力建設(shè)工業(yè)園的序幕，經(jīng)過(guò)近5年的努力，取得了豐碩的成果：現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)111個(gè)，2014年全省工業(yè)園區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值6928億元，占全省工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到61.9%；2014年園區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值2271.33億元，占全省工業(yè)增加值的比重為72.32%。

盡管貴州工業(yè)園區(qū)發(fā)展取得了較大的成就，但存在的問(wèn)題也不少，其中以下問(wèn)題較為普遍：園區(qū)建設(shè)主體債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、招商過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)、污水處理廠(chǎng)營(yíng)運(yùn)問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)配套程度較低產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)短。貴州屬于西部欠發(fā)達(dá)省份，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，縣級(jí)政府財(cái)政收入的來(lái)源較少、財(cái)力不足，因此縣級(jí)政府在工業(yè)園建設(shè)上基本靠舉債，而為了能較快改變工業(yè)發(fā)展薄弱的局面，能夠在招商引資中具備較好的基礎(chǔ)條件，工業(yè)園區(qū)的建設(shè)幾乎按照高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行，全省111個(gè)園區(qū)中，103個(gè)園區(qū)的核心區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“七通一平”，并且通過(guò)大力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房出租來(lái)降低企業(yè)的入駐成本，這些都不可避免了加重了縣級(jí)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)；如果招商引資比較順利，而且落地項(xiàng)目和企業(yè)能夠順利生產(chǎn)，那么這些債務(wù)應(yīng)該不會(huì)成為太大的問(wèn)題，但假如招商引資或引進(jìn)的項(xiàng)目、企業(yè)經(jīng)營(yíng)上出現(xiàn)問(wèn)題，這些債務(wù)就有可能對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展帶來(lái)較大的不利影響。

也正是由于各地均是通過(guò)舉債建立了自己的工業(yè)園區(qū)，那么不管是出于加快本地發(fā)展的目的，還是償還債務(wù)的目的，各地均加大招商引資的力度，貴州地處西部，資金、項(xiàng)目來(lái)源有限，這樣各個(gè)工業(yè)園區(qū)在招商引資中就不可避免產(chǎn)生了直接的競(jìng)爭(zhēng)，各地紛紛通過(guò)提供各類(lèi)優(yōu)惠條件來(lái)吸引項(xiàng)目和資金的落地，這些優(yōu)惠條件已經(jīng)從一般常見(jiàn)的稅收優(yōu)惠發(fā)展到工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房的租金優(yōu)惠，最長(zhǎng)免6年的標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房租金優(yōu)惠。這中間還出現(xiàn)了有些企業(yè)在落地后由于市場(chǎng)發(fā)生巨變，企業(yè)根本沒(méi)有生產(chǎn)但卻占著園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房。

貴州由于處于長(zhǎng)江、珠江中上游水土保護(hù)帶，承擔(dān)了較重的水土保護(hù)責(zé)任，再加上省委、省政府也清楚地認(rèn)識(shí)到貴州要發(fā)展就不能走傳統(tǒng)工業(yè)化道路，要竭力避免邊發(fā)展邊污染的情況，因而在工業(yè)園區(qū)發(fā)展中特別重視配套的污染處理設(shè)施的建設(shè)，要求各個(gè)工業(yè)園區(qū)必須配套建設(shè)污水處理廠(chǎng)。這一點(diǎn)對(duì)于項(xiàng)目、資金引進(jìn)和落地較好的園區(qū)不會(huì)造成什么影響，但對(duì)項(xiàng)目、資金引進(jìn)和落地不太順利的園區(qū)又造成了較大負(fù)擔(dān)，即使不考慮建設(shè)污水處理廠(chǎng)的債務(wù)償還問(wèn)題，就是污水處理廠(chǎng)日常的運(yùn)營(yíng)虧損問(wèn)題，這些園區(qū)都難以解決，由于園區(qū)企業(yè)少，污水量達(dá)不到污水處理廠(chǎng)最小的保本點(diǎn)，如果進(jìn)行污水處理，污水處理廠(chǎng)虧損，這個(gè)虧損由誰(shuí)承擔(dān)，如果不進(jìn)行污水處理，就只能直接排放，污水處理廠(chǎng)又成為擺設(shè)。

建立工業(yè)園區(qū)的目的之一就是要實(shí)現(xiàn)集聚發(fā)展，避免到處布點(diǎn)、四面開(kāi)花，因此很多園區(qū)在建立之初就明確了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確了招商引資的重點(diǎn)，但是在負(fù)債和各種壓力下，實(shí)際上貫徹的是“揀到籃里才是菜”原則，產(chǎn)業(yè)集聚變成了空話(huà)，這實(shí)際上又制約了園區(qū)和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)集聚發(fā)展的目的。

三、啟示與措施

以上提出的貴州工業(yè)園區(qū)發(fā)展中存在的問(wèn)題完全可以通過(guò)發(fā)展“飛地工業(yè)園”得到較好的解決，各縣不用建立獨(dú)立的工業(yè)園區(qū)，通過(guò)合作在市級(jí)行政區(qū)或交通便利、各類(lèi)資源較為豐富地點(diǎn)建立工業(yè)園區(qū)，共建、共享工業(yè)園區(qū)基本設(shè)施，有助于降低各個(gè)縣級(jí)政府資金投入、減少債務(wù)負(fù)擔(dān)。另外在“飛入地”和“飛出地”確定了稅收、產(chǎn)值的分配比例，可以避免在招商引資中的惡性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)；不僅如此，大家集中力量發(fā)展工業(yè)園區(qū)，有助于在短時(shí)間內(nèi)完成招商引資任務(wù)，能夠使園區(qū)污水處理廠(chǎng)實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營(yíng)；同樣負(fù)債和各種壓力的減少，也使園區(qū)在招商引資中對(duì)項(xiàng)目有了更多的選擇，有助于產(chǎn)業(yè)集聚的實(shí)現(xiàn)。

建設(shè)“飛地工業(yè)園”最大難題應(yīng)該是產(chǎn)值和稅收的分配，這一點(diǎn)依靠縣級(jí)之間的協(xié)商以及市級(jí)政府是無(wú)法解決的，必須是省級(jí)政府才有可能解決，因而貴州省政府應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范“飛地工業(yè)園”的利益分配。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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