王少輝　王雅男

摘要：自改革開放以來，烏蘭察布市的經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展，但與此同時，人口老齡化的趨勢也在加劇，尤其在農(nóng)村牧區(qū)，這一問題更為嚴峻，城鎮(zhèn)化步伐的加快，使得外出務工人員的數(shù)量也在增加，烏蘭察布市農(nóng)村牧區(qū)的留守老人、空巢老人越來越多，加上實行計劃生育政策以來，家庭結構的規(guī)模也在縮小，所以農(nóng)牧民的養(yǎng)老問題成了一個值得我們關注的問題。本文是在許多前人研究的基礎上，運用文獻資料搜集、定性研究等方法，對烏蘭察布市農(nóng)牧民的社會養(yǎng)老現(xiàn)狀進行了研究。

關鍵詞：農(nóng)牧民；養(yǎng)老；養(yǎng)老保障制度

一、烏蘭察布市的現(xiàn)狀

烏蘭察布市是位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部的一個傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)大市，截止到2013年，烏蘭察布轄1區(qū)（集寧區(qū)）、1市（豐鎮(zhèn)市）、4旗、5縣，共11個旗縣市區(qū)。其中，察右前旗、商都縣、察右中旗、化德縣、察右后旗、興和縣、四子王旗和卓資縣是中央、國家機關和有關單位定點結對扶貧的國家級貧困縣。

截止2012年末，烏蘭察布市60周歲以上老年人占總人口的16.5%，高達47.3萬人，比全國平均水平高出近3個百分點。其中城鎮(zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)老年人分別為13.6萬和33.7萬，養(yǎng)老壓力較大。截至“十一五”期末，0—14歲人口比重從第五次人口普查的20.19%下降到13.39%，共28.70萬人。全市15—64歲中年人人口比重為76.01%，共162.93萬人。全市撫養(yǎng)擔較重達31.57%，其中少兒撫養(yǎng)比為17.62%，而老年撫養(yǎng)比高達13.95%。

在人口增長的同時，烏蘭察布市的經(jīng)濟也在進一步的發(fā)展，根據(jù)年報統(tǒng)計，2013年烏蘭察布市地方財政總收入增長幅度為15.2%達761713萬元，同比增加100281萬元。其中城鎮(zhèn)居民人均純收入達20536元，相比2012高出1927元，增幅10.4%；而農(nóng)牧民人均純收入雖然較2012年增加了802元，仍然僅為6655元，比全國農(nóng)民人均純收入（8896）低2241元。

根據(jù)上述情況可知，烏蘭察布市所轄的旗縣中，有8個國家級的貧困縣，再加上現(xiàn)有的農(nóng)牧民老年人口數(shù)量龐大，可清晰看到烏蘭察布市農(nóng)牧民的養(yǎng)老形勢較嚴峻。

二、烏蘭察布市農(nóng)牧民養(yǎng)老的現(xiàn)狀

目前，烏蘭察布市農(nóng)牧民是家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式。但是近年來，隨著大量的青壯年外出務工，空巢老人數(shù)量增多，以及子女贍養(yǎng)父母意識的淡薄，家庭養(yǎng)老的功能正在弱化。從2012年開始，烏蘭察布市開始采用農(nóng)村敬老院與互助幸福院相結合的方式來解決農(nóng)牧民的養(yǎng)老問題。現(xiàn)有的農(nóng)村牧區(qū)的敬老院，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的，由政府出資興辦，專門接受“三無”老人和“五保”老人。此外，烏蘭察布市還有一些由個人、單位、集體和企業(yè)等民辦的養(yǎng)老院，烏蘭察布市現(xiàn)有105所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，總床位可達到16760張。但是，對于公辦的養(yǎng)老院，數(shù)量上存在明顯的不足，養(yǎng)老床位也非常有限，而且只接收孤寡老人和五保老人，使得它的供養(yǎng)率低，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政能力有限，導致公辦的養(yǎng)老院的經(jīng)費問題很難落實。

其中，烏蘭察布市政府為了有效解決農(nóng)村牧區(qū)空巢、留守老人等養(yǎng)老問題，開辟了一種新的養(yǎng)老模式—互助幸福院。它結合了烏蘭察布市的具體實際，探索出一條在貧困地區(qū)破解農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老難題的成功路徑，它的基本模式是“集中居住，分戶生活，統(tǒng)一管理，互幫互助”，堅持自愿、自治和互助等原則，重點解決五保、低保、空巢和留守老人等的養(yǎng)老問題。

截至2013年底，烏蘭察布市總計投入約20億元的建設資金，共建成互助幸福院431處。解決了40636戶共8萬多人的養(yǎng)老問題。但是，對于烏蘭察布市農(nóng)村牧區(qū)老年人口龐大的數(shù)量，單靠互助幸福院并不能解決所有人的養(yǎng)老問題，而且在這多數(shù)人中還有很多無自理能力的老人，養(yǎng)老院和互助幸福院都不能對老年人的日常生活加以照料，所以我們還要關注這部分人的養(yǎng)老問題。

三、農(nóng)牧民養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀

為了應對人口老齡化加劇的趨勢，國家在不斷完善與居民養(yǎng)老相關的社會保障制度。在烏蘭察布市的農(nóng)村牧區(qū)，政府為農(nóng)牧民建立了包括五保供養(yǎng)制度、新型社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)牧民最低生活保障制度在內(nèi)的養(yǎng)老保障制度。

烏蘭察布市于2006年開始實施農(nóng)村牧區(qū)五保供養(yǎng)制度，它既是一種農(nóng)村牧區(qū)社會救助形式，同時又是農(nóng)村集體福利事業(yè)重要的一部分。它主要為農(nóng)村牧區(qū)的“三無”老人提供“吃、穿、住、醫(yī)、葬”等服務內(nèi)容。其供養(yǎng)形式包括集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)，前者主要是把五保老人集中在敬老院供養(yǎng)，而后者則由鄰里親戚及村委會或敬老院等機構提供日常生活照料。據(jù)統(tǒng)計，2013年烏蘭察布市五保供養(yǎng)對象為25392人，其中，集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的標準分別為人年6849元、2491元每人，相比2012年分別提高了2000元和315元。

但是，五保供養(yǎng)制度在不斷發(fā)展的過程中，也存在很多問題。如分散供養(yǎng)的對象存在生活護理等困難，并且沒有建立有效的管理幫扶機制，集中供養(yǎng)五保老人的養(yǎng)老院還存在一些問題，如公辦養(yǎng)老院數(shù)量少，供養(yǎng)能力有限，而民辦的養(yǎng)老院存在經(jīng)營困難等問題。

烏蘭察布市農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障工作于2006年年初開始全面啟動。可申請入保的條件是：共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴是页钟挟數(shù)爻Ｗ艨诘某青l(xiāng)居民，同時家庭財產(chǎn)狀況要符合當?shù)厝嗣裾?guī)定條件。到目前為止，烏蘭察布市城市和農(nóng)牧區(qū)低保金每月分別為343.2元和277元，分別比2012年提高36.8元和55元。

然而烏蘭察布市在開展低保工作的過程中遇到了很多難題，其中包括貧困面大，低保對象在界定方法和程序上都有一定的難度，低保資金的管理和落實也存在各種各樣的問題。

在2009年9月份，我國頒布了《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)[2009]32號）。烏蘭察布市的農(nóng)村牧區(qū)新型社會養(yǎng)老保險也是此時在中央的號召下開始的，第一批試點的旗縣包括察右后旗和卓資縣。隨后，新型社會養(yǎng)老保險工作開始在烏蘭察布市全面推廣，各個旗縣市區(qū)都在不斷加大工作力度。

據(jù)統(tǒng)計，2013年底，烏蘭察布市城鄉(xiāng)居民參加養(yǎng)老保險的人數(shù)為1186009人，新農(nóng)保的人數(shù)為1078884人，符合待遇條件60周歲以上的有326652人，當前，烏蘭察布市新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險的參保范圍是16周歲以上（在校學生和已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民除外）的農(nóng)村牧區(qū)居民，都可以在戶籍所在地參保。通過個人繳費和政府補貼相結合的方式來籌集資金，其中個人年繳費標準分為100-500元五個檔次。養(yǎng)老金的待遇由兩部分組成，包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶，基礎養(yǎng)老金為每人每月55元的最低標準，對年滿70歲的老人每月65元，年滿80歲的老人每月75元。

但是，各個旗縣的財政能力很有限，來自于上級政府的補貼及撥款的數(shù)額有限。以及很多農(nóng)牧民對新農(nóng)保政策缺乏了解，使得很大一部分人不能很好的享有新農(nóng)保所帶來的福利。此外，許多老年人在真正領取養(yǎng)老金后，發(fā)現(xiàn)這些養(yǎng)老金并不能滿足她們最基本的生活需要。而這些原因主要是由于貧困老人數(shù)量龐大，收入水平低等因素迫使他們選擇了最低的繳費檔次。

烏蘭察布市針對老年人處于各種疾病的高發(fā)期，看病就醫(yī)頻率較高這一實際情況，于2004年開始就新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度展開試點工作，于2014年進行了包含擴大了重大疾病的報銷范圍在內(nèi)新農(nóng)合政策調(diào)整。該政策在一定程度上起到了減輕農(nóng)牧民對看病難看病貴的擔憂。

由上述可知，近年來，隨著烏蘭察布市農(nóng)牧民養(yǎng)老問題的加劇，各級政府的民生意識也在不斷的增強。烏蘭察布市在推進民生工作方面，取得了很大的成果，一方面在積極建設互助幸福院，另一方面也在加大敬老院的建設力度，并不斷完善和農(nóng)牧民養(yǎng)老相關的各類社會保障制度。但是和許多發(fā)達地區(qū)的所取得的一系列成就相比，烏蘭察布市農(nóng)牧民的養(yǎng)老保障仍然存在大量問題。（作者單位：山西財經(jīng)大學）

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