王 波，鹿愛莉，李仲學(xué)，趙怡晴，李翠平，張 玲

(1.金屬礦山高效開采與安全教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京科技大學(xué)，北京 100083;2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

綠色礦業(yè)

礦山閉坑機(jī)制認(rèn)識(shí)與思考

王 波1，鹿愛莉2，李仲學(xué)1，趙怡晴1，李翠平1，張 玲1

(1.金屬礦山高效開采與安全教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京科技大學(xué)，北京 100083;2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

作為促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展和礦山企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行的國外最佳實(shí)踐，礦山閉坑生命周期規(guī)劃和有效實(shí)施機(jī)制對(duì)于優(yōu)化礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益至關(guān)重要，取得了國際礦業(yè)界廣泛共識(shí)并受到國際社會(huì)高度關(guān)注。面向我國新時(shí)期“五位一體”建設(shè)布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，國內(nèi)礦業(yè)界需要進(jìn)一步解放思想、積極采用礦產(chǎn)資源開發(fā)先進(jìn)理念。為此，本文系統(tǒng)深入地分析了國外礦山閉坑機(jī)制的最佳實(shí)踐與做法，包括國際組織動(dòng)態(tài)、部分國家的法律及規(guī)制以及產(chǎn)業(yè)組織的最佳實(shí)踐，找出了閉坑機(jī)制及其運(yùn)行的關(guān)鍵要素，包括閉坑規(guī)劃及計(jì)劃、利益相關(guān)方參與、財(cái)經(jīng)保障、閉坑方法及標(biāo)準(zhǔn)、采后監(jiān)測(cè)維護(hù)、礦地責(zé)任交接等，并針對(duì)我國礦山閉坑相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃缺乏、社會(huì)成本考慮不足、利益方參與不善等問題，給出了關(guān)于閉坑復(fù)雜性及迫切性、社區(qū)及利益相關(guān)方權(quán)益關(guān)注、政府規(guī)制及指導(dǎo)監(jiān)督、礦山閉坑與項(xiàng)目生命周期關(guān)系等方面的思考，以期有助于改善我國閉坑管理機(jī)制，促進(jìn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用與企業(yè)社會(huì)責(zé)任水平的提升。

礦山閉坑；生命周期；利益相關(guān)方；財(cái)經(jīng)保障

進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展共識(shí)的形成及目標(biāo)的推進(jìn)，礦山閉坑管理正在成為國際礦產(chǎn)資源開發(fā)、土地資源利用、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、社區(qū)包容發(fā)展等問題交織與社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。全球角度看，礦區(qū)開采導(dǎo)致的地質(zhì)擾動(dòng)及災(zāi)害、地形地貌、自然景觀、生態(tài)環(huán)境、土質(zhì)水系、人居安全健康等方面的負(fù)面效應(yīng)，已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)及工業(yè)發(fā)達(dá)國家、地區(qū)受到高度重視，并引發(fā)了礦山閉坑管理理念、機(jī)制、規(guī)范與實(shí)踐的創(chuàng)新。

1 國外礦山閉坑機(jī)制

1.1 國際組織動(dòng)態(tài)

礦山閉坑作為全球可持續(xù)發(fā)展及企業(yè)社會(huì)責(zé)任領(lǐng)域的一個(gè)重要問題，在國際上受到了廣泛關(guān)注與重視，吸引一些國際組織展開了相關(guān)的能力建設(shè)活動(dòng)。

譬如，2000年，世界銀行和日本金屬礦產(chǎn)廳舉辦了專門研討會(huì)，并出版了成果報(bào)告《閉坑與可持續(xù)發(fā)展》[1]，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)角度指出，有計(jì)劃且合理的閉坑能夠有效緩解閉坑給居民和經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。2002年，世界銀行與國際金融公司發(fā)布了“采礦與發(fā)展”系列報(bào)告之一——《停產(chǎn)并未結(jié)束：全球閉坑綜述》[2]，簡明扼要地概述了礦山閉坑的復(fù)雜性與長期性、主動(dòng)管理的必要性、全球閉坑數(shù)量逐漸增多的迫切性、成本負(fù)擔(dān)、法律與財(cái)政框架、閉坑規(guī)劃、發(fā)展中國家展望與責(zé)任等問題。同年，國際環(huán)境與發(fā)展研究所和世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(huì)聯(lián)合聯(lián)合發(fā)布了專題研究報(bào)告《礦山閉坑政策研究》[3]，系統(tǒng)地調(diào)研了全球典型國家在閉坑方面的法律及制度框架，涉及到景觀、水質(zhì)、生態(tài)資源、土地利用、健康與福利、社會(huì)與人為變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交接準(zhǔn)則等問題，重點(diǎn)論述了閉坑財(cái)經(jīng)保障體系、政府能力和公眾參與等內(nèi)容。2005年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、歐洲安全與合作組織和北大西洋公約組織合作發(fā)起了“環(huán)境安全”項(xiàng)目，研究發(fā)表了《采礦閉坑——可持續(xù)采礦與閉坑的政策、實(shí)踐及指南》[4]。2006年，歐盟頒布了《礦山廢棄物處置法令》[5]，要求提前對(duì)采礦后廢棄物的處置制訂閉坑計(jì)劃，并相繼發(fā)布了一些指南，旨在指導(dǎo)成員國廢棄礦山制訂適宜的閉坑復(fù)墾計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)閉坑行為不僅考慮經(jīng)濟(jì)因素，更而重視閉坑不力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

2006年起，“國際礦山閉坑大會(huì)”系列每年如期舉行，吸引了全球諸多國家政府、企業(yè)和公民社會(huì)等代表參加。2013年的第8次會(huì)議，有來自26個(gè)國家的180名代表，討論了社區(qū)和社會(huì)關(guān)切、閉坑立法、生態(tài)修復(fù)及后續(xù)護(hù)理、閉坑計(jì)劃、閉坑工作面臨的挑戰(zhàn)和新思路等議題。2014年的第9次會(huì)議，預(yù)計(jì)于10月份在南非約翰內(nèi)斯堡舉行，涉及閉坑社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策、規(guī)制與財(cái)經(jīng)，閉坑計(jì)劃、建模與監(jiān)測(cè)手段，閉坑設(shè)計(jì)與建設(shè)，復(fù)墾，社會(huì)生態(tài)，閉坑與氣候變化等議題。

1.2 法律及規(guī)制

澳大利亞、加拿大、南非、美國等國家以礦產(chǎn)資源豐富、開發(fā)強(qiáng)度較大、綜合利用水平較高而著稱，且除南非外，其余三國在礦業(yè)相關(guān)法律制度、行政規(guī)制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等實(shí)踐上，形成了諸多相似與通行做法，并有逐步為世界上其他國家、地區(qū)認(rèn)同、借鑒的趨勢(shì)。

1.2.1 澳大利亞

澳大利亞聯(lián)邦立有《原住民土地權(quán)法》、《采礦法》、《煤炭征購法》、《石油(下沉陸地)法》、《核能(材料控制)法》、《海上礦產(chǎn)法》、《海上石油法》、《海上石油(權(quán)利金)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法》等相關(guān)權(quán)屬性、制度性法律，聯(lián)邦政府的主要作用是協(xié)調(diào)、溝通及相關(guān)公共服務(wù)，而礦業(yè)活動(dòng)及規(guī)制多以州(地)政府為主。譬如，就礦山閉坑而言，聯(lián)邦工業(yè)、旅游與資源部通過礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展先進(jìn)實(shí)踐項(xiàng)目，組織政府、企業(yè)和公民社會(huì)共同參與制定并于2006年發(fā)布了《礦山閉坑與善終》手冊(cè)[6]；主要礦產(chǎn)地區(qū)西澳政府礦山石油部和環(huán)境保護(hù)局于2011年發(fā)布了《礦山閉坑規(guī)劃指南》[7]，提出了礦山開采的閉坑規(guī)劃、利益方參與、財(cái)經(jīng)保證、標(biāo)準(zhǔn)及指南規(guī)范等運(yùn)行機(jī)制。

1.2.2 加拿大

加拿大情況與澳大利亞類似，聯(lián)邦立有《公共土地授權(quán)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境評(píng)估法》、《漁業(yè)法》、《核能管制法》等相關(guān)制度性法律。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)省(地)自主規(guī)制，實(shí)施主動(dòng)管理，建立礦山開采的閉坑及復(fù)墾規(guī)劃、社區(qū)及利益方參與、財(cái)經(jīng)保障、標(biāo)準(zhǔn)及指南規(guī)范等機(jī)制。

1.2.3 南非

南非礦業(yè)相關(guān)法律主要包括1965年《大氣污染防治法》、1991年《礦產(chǎn)法》、1996年《礦山健康與安全法》、1998年《國家環(huán)境管理法》、1998年《國家水法》、1999年《核能法》等。2002年頒布的《礦產(chǎn)與石油資源開發(fā)法》引入了全生命周期理念，系統(tǒng)地考慮了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境成本，以期實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)，并據(jù)此進(jìn)行礦山開采、排廢、閉坑和采后管理規(guī)制[8]。

1.2.4 美國

美國立有1965年《固體廢棄物存放法》、1969年《國家環(huán)境政策法》、1976年《資源保護(hù)與回收法》、1977年《露天采礦管理與復(fù)墾法》、1980年《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償和責(zé)任法》、1984年《聯(lián)邦有害與固體廢棄物修正法》等聯(lián)邦法律，構(gòu)成了有關(guān)礦山開采、排廢、閉坑與采后處置的規(guī)劃、財(cái)經(jīng)保證及復(fù)墾等管理實(shí)踐依據(jù)。

1.3 行業(yè)實(shí)踐

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)國家有關(guān)礦山閉坑運(yùn)行及管理的特征主要在于國家法律規(guī)制下的地方政府引導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)自律和公民社會(huì)參與，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和民間組織通過協(xié)商制訂、發(fā)布指南等方式為礦山閉坑實(shí)踐與監(jiān)護(hù)提供支持，范疇涉及政策法規(guī)、利益相關(guān)方參與、閉坑計(jì)劃、財(cái)經(jīng)保障、閉坑實(shí)施、閉坑維護(hù)監(jiān)測(cè)和責(zé)任交接等問題，形成了閉坑運(yùn)行及監(jiān)管最佳實(shí)踐，見圖1。

圖1 國外閉坑機(jī)制特征

譬如，澳新礦產(chǎn)能源理事會(huì)與澳大利亞礦產(chǎn)理事會(huì)于2000年制定發(fā)布了《礦山閉坑戰(zhàn)略框架》[9]，迄今已經(jīng)成為全球礦山閉坑的運(yùn)行規(guī)范，得到了廣泛的認(rèn)同與采用。再如，國際礦業(yè)與金屬理事會(huì)于2005年發(fā)布了專項(xiàng)研究報(bào)告《閉坑和復(fù)墾中的財(cái)經(jīng)保障》[10]，就閉坑資金保障問題和對(duì)策提出了未來發(fā)展建議；2008年發(fā)布了《集成礦山閉坑規(guī)劃工具箱》[11]，在全球礦業(yè)界產(chǎn)生了廣泛的積極影響。還如，加拿大“全國遺棄/廢棄礦山倡議”咨詢委員會(huì)于2010年發(fā)布了《加拿大礦山閉坑及長期責(zé)任管理政策框架指南》[12]，給出了礦山閉坑的指導(dǎo)性建議，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)礦山守法的重要性，倡導(dǎo)重視閉坑利益相關(guān)方的需求。此外，納米比亞礦業(yè)協(xié)會(huì)于2010年發(fā)布了《納米比亞礦山閉坑框架》[14]，為大中型礦山最低閉坑標(biāo)準(zhǔn)提供了參考和指導(dǎo)。

就企業(yè)而言，芬蘭奧托昆普集團(tuán)在2008年在與公民社會(huì)組織合作研究的基礎(chǔ)上，制訂了《閉坑手冊(cè)》[14]，形成了企業(yè)礦山閉坑運(yùn)行機(jī)制和管理實(shí)踐規(guī)范。

2 礦山閉坑運(yùn)行機(jī)制要素

國外礦山閉坑運(yùn)行機(jī)制包括閉坑計(jì)劃、利益相關(guān)方參與、財(cái)經(jīng)保障、閉坑方法及標(biāo)準(zhǔn)、采后監(jiān)測(cè)及維護(hù)、責(zé)任交接等核心要素[4，6-7，12]，貫穿于礦業(yè)項(xiàng)目全生命周期過程，見圖2。

圖2 面向礦業(yè)項(xiàng)目全生命周期的閉坑運(yùn)行機(jī)制

2.1 閉坑計(jì)劃

閉坑計(jì)劃是礦山整體開發(fā)計(jì)劃與相關(guān)許可的重要組成部分，涉及礦山項(xiàng)目全生命周期過程，需要及早譬如在可行性研究階段開始，并且不斷調(diào)整與逐步實(shí)施。

國外文獻(xiàn)涉及的閉坑計(jì)劃內(nèi)容一般包括：礦山項(xiàng)目背景、閉坑責(zé)任分配、閉坑目標(biāo)、利益相關(guān)方參與、采后土地利用、閉坑工藝技術(shù)要素、閉坑實(shí)施及其完成標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)經(jīng)保障、采后監(jiān)測(cè)及維護(hù)、數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。

2.2 利益相關(guān)方參與

閉坑利益相關(guān)方是指對(duì)礦山閉坑過程或者結(jié)果產(chǎn)生潛在影響或者受到潛在影響的組織或者個(gè)體，主要包括投資者、企業(yè)雇員、政府部門、社區(qū)居民、媒體、相關(guān)公民社會(huì)組織等。

利益相關(guān)方參與和溝通是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重要途徑。礦山企業(yè)應(yīng)該遵循自由、事前、知情同意原則，把利益相關(guān)方作為礦山閉坑績效的評(píng)估者，為其認(rèn)知企業(yè)閉坑相關(guān)決策與活動(dòng)創(chuàng)造條件，并在政府引導(dǎo)下，參與從可行性研究開始，貫穿于礦山生命周期的閉坑決策與活動(dòng)過程，通過溝通、認(rèn)知和妥協(xié)，促進(jìn)閉坑目標(biāo)及相關(guān)活動(dòng)得以推進(jìn)與完成。

2.3 財(cái)經(jīng)保障

財(cái)經(jīng)保障是礦山閉坑機(jī)制的關(guān)鍵要素，事關(guān)礦業(yè)項(xiàng)目的可行性。閉坑財(cái)經(jīng)保障主要有兩方面：閉坑成本的估算及調(diào)整和閉坑資金籌措。

閉坑成本主要包括項(xiàng)目管理成本、工程成本、社區(qū)成本和應(yīng)急成本。此外，閉坑成本應(yīng)隨礦山生命周期演進(jìn)而不斷調(diào)整以適應(yīng)新情況。

閉坑資金籌措是在閉坑成本估算基礎(chǔ)上進(jìn)行的，礦山企業(yè)自身財(cái)經(jīng)實(shí)力、利益方期望值和資金投入時(shí)間安排等方面的差異使得資金籌措方式不盡不同。國外普遍采用的資金籌措方式可以分為三類：以閉坑保證金收取為主的政府規(guī)制途徑；以閉坑債券發(fā)行和擔(dān)保為主的市場(chǎng)途徑；以閉坑基金運(yùn)作為主的公民社會(huì)途徑。

2.4 閉坑方法與標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國外研究成果[7，9，11]，礦山閉坑施工中的主要對(duì)象、方法和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 礦山閉坑施工要素

2.5 采后監(jiān)測(cè)與維護(hù)

采后監(jiān)測(cè)與維護(hù)是指設(shè)施拆解、改造和土地復(fù)墾等閉坑主體工程完成之后的管理環(huán)節(jié)，對(duì)采后礦區(qū)的地質(zhì)與生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和社區(qū)居民安全健康狀態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并采取措施維持在閉坑標(biāo)準(zhǔn)之上，及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況，確保在監(jiān)測(cè)期內(nèi)(一般5年以上)閉坑目標(biāo)達(dá)成、相關(guān)信息完整可靠。

建立一個(gè)有效的閉坑監(jiān)測(cè)、維護(hù)及信息管理體系對(duì)于采后監(jiān)測(cè)與維護(hù)工作至關(guān)重要，相關(guān)閉坑主體、責(zé)任分工、監(jiān)測(cè)內(nèi)容及項(xiàng)目、維護(hù)指標(biāo)等見圖3。

2.6 責(zé)任交接

責(zé)任交接是指在閉坑責(zé)任方在閉坑監(jiān)測(cè)與維護(hù)期滿后，通過法定程序解除自身對(duì)礦區(qū)后續(xù)維護(hù)與管理責(zé)任并將之轉(zhuǎn)讓給他方或政府的行為，主要涉及責(zé)任交接的內(nèi)容和程序。

圖3 采后監(jiān)測(cè)與維護(hù)體系

交接責(zé)任的內(nèi)容包括未來在利益相關(guān)方充分參與的前提下，對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、礦區(qū)保留工程的養(yǎng)護(hù)和管理、對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的扶持、以及對(duì)突發(fā)事故的應(yīng)對(duì)處理等。

交接責(zé)任的程序包括原閉坑責(zé)任方提出申請(qǐng)，提交相關(guān)材料，接受主管部門檢查與監(jiān)督，明確責(zé)任交接內(nèi)容與責(zé)任對(duì)象/新責(zé)任方，公示和留存必要記錄等。閉坑責(zé)任交接程序見圖4。

圖4 閉坑責(zé)任交接程序

3 我國礦山閉坑機(jī)制現(xiàn)狀

我國關(guān)于礦山閉坑規(guī)范性機(jī)制在1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》中有所體現(xiàn)，規(guī)定“關(guān)閉礦山，必須提出礦山閉坑報(bào)告及有關(guān)采掘工程、不安全隱患、土地復(fù)墾利用、環(huán)境保護(hù)的資料，并按照國家規(guī)定報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)”。在相關(guān)的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于加強(qiáng)礦山(坑、井)關(guān)閉資源監(jiān)督管理的通知(征求意見稿)》、《礦山閉坑地質(zhì)報(bào)告審批辦法》(儲(chǔ)發(fā)〔1995〕40號(hào))等規(guī)章中，具體規(guī)定了閉坑申報(bào)程序、閉坑條件、閉坑地質(zhì)報(bào)告等，涉及礦山概況，礦山地質(zhì)，設(shè)計(jì)、開采及資源利用，探采對(duì)比，水文地質(zhì)、工程地質(zhì)和環(huán)境地質(zhì)，閉坑原因，礦產(chǎn)儲(chǔ)量的結(jié)算及剩余儲(chǔ)量處理等，還就礦山閉坑地質(zhì)報(bào)告的送審、審核、審查、審批、表彰獎(jiǎng)勵(lì)及行政處分等給出了具體要求及程序。這些有關(guān)閉坑的規(guī)章制度的主要著眼點(diǎn)是礦產(chǎn)資源管理。

2002年，全國地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)《固體礦產(chǎn)勘查/礦山閉坑地質(zhì)報(bào)告編寫規(guī)范》(DZ/T0033-2002D代替DZ/T0033-1992)發(fā)布，將《固體礦產(chǎn)礦山閉坑地質(zhì)報(bào)告編寫提綱》列為標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性附錄。與原有的閉坑規(guī)章制度相比，該閉坑標(biāo)準(zhǔn)不僅考慮了礦山閉坑地質(zhì)報(bào)告用于資源/儲(chǔ)量管理的目的，而且明確了礦山閉坑地質(zhì)報(bào)告在廢礦坑利用、環(huán)境及地質(zhì)災(zāi)害治理等方面意義。

隨著我國政府行政審批制度改革、調(diào)整、取消和下放，有關(guān)地方政府機(jī)構(gòu)根據(jù)自身實(shí)際情況制定了相關(guān)礦山閉坑管理辦法。譬如，遼寧省把閉坑與復(fù)墾緊密聯(lián)系起來，在《遼寧省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中規(guī)定，實(shí)行礦山環(huán)境治理和恢復(fù)保證金制度，對(duì)于依法閉坑的企業(yè)，在閉坑工作驗(yàn)收合格后返還保證金；對(duì)于不依法閉坑/不閉坑的企業(yè)，予以經(jīng)濟(jì)處罰；因企業(yè)閉坑不力造成的損失、事故，追究法律責(zé)任。

2010年，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃、發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見》、開展了建設(shè)綠色礦山評(píng)選活動(dòng)，提出了環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾、社區(qū)和諧等方面的要求，但未直接涉及閉坑機(jī)制。國務(wù)院及國土資源部分別于2011年和2013年公布實(shí)施了《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，要求對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)。該條例及辦法主要面向末端治理，對(duì)于貫穿于礦山全生命周期過程的閉坑機(jī)制沒有涉及。

可見，與國外礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用先進(jìn)水平相比，我國礦山閉坑機(jī)制與能力建設(shè)仍有很大差距。具體問題主要有：①現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對(duì)于礦山閉坑涉及甚少，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐規(guī)范缺乏；②有關(guān)的閉坑規(guī)章主要面向礦產(chǎn)資源的有效保護(hù)、防止損失浪費(fèi)，而對(duì)礦山閉坑與礦區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系認(rèn)知不足、閉坑能力建設(shè)力度滿足不了新經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的需要；③礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)/轉(zhuǎn)讓乃至礦山全生命周期過程中，考慮短期經(jīng)濟(jì)回報(bào)多，對(duì)于開采及閉坑給礦區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的負(fù)面影響與可持續(xù)發(fā)展等長期問題重視不夠；④利益相關(guān)方協(xié)商機(jī)制不善，政府規(guī)制不足、企業(yè)自律缺乏、社會(huì)參與不力，中小企業(yè)“采完就走”，造成礦山廢棄、遺棄，導(dǎo)致礦區(qū)環(huán)境、安全、健康問題嚴(yán)峻。

國外礦山閉坑的最佳實(shí)踐和我國“五位一體”的建設(shè)布局，使得我國礦產(chǎn)資源開發(fā)實(shí)踐面臨可持續(xù)與和諧發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)，要求人們采用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)的新型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式包括貫穿于礦山全生命周期的閉坑機(jī)制與規(guī)范，促進(jìn)礦山閉坑管理從傳統(tǒng)的資源/儲(chǔ)量主導(dǎo)型向現(xiàn)代的礦山生命周期護(hù)理型轉(zhuǎn)變。

4 幾點(diǎn)啟示及結(jié)論

1)礦山閉坑具有高度復(fù)雜性與迫切性。從全球看，礦區(qū)開采引發(fā)的人居安全健康風(fēng)險(xiǎn)、地質(zhì)擾動(dòng)及災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境破壞乃至氣候影響等方面的負(fù)面效應(yīng)，使得礦山閉坑涉及的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)問題相互交織，具有高度復(fù)雜性。伴隨著我國閉坑數(shù)量逐漸增多，對(duì)礦山閉坑進(jìn)行主動(dòng)與創(chuàng)新管理的必要性、迫切性日益凸顯。

2)礦山閉坑基于保護(hù)公民權(quán)益的國家法律及制度。從澳大利亞、加拿大、美國等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)國家情況看，礦山閉坑運(yùn)行機(jī)制屬于行業(yè)/企業(yè)行為，但是閉坑規(guī)制需要基于土地、礦產(chǎn)資源、環(huán)境生態(tài)、水資源等保護(hù)公眾權(quán)益的相關(guān)法律等國家制度之上。

3)礦山閉坑需要因地制宜的地方政府規(guī)制與公共服務(wù)。在國家相關(guān)法律的支配下，礦山屬地政府發(fā)揮主要規(guī)制作用，協(xié)同國家相關(guān)部門和行業(yè)組織，制定和實(shí)施與國家法律銜接且符合當(dāng)?shù)厍闆r的具體法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、指南等，提供有關(guān)諸如采礦許可、閉坑財(cái)經(jīng)保障機(jī)制、信息采集與管理、采后責(zé)任交接、運(yùn)行程序、工藝技術(shù)等方面的指導(dǎo)和其他公共服務(wù)。

4)礦山閉坑運(yùn)行機(jī)制貫穿于礦業(yè)項(xiàng)目全生命周期，包括閉坑規(guī)劃、利益相關(guān)方參與和財(cái)經(jīng)保障等要素。礦山閉坑是一個(gè)貫穿于可行性研究、開采許可、設(shè)計(jì)與建設(shè)、礦山開采、復(fù)墾閉坑、采后監(jiān)護(hù)、責(zé)任交接等主要環(huán)節(jié)的全生命周期運(yùn)行過程，與投資者、企業(yè)雇員、礦區(qū)居民、政府部門等利益相關(guān)方相互影響。在此過程中，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，需要主動(dòng)管理，及早規(guī)劃、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)與成本、落實(shí)財(cái)經(jīng)保障機(jī)制，相關(guān)問題的決策與活動(dòng)需要依據(jù)以人為本、預(yù)防為主、公開透明、公平公正等可持續(xù)發(fā)展原則，通過利益相關(guān)方的參與、溝通與包容，達(dá)成共識(shí)與合作，促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5)我國礦山閉坑能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。我國《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《土地復(fù)墾條例》、《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》等法規(guī)基本源于和限于部門管理，在我國新時(shí)期經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型條件下，顯得社會(huì)性不足，進(jìn)一步借鑒國外礦山閉坑先進(jìn)理念與最佳實(shí)踐，加強(qiáng)礦山閉坑機(jī)制與能力建設(shè)，重視礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的社會(huì)、環(huán)境等效益，貢獻(xiàn)于礦區(qū)乃至地區(qū)的和諧、包容與可持續(xù)發(fā)展。

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Understanding and reflection on international mine closure practices

WANG Bo1，LU Ai-li2，LI Zhong-xue1，ZHAO Yi-qing1，LI Cui-ping1，ZHANG Ling1

(1.The Ministry of Education Key Laboratory of High Efficiency Mining and Safety for Metal Mines，University of Science and Technology Beijing，Beijing 100083，China;2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

This paper attempts to present typical mine closure approaches through reviewing mine closure guidelines and best practices internationally to raise awareness，promote understanding，and build capacity of mine closure based mine life cycle in China.Specifically，the paper reviews closure guidelines from international agencies such as World Bank and International Finance Corporation，etc.selected nations such as Australia，Canada，and Namibia，and sectoral organizations such as International Council on Mining and Metals (ICMM)，and introduces some core issues of mine closure including integrated planning，stakeholder identification and communication，cost estimation and financial assurance，closure implementation，closure completion criteria，and closure monitoring and maintenance.In the end，facing the status quo including lacking relevant laws and regulations，ignoring social-economic issues，neglecting long-term impacts and the stakeholders involvement，the paper gives some advices for the development of China’s management system from the perspectives of the complexity and urgency，the protection of civil rights，the regulation of governments and the combination with mine life-cycle，which aims to improve the economic efficiency of mineral resources and the social inclusiveness，harmony，and equity.

mine closure;mine life cycle;stakeholder communication;financial assurance

2014-04-13

王波(1988-)，男，四川達(dá)州人，碩士研究生，研究方向?yàn)榈V山閉坑管理機(jī)制。E-mail：chinausa123456789@126.com。

TD88

A

1004-4051(2015)03-0054-06