如何治理霧霾已成為全社會關(guān)注的焦點問題。江蘇既是經(jīng)濟大省，也是霧霾大省，如何加強霧霾防治，保護江蘇藍天，是江蘇最大的民生項目之一，應(yīng)引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

一、近年江蘇霧霾天氣頻發(fā)

江蘇是全國最嚴重的霧霾污染重災(zāi)區(qū)之一。據(jù)國家氣象局數(shù)據(jù)顯示：在霧霾天氣頻發(fā)的冬季月份中，2013年1月，全國霧霾平均日數(shù)為4.4天，江蘇為23.9天，領(lǐng)跑全國，2月份江蘇平均霧霾日數(shù)為13.7天，超過全國平均值11.1天，仍居全國第一；12月江蘇更是頻現(xiàn)霧霾天，空氣質(zhì)量明顯下降，多市空氣質(zhì)量處于嚴重污染級別，PM2.5小時濃度范圍最高達到446微克/立方米；另據(jù)統(tǒng)計，省會南京2013年霧霾日數(shù)更是高達259天，為有氣象統(tǒng)計以來的最高值?？傮w而言，江蘇霧霾天氣呈現(xiàn)出以下三個特征：

霧和霾日數(shù)分化明顯，霧霾天數(shù)不斷上升。據(jù)《應(yīng)對氣候變化報告·2013》指出，從1961年～2012年，東經(jīng)100°以東地區(qū)平均年霧霾日數(shù)總體呈增加趨勢，其中霧日數(shù)呈減少趨勢，而霾日數(shù)呈增加趨勢，特別是2011年以來霾日數(shù)增加較快，這說明人為造成的灰塵污染“打敗”了自然的水氣凝聚。以南京地區(qū)為例，2013年霧日數(shù)為17天，而霾日數(shù)卻高達242天。

地區(qū)間污染差異明顯，所致原因各有不同。據(jù)《2013江蘇省環(huán)境狀況公報》顯示，按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》二級標準限值進行日評價，全省空氣質(zhì)量平均達標率為60.3%，在13個地級市中，只有南通、連云港、淮安、鹽城、揚州等5市超過這一數(shù)值，其余8市都比較低，其中徐州最差，僅為53.6%。從引致的原因來看，蘇南5市由于較高的工業(yè)化和城市化水平帶動人口加速集聚，工業(yè)排放和能源消耗偏高，使得地區(qū)PM2.5、PM10、二氧化硫和二氧化氮等污染物持續(xù)超標，空氣環(huán)境較差；徐州地區(qū)因工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、煤炭依賴過多，且又被山東棗莊和濟寧以及安徽淮北三個燃煤大市包圍，大氣污染物量非常大。

霧霾季節(jié)性分布明顯，人為因素與日增多。受江蘇氣候條件影響，冬季大氣低空容易出現(xiàn)“逆溫層”，空氣交換流通能力變?nèi)?，污染物容易被限制在淺層大氣中，集聚成霧霾。據(jù)江蘇2013年氣候影響評價摘要統(tǒng)計，2013年全省影響較大的大霧日為19個，其中1～2月17天、12月1天、夏季1天，霧霾季節(jié)性分化趨勢明顯。另外，工業(yè)排放、汽車尾氣、冬季燃煤取暖和夏季焚燒秸稈等人為因素也是產(chǎn)生霧霾的重要因素。

二、當(dāng)前江蘇產(chǎn)生霧霾的原因分析

能源結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重。目前江蘇結(jié)構(gòu)性矛盾突出，工業(yè)排放是導(dǎo)致霧霾污染的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，2013年江蘇一次能源消費總量中，煤炭占比達到69%，煤炭消費密度達2000多噸/平方公里；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，2013年第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為49.2%，其中重工業(yè)占整個工業(yè)的比重達到76%。能源消費結(jié)構(gòu)以煤為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，是導(dǎo)致江蘇防治霧霾困難的主要障礙。

人口密度偏高，機動車增速快。據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計，江蘇人口密度達767人/平方公里，是全國平均水平的5.5倍。人口的高密化會加大對能源的消耗，進而會產(chǎn)生大量的污染排放物，加大霧霾污染程度。同時，作為尾氣排放污染的主要來源之一的機動車，2013年江蘇機動車保有量達1725.3萬輛，比2012年增長12.1萬輛。而且，隨著城市化進程的加快，城市人口密度和機動車數(shù)量快速增長的勢頭仍將會有延續(xù)的態(tài)勢。

區(qū)域污染轉(zhuǎn)移，空間擴散嚴重。區(qū)域間大氣環(huán)流所造成的污染轉(zhuǎn)移和二次污染，會導(dǎo)致周邊省域以及北方的霧霾對江蘇大氣污染造成影響。以徐州為例，徐州空氣監(jiān)測點南臨安徽邊界距離不到5公里，北接山東邊界距離不到30公里，所接壤的棗莊、濟寧、淮北三市火力發(fā)電廠煙囪林立，而且北部的河南和山東均是煤炭消耗大省，霧霾污染擴散極易對徐州空氣質(zhì)量造成影響。

所涉利益眾多，防控霧霾困難重重。霧霾防控涉及諸多利益相關(guān)者，其中所涉既得利益成為阻礙治污的“攔路虎”。以工業(yè)排放為例，排污大戶難關(guān)停、環(huán)保監(jiān)管不到位、工廠夜間偷排、治污設(shè)備不運轉(zhuǎn)等問題一直存在。同時，以秸稈禁燒為例，近年來，雖然秸稈焚燒的查禁處罰措施越來越嚴格，手段也越來越先進，但是秸稈焚燒依舊屢禁不止、時有發(fā)生，這主要是因為秸稈焚燒所涉及的利益環(huán)節(jié)沒有疏通，也缺乏有效的監(jiān)管體系和防治辦法。

三、江蘇防控霧霾污染應(yīng)“多措并舉”

加強考核問責(zé)，推進治霾措施落實。推進霧霾治理，政府部門責(zé)無旁貸。對此，可利用考核“指揮棒”，建立問責(zé)機制，通過明確責(zé)任、細化目標、強化執(zhí)行、認真考核，以及打破利益鏈等方式，確保霧霾治理取得實實在在的成效。同時，各級地方政府也要制定改善環(huán)境空氣質(zhì)量的具體方案和各項任務(wù)，如淘汰落后產(chǎn)能、實施節(jié)能減排等，明確時序進度、加大監(jiān)管力度、積極推進落實，必要時可由省政府與地方政府，以及地方政府與相關(guān)部門、企業(yè)等簽署治理大氣污染的“責(zé)任狀”，將具體責(zé)任落實到單位甚至是個人，建立防治霧霾的責(zé)任溯源和追究機制。

運用政策杠桿，降低工業(yè)污染排放。工業(yè)污染是導(dǎo)致霧霾產(chǎn)生的主要來源。對此，一是要進一步加大落后產(chǎn)能淘汰力度，在深入摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，明確淘汰名單，并由上級部門對各地淘汰情況進行現(xiàn)場督查，在淘汰關(guān)閉、停止整頓等措施的執(zhí)行下，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。二是要加快推進企業(yè)退城入園，確保工業(yè)企業(yè)搬離主城區(qū)安全防護范圍，在此過程中需要注意的是，在企業(yè)搬遷選址和制定搬遷方案時，要充分考慮當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)風(fēng)向與地形地貌，將污染源的輻射半徑納入考量范圍。三是要加快工業(yè)企業(yè)脫硫、脫硝、除塵等改造，全面整治并淘汰燃煤小鍋爐，積極推進替代能源使用，加快實施煤改氣、煤改電，大力鼓勵使用秸稈燃料、沼氣、太陽能等替代燃煤。四是要鼓勵清潔生產(chǎn)和循環(huán)利用，這主要是對于傳統(tǒng)能源類企業(yè)來說，要給予更多的優(yōu)惠和獎勵政策，積極引導(dǎo)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)以及進行能源二次利用和循環(huán)利用等，力爭實現(xiàn)“吃干榨凈”。

統(tǒng)一布局謀劃，完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。目前，江蘇雖然已經(jīng)參與建立了長三角“三省一市”區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，在全國區(qū)域防控方面位于前列，但長三角聯(lián)防聯(lián)控工作還有待于進一步完善。對此，建議定期召開由長三角區(qū)域城市環(huán)保部門負責(zé)人組成的聯(lián)席會議，并形成常態(tài)化，主要制定排污統(tǒng)一標準以及治污行動綱領(lǐng)等相關(guān)事宜，加快形成長三角治理霧霾的聯(lián)防聯(lián)控機制。與此同時，目前，“三省一市”污染物排放及PM2.5治理標準并不一致，上海和江蘇略高，這雖然有助于起到表率作用，但是在客觀上并不利于區(qū)域整體治污的協(xié)同化。為此，提議“三省一市”要依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展狀況和總體治霾要求，逐步將排污標準統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，以確保霧霾防治的協(xié)同治理，避免出現(xiàn)“蹺蹺板”現(xiàn)象。同時，可通過建立區(qū)域性信息共享，加強省級和市級氣象部門與科研機構(gòu)的合作，探索建立區(qū)域監(jiān)測和預(yù)警的長效機制，實現(xiàn)霧霾防治防控的聯(lián)合預(yù)報。

加大秸稈治理，提倡綠色生產(chǎn)生活。治理霧霾、根治秸稈焚燒要轉(zhuǎn)變單一的禁燒措施，打好監(jiān)管、政策和經(jīng)濟“組合拳”。在監(jiān)管方面，落實禁燒責(zé)任，繼續(xù)加強科技監(jiān)測和現(xiàn)場巡查；在政策方面，可將過去用于焚燒監(jiān)管的人力轉(zhuǎn)變投入到秸稈集中回收中，將過去用于秸稈處理的資金轉(zhuǎn)變投入到秸稈開發(fā)利用中，加強對秸稈加工企業(yè)的財政補貼和政策扶持；在經(jīng)濟方面，積極探索秸稈綜合利用的多種方式，如粉碎生產(chǎn)沼氣、飼料、培養(yǎng)食用菌等，并密切關(guān)注可替代煤炭的秸稈壓塊燃料在部分地區(qū)的電廠和工廠的試用情況，若效果良好的話，可大范圍推廣實施，將秸稈變?yōu)閷崒嵲谠诘呢敻唬源送ㄟ^利益杠桿撬動農(nóng)民回收秸稈的積極性和主動性。同時，還要加強輿論宣傳，提倡綠色生產(chǎn)生活。一方面，要加強新聞媒體宣傳，帶動社會公眾意識到“同呼吸、共責(zé)任”的事實；另一方面，要促使企業(yè)形成以“節(jié)約資源、保護環(huán)境”為重點的生產(chǎn)方式，減少化石能源的大氣排放。另外，還要督促個人自覺踐行“節(jié)能減排、低碳環(huán)保”的生活式，減少汽車尾氣排放，共同守護江蘇“藍天”。

〔本文系中國礦業(yè)大學(xué)董鋒副教授承擔(dān)的江蘇省社科基金項目“江蘇碳排放問題研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

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