薛鋒　征國(guó)忠

堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路是黨的十八大提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)。小城鎮(zhèn)作為連接城市、輻射農(nóng)村的重要節(jié)點(diǎn)和樞紐，在我國(guó)城鎮(zhèn)化形態(tài)上處于重要地位，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起著重要作用。在實(shí)踐探索中，江蘇省儀征市劉集鎮(zhèn)秉持讓農(nóng)民“就地過(guò)上城里人生活”的理念，借力城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，走出了一條以農(nóng)民集中居住帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的小城鎮(zhèn)建設(shè)新路，為新型城鎮(zhèn)化背景下加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了有益的啟示。

一、劉集鎮(zhèn)加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐

儀征市劉集鎮(zhèn)地處揚(yáng)州市西郊，是儀征市中后山區(qū)通往揚(yáng)州的門戶。2013年，劉集鎮(zhèn)人均GDP達(dá)1.05萬(wàn)美元（按常住人口計(jì)算），城鎮(zhèn)化率為50%左右。根據(jù)現(xiàn)代化的一般理論和普遍規(guī)律，劉集已進(jìn)入工業(yè)化后期發(fā)展階段，正處于城鎮(zhèn)化加速期。加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮城鎮(zhèn)的融合、集聚作用，成為劉集進(jìn)一步發(fā)展必須解決的緊迫課題。

借力土地增減掛鉤，突破要素瓶頸。資金、土地等要素約束是小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的普遍問(wèn)題。劉集現(xiàn)有土地總面積13.6萬(wàn)畝，其中耕地8.5萬(wàn)畝，建設(shè)用地5.1萬(wàn)畝，人口4.55萬(wàn)，人均耕地、建設(shè)用地面積分別為1.87畝和1.12畝。以投入最多的2013年為例，劉集鎮(zhèn)財(cái)稅收入1.2億元，實(shí)際可用于城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足3000萬(wàn)元。人多地少、資金匱乏成為劉集鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展必須突破的瓶頸。2009年起，劉集鎮(zhèn)抓住城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策機(jī)遇，以推進(jìn)農(nóng)民集中居住地建設(shè)為抓手，在儀征市率先啟動(dòng)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，先后實(shí)施了65個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目，凈增耕地2675.64畝，獲取工業(yè)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)404.06畝，有效破解了項(xiàng)目建設(shè)用地矛盾。與此同時(shí)，劉集鎮(zhèn)全力推進(jìn)重大項(xiàng)目的招引，僅2013年就招引外資項(xiàng)目2個(gè)，民資項(xiàng)目11個(gè)，實(shí)際利用外資900萬(wàn)美元，民資實(shí)到注冊(cè)資本5.2億元，由此產(chǎn)生的土地出讓收入有效填補(bǔ)了城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口，助推劉集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)步入了快速發(fā)展的軌道。

順應(yīng)農(nóng)民期盼，推進(jìn)集中居住。新型城鎮(zhèn)化背景下的小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅是一個(gè)各種要素集聚和提升的過(guò)程，更是一個(gè)讓農(nóng)民“就地過(guò)上城里人生活”的過(guò)程。以往，劉集鎮(zhèn)1.3萬(wàn)住戶分散在1200多個(gè)自然莊落，戶均宅基地面積1.5畝，不僅土地資源粗放使用，而且農(nóng)村公共配套落后、環(huán)境臟亂差。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民改變生產(chǎn)生活條件的愿望非常強(qiáng)烈。劉集鎮(zhèn)抓住實(shí)施增減掛鉤政策契機(jī)，順勢(shì)而為，乘勢(shì)而上，積極穩(wěn)步有序地推進(jìn)農(nóng)民集中居住。一方面，通過(guò)算好“政治”、“經(jīng)濟(jì)”兩本賬，廣泛宣傳集中居住的重要意義，加大對(duì)拆遷農(nóng)戶的資金補(bǔ)貼（政府平均補(bǔ)貼每一個(gè)農(nóng)戶家庭10萬(wàn)元以上），鼓勵(lì)、支持人口向集鎮(zhèn)集中，住宅向社區(qū)集中；另一方面，立足于讓農(nóng)民享受到和城里人一樣的生活環(huán)境和公共服務(wù)，高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，大力加強(qiáng)集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，定期組織廣場(chǎng)舞比賽、農(nóng)民藝術(shù)節(jié)等各類活動(dòng)，極大激發(fā)了農(nóng)民入住集中區(qū)的熱情，不僅項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民積極搬遷，非項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)戶也主動(dòng)要求進(jìn)區(qū)居住。從2010年到2013年短短四年中，集鎮(zhèn)居住人口從不足3000人，增加到1.5萬(wàn)人，集鎮(zhèn)規(guī)模從0.5平方公里發(fā)展到4平方公里。

發(fā)揮集聚效應(yīng)，打造項(xiàng)目載體。實(shí)施增減掛鉤、集中居住，只是邁出了城鎮(zhèn)化建設(shè)的第一步，要讓騰出的土地產(chǎn)生效益，讓集中居住農(nóng)民真正“過(guò)上城里人的生活”，必須擁有堅(jiān)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)支撐。實(shí)踐中，劉集鎮(zhèn)緊緊扭住重大項(xiàng)目建設(shè)這一發(fā)展的牛鼻子，按照“工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在園區(qū)、生態(tài)旅游看園區(qū)”“三區(qū)齊動(dòng)”的發(fā)展思路，全力打造項(xiàng)目集聚的有效載體。一是利用揚(yáng)州主城推動(dòng)企業(yè)“退二進(jìn)三”機(jī)遇，投入1.2億元，重點(diǎn)打造盤古工業(yè)園區(qū)，先后有70家揚(yáng)州企業(yè)轉(zhuǎn)移到了區(qū)內(nèi)發(fā)展，整個(gè)園區(qū)企業(yè)總數(shù)達(dá)121家。二是引導(dǎo)設(shè)施蔬菜、食用菌、有機(jī)稻米等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，以“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)25個(gè)，招引高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目42個(gè)，高效農(nóng)業(yè)面積達(dá)14450畝。三是充分放大良好的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)占地8000多畝的揚(yáng)州西郊森林生態(tài)園區(qū)進(jìn)行整體包裝，科學(xué)策劃宣傳，成功吸引幸福家園揚(yáng)州置業(yè)公司投資60億元，開(kāi)發(fā)假日休閑、健身、娛樂(lè)等項(xiàng)目。2013年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值31億元，同比增長(zhǎng)21.8%；完成工商稅收入1.15億元，同比增長(zhǎng)25.6%。

二、劉集鎮(zhèn)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的啟示

我國(guó)有1.9萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)，區(qū)位特征不同，資源稟賦各異，不可能也不應(yīng)該選擇相同的建設(shè)路徑。但發(fā)展是相通的，劉集鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的探索和實(shí)踐給我們提供了值得借鑒的啟示：

小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在把握機(jī)遇中搶占先機(jī)。我國(guó)的城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的。市場(chǎng)雖然是城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)，但政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，發(fā)揮著不可或缺的、至關(guān)重要的引導(dǎo)作用。綜觀劉集的實(shí)踐，一個(gè)重要原因就是充分利用增減掛鉤政策，走活了全盤發(fā)展的棋子。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足自身發(fā)展基礎(chǔ)，超前謀劃上級(jí)政策、外部機(jī)遇和本地發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，因地制宜確立發(fā)展方向和路徑，努力在演好“主角”、當(dāng)好“配角”中贏得發(fā)展先機(jī)。

小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在造福農(nóng)民中汲取動(dòng)力。人性中追求更好的經(jīng)濟(jì)條件和更多彩的人生是城鎮(zhèn)化的原動(dòng)力。中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化是讓農(nóng)民就地“過(guò)上城里人的生活”的城鎮(zhèn)化。劉集鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住工作之所以能得到農(nóng)民的支持，關(guān)鍵是“居住在鎮(zhèn)區(qū)，就業(yè)在周邊”的建設(shè)格局，周到完善的公共服務(wù)，蓬勃發(fā)展的三次產(chǎn)業(yè)，不僅帶來(lái)了生活方式的變革，讓農(nóng)民享受與市民同等的體面與尊嚴(yán)，而且也帶來(lái)了生活水平的大幅提高，2013年，劉集鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)16995元，同比增長(zhǎng)了15%。

小城鎮(zhèn)發(fā)展必須在產(chǎn)業(yè)集聚中夯實(shí)基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)的支撐。一方面，城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)充實(shí)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)；另一方面，城鎮(zhèn)化也促進(jìn)了人口和資源的集聚和外溢，為產(chǎn)業(yè)發(fā)提供了更好的平臺(tái)。只有充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用，才能讓城鎮(zhèn)具有持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力和旺盛生命力，才能有效避免缺乏產(chǎn)業(yè)的“空心城鎮(zhèn)化”。劉集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化路子之所以走得穩(wěn)健扎實(shí)，關(guān)鍵就在于在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，牢固確立產(chǎn)業(yè)興城的發(fā)展理念，牢牢扭住重大項(xiàng)目建設(shè)這一牛鼻子，全力打造項(xiàng)目集聚有效載體，同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的“雙促進(jìn)”、“雙提升”。

三、對(duì)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

劉集鎮(zhèn)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)有益實(shí)踐在給我們有益啟示的同時(shí)，也引起了我們對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考。

進(jìn)一步拓展融資渠道。劉集鎮(zhèn)借力城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，破解資金、土地約束，實(shí)質(zhì)上是發(fā)揮了土地融資在城鎮(zhèn)化融資中的杠桿作用，形成了土地融資收益、基礎(chǔ)設(shè)施投資與城鎮(zhèn)化間的良性互動(dòng)。但問(wèn)題是土地是有限的，不可能被無(wú)限地“生產(chǎn)”出來(lái)，土地融資不是一個(gè)“重復(fù)發(fā)生”的可持續(xù)收入。應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，在產(chǎn)業(yè)引入城鎮(zhèn)的過(guò)程中把新的金融工具引入進(jìn)來(lái)，加快建立完善鎮(zhèn)村金融市場(chǎng)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司等金融機(jī)構(gòu)的扶持力度；積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)民間資本發(fā)起設(shè)立服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化的縣域中小型銀行和金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu)；規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助合作組織，加強(qiáng)對(duì)民間借貸的監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置，多渠道破解城鎮(zhèn)建設(shè)的資金難題。

進(jìn)一步提升農(nóng)民市民化的水平。城鎮(zhèn)化說(shuō)到底是人的生產(chǎn)生活方式的變革和家園的變遷，要有高樓，更要有人氣；要有一定的城鎮(zhèn)規(guī)模，更要有較高的幸福指數(shù)，不能見(jiàn)物不見(jiàn)人，更不能形成新的二元結(jié)構(gòu)，即一個(gè)城鎮(zhèn)內(nèi)部戶籍人口與常住人口之間的二元差別。應(yīng)根據(jù)小城鎮(zhèn)的人口流動(dòng)特點(diǎn)靠實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，逐步研究淡化戶籍附帶的公共福利，突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮利益置換，換出進(jìn)城農(nóng)民所占有的農(nóng)村資源，不能既是農(nóng)民，又是城里人，防止出現(xiàn)新的不公平。應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持力度，在實(shí)施更加積極的就業(yè)幫扶政策的同時(shí)，健全完善公共創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系和培訓(xùn)體系，擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的覆蓋面，形成創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)。應(yīng)建立和完善多層次、全方位的社會(huì)保障體系，加大對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的投入，更好地滿足農(nóng)民多層次需求，讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)建設(shè)者和發(fā)展成果享受者，成為城鎮(zhèn)活力和創(chuàng)造力、競(jìng)爭(zhēng)力的重要源泉。

進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)層次。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次的高低，決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁和可持續(xù)性。應(yīng)協(xié)調(diào)推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次和質(zhì)態(tài)。一是工業(yè)要“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。主動(dòng)順應(yīng)世界科技產(chǎn)業(yè)變革的新趨勢(shì)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，搶占產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)，同時(shí)注重對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)加大技改投入力度，深化政產(chǎn)學(xué)研合作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。二是服務(wù)業(yè)要“提質(zhì)增效”。堅(jiān)持服務(wù)業(yè)和城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)，合理規(guī)劃布局，提升鎮(zhèn)區(qū)的空間價(jià)值，逐步形成以鎮(zhèn)區(qū)為中心的商業(yè)集聚區(qū)；提升生產(chǎn)服務(wù)業(yè)能級(jí)，打造完整的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)互動(dòng)發(fā)展。三是農(nóng)業(yè)要“接二連三”。用現(xiàn)代技術(shù)支撐農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代設(shè)施裝備農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代組織方式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與二次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以園區(qū)化為方向，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等高端復(fù)合農(nóng)業(yè)，不斷增強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向三次產(chǎn)業(yè)延伸發(fā)展。

（作者單位：中共揚(yáng)州市委黨校）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華