中共南京市溧水區(qū)委黨校課題組

中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，要穩(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商?！睘樯钊肓私饽暇┦袖嗨畢^(qū)基層協(xié)商民主試點(diǎn)情況，并對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主在全區(qū)推廣提出合理化建議，溧水區(qū)委黨校會(huì)同區(qū)政協(xié)理論與實(shí)踐研究會(huì)深入一區(qū)七鎮(zhèn)有關(guān)村（居）委會(huì)，采用座談、走訪、問卷等形式進(jìn)行了調(diào)查，形成如下調(diào)研報(bào)告。

一、溧水區(qū)在基層開展

協(xié)商民主試點(diǎn)工作的基本做法

為推動(dòng)基層協(xié)商民主在溧水區(qū)的廣泛多層制度化發(fā)展，2013年8月由溧水區(qū)政協(xié)牽頭選擇了兩個(gè)村開始試點(diǎn)工作。經(jīng)過前期調(diào)研、先行試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)三個(gè)階段，截至目前，基層協(xié)商民主在一區(qū)七鎮(zhèn)已初步完成了試點(diǎn)工作，具體過程如下：

兩村試點(diǎn)。根據(jù)前期調(diào)研并結(jié)合試點(diǎn)村實(shí)際，安排在白馬鎮(zhèn)浮山村和晶橋鎮(zhèn)芝山村分別采用“民主協(xié)商懇談會(huì)”和“民主協(xié)商議事會(huì)”兩種方式進(jìn)行試點(diǎn)。

總結(jié)匯報(bào)。試點(diǎn)村圍繞確定的議題，經(jīng)過討論協(xié)商，達(dá)成了共識(shí)，形成了決議。區(qū)政協(xié)黨組根據(jù)試點(diǎn)情況，總結(jié)形成《關(guān)于在基層開展協(xié)商民主試點(diǎn)工作的情況報(bào)告》，報(bào)送區(qū)委并由區(qū)委批轉(zhuǎn)，為擴(kuò)大試點(diǎn)工作提供了樣本。

擴(kuò)大試點(diǎn)。根據(jù)《關(guān)于在基層開展協(xié)商民主擴(kuò)大試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（溧政協(xié)〔2014〕5號(hào)），在七鎮(zhèn)各選兩個(gè)村（居）進(jìn)行試點(diǎn)。開發(fā)區(qū)先行先試，在企業(yè)率先開展了協(xié)商民主的試點(diǎn)。

全區(qū)推廣。根據(jù)協(xié)商民主在溧水區(qū)的開展情況，區(qū)委、區(qū)政府將在2015年實(shí)現(xiàn)全區(qū)村（居）推廣。

二、溧水區(qū)在基層開展

協(xié)商民主試點(diǎn)工作產(chǎn)生的影響及成效

知情明政得到有效推進(jìn)。通過“民議”、“民決”，解決“民事”，既將村民最關(guān)心、最敏感的難題上傳，群眾接“仙氣”；又讓上級(jí)部門了解基層群眾意愿和需求，領(lǐng)導(dǎo)接“地氣”；保證了村民的知情權(quán)和參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的當(dāng)家做主。

沉疴積弊得到一定解決。基層民主協(xié)商在廣泛參與的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)，化解以往民意反映不充分、干群溝通不順暢、民生訴求難解決等問題。很多未被“兩委”班子發(fā)現(xiàn)或重視的問題被擺上議事日程，經(jīng)過熱烈討論已大多被解決或正在解決的路上。

干群矛盾得到相應(yīng)緩解。基層協(xié)商民主的推行，促使村“兩委”班子積極主動(dòng)由“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變，對(duì)于議題，無論是贊成或反對(duì)，都允許反映和表達(dá)，都得到尊重和包容，這一過程中，群眾和村干部都有了“獲得感”，緩解了干群矛盾。

干部能力得到間接提升。一是基層協(xié)商民主會(huì)議倒逼村干部積極學(xué)習(xí)、勤于調(diào)研，努力拓寬工作思路，引導(dǎo)村民客觀、理性地發(fā)表意見；二是通過協(xié)商民主議事會(huì)和懇談會(huì)，為“兩委”班子找到了更方便快捷的解決路徑，間接提升了村干部的工作能力。

治理方式開始實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。通過“精英+草根”的決策形式，把老百姓的事交還給老百姓解決，把協(xié)商民主納入基層決策程序，融入社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)了本區(qū)村（居）委會(huì)從“一元治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，開始實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式的大轉(zhuǎn)變。

三、推進(jìn)協(xié)商民主在基層實(shí)踐的制約因素

協(xié)商制度亟待完善。協(xié)商民主能否發(fā)揮作用以及發(fā)揮作用的程度，與其制度化水平密切相關(guān)。溧水區(qū)從2013年開始選取兩個(gè)村委會(huì)試點(diǎn)，僅在村級(jí)層面做了一些積極探索。在總結(jié)試點(diǎn)村經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，區(qū)政協(xié)制定了《關(guān)于在基層開展協(xié)商民主擴(kuò)大試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從指導(dǎo)思想、基本原則、協(xié)商形式、內(nèi)容、程序、議事員的產(chǎn)生辦法等九個(gè)方面做出規(guī)定，作為2014年擴(kuò)大試點(diǎn)工作的指導(dǎo)文件，擴(kuò)大試點(diǎn)的村（居）都是按照《意見》要求開展民主協(xié)商的。可見，基層民主協(xié)商會(huì)還處在制度化的初期階段，《意見》的規(guī)定原則性較強(qiáng)，內(nèi)容還需細(xì)化，更缺乏配套制度。如議事員的代表性及比例如何規(guī)定；選聘的議事員要不要給予適當(dāng)補(bǔ)貼，三年聘期結(jié)束后要不要改選；議題如何產(chǎn)生和確定；等等。還有許多制度細(xì)節(jié)需要完善，這一瓶頸必將制約著下一步全區(qū)民主協(xié)商面上的落實(shí)推進(jìn)。

協(xié)商能力有待提高。民主協(xié)商的作用能否發(fā)揮，與協(xié)商參與各方的協(xié)商能力高低直接相關(guān)?？v觀溧水“民主協(xié)商”，參與各方的協(xié)商能力整體上還不是很高，并且不同參與者協(xié)商能力之間存在較大差異，這在一定程度上影響了協(xié)商效果。具體而言，地方政治精英，如各鎮(zhèn)、村干部，由于他們平時(shí)有更多機(jī)會(huì)參與政治討論以及公共辯論，他們的協(xié)商能力相對(duì)較強(qiáng)；地方經(jīng)濟(jì)精英，如企業(yè)主、小老板，他們的見識(shí)較廣，語言表達(dá)能力較好，所以協(xié)商能力也相對(duì)較強(qiáng)；而一般的村（居）民平時(shí)較少參與政治討論及公共辯論，并且在信息源上存在一定劣勢(shì)，這就使得他們的協(xié)商能力相對(duì)較弱。在參與各方能力普遍較低（蒲塘村初中及以下學(xué)歷的占70.6%），并且參差不齊的情況下，協(xié)商過程中不同觀點(diǎn)相互碰撞，不同價(jià)值觀相互激發(fā)的功能必然受到一定限制，協(xié)商結(jié)果就會(huì)打折扣。

協(xié)商范圍相對(duì)較窄。協(xié)商范圍包括兩個(gè)層次：縱向的協(xié)商人員層級(jí)；橫向的協(xié)商議題領(lǐng)域。具體到溧水，一是層級(jí)較低。從2013年以來，溧水的民主協(xié)商議事會(huì)和懇談會(huì)范圍有了一定的擴(kuò)展，從最初的兩個(gè)試點(diǎn)村擴(kuò)大到每個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）各選兩個(gè)點(diǎn)。但協(xié)商的范圍還僅僅局限于最基層的行政村（居），企業(yè)也只有一個(gè)，向下還未延伸到各村民小組，向上還未擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。二是議題較窄。在參與調(diào)研的11個(gè)村（居）委會(huì)中，基層民主協(xié)商議題主要集中在環(huán)境衛(wèi)生整治、農(nóng)村土地建房、水務(wù)一體化建設(shè)等本村急需解決的公益事業(yè)方面，對(duì)鎮(zhèn)黨委確定的中心工作和重點(diǎn)任務(wù)、對(duì)“兩委”工作的民主評(píng)議和民主監(jiān)督等內(nèi)容較少涉及?？梢姡h題領(lǐng)域也只是涉及本村的小團(tuán)體利益，還未延伸到關(guān)注村鎮(zhèn)建設(shè)和事關(guān)區(qū)（鎮(zhèn)）發(fā)展的整體利益和全局問題。

協(xié)商運(yùn)用尚需加強(qiáng)。這里的協(xié)商運(yùn)用指的是制度沿用和協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。表現(xiàn)在溧水：一是有些基層干部“情緒難”。雖然有《意見》的制度規(guī)定，但沒有硬性要求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在貫徹實(shí)施過程中，重視程度存在差異，對(duì)于管理規(guī)范、群眾基礎(chǔ)好的村開展協(xié)商民主的積極性較高，工作推進(jìn)相對(duì)順利；而對(duì)于內(nèi)部管理存在問題，干群矛盾多、意見大的村和鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就心存顧慮，擔(dān)心民主懇談會(huì)、民主議事會(huì)談出問題、議出是非來。這就造成了上急下不急，“剃頭挑子一頭熱”的狀況。二是協(xié)商經(jīng)費(fèi)“保障難”。按照《意見》規(guī)定，村一級(jí)“民主協(xié)商議事會(huì)”原則上每季度一次，“民主協(xié)商懇談會(huì)”不定期召開，而村（居）組織召開議事會(huì)和懇談會(huì)都需要一定的經(jīng)費(fèi)。調(diào)研中了解到，各村召集議事員開一次會(huì)至少花費(fèi)近萬元，但該項(xiàng)工作費(fèi)用并沒有列入村級(jí)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算開支中，也沒有上級(jí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，缺乏經(jīng)費(fèi)保障。對(duì)經(jīng)濟(jì)較弱的村來說，經(jīng)費(fèi)不足的局限就會(huì)導(dǎo)致村（居）削減議事次數(shù)。三是協(xié)商成果“落實(shí)難”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)商成果有的能立即整改見成效；有的需要村鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，需要有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到現(xiàn)場(chǎng)來解決；有的需要分階段、分期限解決；有的實(shí)現(xiàn)不了，還需村（居）委會(huì)做出宣傳解釋；有的硬件設(shè)施配備了，軟件卻不配套，如村醫(yī)務(wù)室建立了，可由鎮(zhèn)衛(wèi)生院統(tǒng)一配備的醫(yī)生只有一位，只有白天上班，不能24小時(shí)為村民服務(wù)，同時(shí)藥品品種少，造成村民看病難。

四、進(jìn)一步發(fā)揮基層協(xié)商民主作用的對(duì)策建議

堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，把握基層協(xié)商的方向性。中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)溧水區(qū)推進(jìn)基層協(xié)商民主來講，就是要把發(fā)揮黨委在基層協(xié)商民主中的主導(dǎo)作用和增強(qiáng)政協(xié)配合黨委推進(jìn)這項(xiàng)工作的主動(dòng)性有機(jī)統(tǒng)一起來。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)以身作則。黨委領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)掌握協(xié)商民主理論，熟悉協(xié)商民主工作方法，把握協(xié)商民主工作規(guī)律，努力成為協(xié)商民主建設(shè)的組織者、促進(jìn)者、實(shí)踐者，通過協(xié)商民主改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是尊重群眾主體地位。保障他們的提議權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，參會(huì)人員具有同等的發(fā)言權(quán)，可以充分發(fā)表自己的意愿、自由商討，不能以任何借口阻礙基層群眾行使權(quán)利。三是宏觀把握協(xié)商程序。從協(xié)商議題的提出到會(huì)議的組織、開展，基層黨組織要始終掌握主動(dòng)權(quán)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，確保有關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)。

完善制度，提高基層協(xié)商的科學(xué)性。完善溧水區(qū)《實(shí)施意見》，有兩方面意義：一方面，保證協(xié)商制度的長(zhǎng)期運(yùn)行，保證決策程序的正當(dāng)性；另一方面，對(duì)協(xié)商各方形成剛性約束力，保證協(xié)商過程中達(dá)成的共識(shí)能夠得到有效貫徹，保證協(xié)商決策結(jié)果的合法性。完善協(xié)商民主具體制度，主要包括信息發(fā)布制度、協(xié)商議事制度以及協(xié)商考核監(jiān)督制度，在這些細(xì)節(jié)制度上下功夫，才能夠使得協(xié)商民主的功能得到較好發(fā)揮。一是完善信息發(fā)布制度。在協(xié)商展開之前，把協(xié)商的主題、時(shí)間、地點(diǎn)事先告知協(xié)商各方，事先向社會(huì)征求協(xié)商的備選方案，讓協(xié)商各方在協(xié)商之前對(duì)相關(guān)信息有足夠的了解。二是完善協(xié)商議事制度。對(duì)協(xié)商中議案的提出方法，對(duì)協(xié)商中公民、社會(huì)組織、鎮(zhèn)村代表比例，應(yīng)遵循的基本原則、協(xié)商的議事程序等方面做出規(guī)定。三是完善協(xié)商考核監(jiān)督制度。將開展基層協(xié)商民主情況納入鎮(zhèn)村（居）年度考核，并建立評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)制度。盡早建立協(xié)商結(jié)果監(jiān)督制度，以確保協(xié)商形成的決策、共識(shí)能夠得到有效落實(shí)。

加強(qiáng)培訓(xùn)，確保基層協(xié)商的實(shí)效性。為了讓參與各方更充分地參與協(xié)商，可以在協(xié)商前請(qǐng)相關(guān)的專業(yè)人士或地方精英以講座的形式對(duì)大家進(jìn)行協(xié)商議題、知識(shí)背景培訓(xùn)。培訓(xùn)過程中需注意以下幾點(diǎn)：一是對(duì)專業(yè)問題應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)闡述，如財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、稅收等專業(yè)政策問題，這些問題直接關(guān)系決策方案的選擇。二是應(yīng)照顧到受教育程度較低的參與者，盡量以通俗易懂的方式來講述。三是培訓(xùn)中培訓(xùn)人員要保持中立，不應(yīng)當(dāng)表露出自己對(duì)方案的偏好，防止對(duì)參與各方方案選擇產(chǎn)生引導(dǎo)。對(duì)參與各方進(jìn)行協(xié)商形式、議事程序方面的培訓(xùn)。通過異地觀摩學(xué)習(xí)的方式取經(jīng)，借鑒成熟的經(jīng)驗(yàn)做法；以小組討論的形式開展演繹，將參與各方置身于真實(shí)的討論環(huán)境以便對(duì)發(fā)言中的問題進(jìn)行挖掘，并及時(shí)請(qǐng)專家對(duì)發(fā)言中的不足進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。通過這種模擬討論的方式了解掌握協(xié)商議事的程序要求。對(duì)參與各方進(jìn)行協(xié)商意識(shí)、發(fā)言技巧方面的培訓(xùn)。協(xié)商過程中，許多協(xié)商參與者之所以人云亦云，無法提出自己的見解，除了對(duì)協(xié)商信息的了解不足之外，很大程度上也受到自身協(xié)商意識(shí)、發(fā)言技巧的制約。

合縱連橫，增強(qiáng)基層協(xié)商的廣泛性。擴(kuò)展協(xié)商民主制度的縱向?qū)蛹?jí)。溧水現(xiàn)有的基層協(xié)商制度試點(diǎn)主要局限在村（居）一級(jí)，要更好地發(fā)揮協(xié)商民主的功效，還需將協(xié)商制度向上擴(kuò)展到鎮(zhèn)乃至區(qū)一級(jí)，向下擴(kuò)展到各村民小組一級(jí)。盡量吸納不同階層、不同群體的代表人士，擴(kuò)大參與面，增強(qiáng)包容性，讓更多的人員參與到協(xié)商中來，這樣不同層級(jí)的行政人員能夠在平等對(duì)話的基礎(chǔ)上了解各自的行政環(huán)境，在協(xié)商中理性斟酌及換位思考將有利于他們做出更符合實(shí)際的決策。延伸協(xié)商民主制度的橫向領(lǐng)域。經(jīng)過試點(diǎn)的發(fā)展，溧水協(xié)商議題領(lǐng)域已有一定的擴(kuò)展，還需進(jìn)一步延伸，既要有黨委、政府“點(diǎn)題”，也要有非政府組織“送題”，更要有群眾“出題”。延伸協(xié)商民主制度的橫向領(lǐng)域應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是從只對(duì)地方重點(diǎn)公共事務(wù)展開協(xié)商，延伸到對(duì)地方一般性公共事務(wù)展開協(xié)商；二是從重經(jīng)濟(jì)、民生領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)商，延伸到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)商。

厘定預(yù)算，強(qiáng)化基層協(xié)商的保障性。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何一項(xiàng)活動(dòng)的開展都需要有相應(yīng)的資金作為運(yùn)行基礎(chǔ)。溧水基層協(xié)商活動(dòng)的實(shí)踐證明，基層協(xié)商的運(yùn)行需要一定的成本來維持，它的發(fā)展需要相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)予以保障。據(jù)調(diào)研反饋，除白馬鎮(zhèn)浮山村外，其他村（居）都希望給予資金上的保障。一場(chǎng)涉及全村（居）的民主協(xié)商會(huì)議，從組織、宣傳、實(shí)施到跟蹤反饋，要花費(fèi)上萬元。為此，一區(qū)七鎮(zhèn)黨委、政府可根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，開展調(diào)查研究，因地制宜地核定一個(gè)較為合理的比率，設(shè)立基層協(xié)商專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入每年財(cái)政預(yù)算，其數(shù)額根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做相應(yīng)的調(diào)整，確?；鶎訁f(xié)商能夠持續(xù)長(zhǎng)久地運(yùn)行，并不斷地積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展成熟。也可以通過考核評(píng)比的方式適當(dāng)拉開差距，分檔次給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。

責(zé)任編輯：高 莉