霍然

摘要：行政調(diào)解制度在當前的經(jīng)濟和社會生活中，越來越成為行政機關(guān)解決民事糾紛和部分行政爭議的重要方法。隨著“和諧社會”的理念在國內(nèi)及世界的倡導(dǎo)推廣，國內(nèi)外在本領(lǐng)域的研究也會隨之深入。行政調(diào)解是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，具有秩序價值、公正價值、自由價值以及效益價值?，F(xiàn)行行政調(diào)解缺乏規(guī)范性，范圍狹窄，缺乏基本程序保障，缺乏法律效力；應(yīng)該統(tǒng)一行政調(diào)解規(guī)范，適當擴大行政調(diào)解范圍，完善行政調(diào)解程序，增強行政調(diào)解效力。

關(guān)鍵詞：行政主體；行政調(diào)解；調(diào)解程序

一、行政調(diào)解的內(nèi)涵及性質(zhì)

1.行政調(diào)解的內(nèi)涵

行政調(diào)解是國家行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的行政糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。

2.行政調(diào)解制度的性質(zhì)

行政調(diào)解協(xié)議雖然不具有強制執(zhí)行的法律效力，但它的性質(zhì)是合同，應(yīng)當按照法律對合同的規(guī)定來處理相關(guān)問題，并按照法律對合同的有關(guān)規(guī)定對消費者進行進一步的保護。

行政調(diào)解與法院調(diào)解相比，同人民調(diào)解一樣，屬于訴訟外調(diào)解，所達成的協(xié)議均不具有法律上的強制執(zhí)行的效力，但對當事人均應(yīng)具有約束力。因為，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均是在自愿的基礎(chǔ)上所進行的調(diào)解活動，按照現(xiàn)有法律規(guī)定，當事人對所達成的協(xié)議，都應(yīng)當自覺履行。因此，可以說行政調(diào)解所達成的協(xié)議，仍應(yīng)與人民調(diào)解所達成的協(xié)議一樣，對當事人具有約束力。

中國行政機關(guān)的職能主要體現(xiàn)行政管理與行政執(zhí)法兩大職能上，行政調(diào)解就是國家行政機關(guān)對經(jīng)濟活動和社會生活執(zhí)行管理和監(jiān)督的一種方式。它不僅可以調(diào)解公民之間的糾紛，還可以調(diào)解公民與法人之間和法人與法人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭議。這是它不同于人民調(diào)解的一個重要特點。中國行政機關(guān)調(diào)解處理了大量的經(jīng)濟糾紛和民事糾紛，而通過調(diào)解的許多糾紛，大量的是雙方當事人自覺履行，很少再通過訴訟途徑解決?？梢哉f，行政調(diào)解對保護公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系，維護社會穩(wěn)定，推動社會主義經(jīng)濟建設(shè)起了重要作用。

二、行政調(diào)解的應(yīng)然價值

1.秩序價值

秩序作為法律所追求的最基本價值，它的存在是人類一切活動的必要前提。利益的紛爭是由人對利益的追求所導(dǎo)致的，而這種紛爭必然會導(dǎo)致經(jīng)濟的衰退，影響社會的和諧，因此需要制定各種制度對人無限制的欲望進行規(guī)制，對各種紛爭進行調(diào)整。雖然目前來看只有訴訟能夠最終解決爭議，但是很多糾紛并不是通過訴訟所能夠解決的。調(diào)解是除訴訟之外能夠便捷解決社會糾紛的重要方式。與訴訟相比，調(diào)解解決糾紛，氣氛相對緩和，并且本著互諒互讓的原則，爭議雙方更便于協(xié)商。同時，相比較于訴訟，調(diào)解的程序性較弱，也比較靈活，以解決糾紛為目的，調(diào)解可以防止矛盾擴大化，一旦調(diào)解不成，當事人還可以選擇通過訴訟渠道解決糾紛。

2.公正價值

作為法的基本價值，公正不僅設(shè)是法治社會的必然要求，同時也是行政調(diào)解制度的核心價值。行政調(diào)解的主體在進行調(diào)解之前首先要對糾紛的事實進行了解，明確雙方當事人的利益關(guān)系，確認雙方利益出現(xiàn)的不平衡，提出公正的利益補償方案，從而恢復(fù)雙方的公正關(guān)系。行政調(diào)解對公正價值的維護主要是實體公正和程序公正。首先，作為行政調(diào)解的主體必須要保持中立，行政主體不能同時是裁決者和糾紛者，面對當事人時不能區(qū)別對待。其次，行政調(diào)解的程序必須公開、公正，竭盡全力在程序上符合糾紛雙方的利益需求。

3.效益價值

行政調(diào)解最終是為了使雙方當事人達成協(xié)商協(xié)議，從而使雙方都能從中獲益。行政調(diào)解一方面使雙方利益不受既有制度的束縛，另一方面在行政主體的監(jiān)督下協(xié)商又不會偏離解除糾紛的主題，因此，相比較訴訟，行政調(diào)解更有利于雙方當事人的利益。同時，行政調(diào)解使許多民事糾紛止步于起訴，減輕了法院的負擔。而且很多時候當事人除訴訟以外還會有其他的需求，而由于訴訟的封閉性，對于這些需求都不能滿足。相反，行政調(diào)解不講求過程，強調(diào)解決糾紛的結(jié)果，這一點相較訴訟更具靈活性，也更具開放性，解決了當事人的其他訴求，解決糾紛的效率也更高，節(jié)約了司法自愿，優(yōu)化了糾紛的解決路徑。

三、我國行政調(diào)解制度的完善

1.統(tǒng)一行政調(diào)解規(guī)范

正如前面所說，我國的行政調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，因而需要進行歸納與整理。根據(jù)不同的程度將其分為以下幾種方式：一是制定《行政調(diào)解法》。二是中央制定行政法規(guī)，各地方根據(jù)實際情況制定行政法規(guī)實施細則。三是中央?yún)f(xié)調(diào)地方各部門有關(guān)的行政調(diào)解規(guī)范，通過政策和規(guī)范性文件的方式，制定出普遍適用的調(diào)解程序、原則以及職權(quán)要求等，運用指導(dǎo)性的方法整合分散的規(guī)范?？偟膩砜矗罢吣Ｊ街档蒙倘?，而第二種和第三種模式具有可操作性。第二種模式可能會集中各個地方的不同實踐經(jīng)驗，經(jīng)過討論與反思后，第二種模式更加完善，更具有普片適用性。最后一種模式可以運用靈活的方式對調(diào)解過程中出現(xiàn)的問題進行應(yīng)對，更具有便捷性和實效性。實質(zhì)上綜合來看就是：一是界定行政調(diào)解的范圍，劃分行政調(diào)解的職權(quán)；二是約束行政調(diào)解協(xié)議對行政主體的行為。統(tǒng)一起來這兩點，二、三種模式變可以共同進行，互相彌補。

2.適當擴大行政調(diào)解范圍

行政調(diào)解在解決糾紛方面發(fā)揮著重要作用，而現(xiàn)行的調(diào)解范圍過于狹窄，因此應(yīng)該適當放寬行政調(diào)解的范圍。一是增設(shè)涉及財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的民事糾紛和利益糾紛；二是增設(shè)在行政管理或其他公益、私益活動中，實現(xiàn)行政目的的方式、手段等相關(guān)事項的爭議；三是增設(shè)具體行政隸屬關(guān)系內(nèi)部不同單位成員之間的行政爭議。應(yīng)當考慮到糾紛的屬性、是否應(yīng)用行政調(diào)解以及其他糾紛解決方式的銜接問題等，不應(yīng)完全限制行政調(diào)解的范圍。

社會的快速發(fā)展催生了多元化的矛盾糾紛解決機制，另一方面，社會的進步也使得糾紛解決機制越來越完善。在處理糾紛解決矛盾的過程中，行政調(diào)解發(fā)揮著重要作用，應(yīng)該因應(yīng)時勢對其進行改革，這對于構(gòu)建多元化的矛盾解決機制具有長遠的意義。